中國財政改革與經濟增長實踐

郭路 李圓圓

摘?要：基于內生增長理論分析改革開放后歷次財政變革與經濟增長關系，并利用協整與回歸分析檢驗該關系。結果表明：中國財政與經濟增長具有長期穩定關系;前期財政變革強調財政激勵效應，為中國市場經濟奠定了制度基礎;后期財政變革強調穩態增長效應，這使中央財政需有穩定財源，以保證其外部性生產要素充分供給;相比于地方財政的收斂增長效應，中央財政體現出穩態增長效應。

關鍵詞： 公共財政;經濟增長;外部性

中圖分類號：F812?文獻標識碼：?A?文章編號：1003-7217（2021）01-0079-07

一、引?言

改革開放以來，財政體制變革與其他經濟體制改革（如所有制、價格、勞動等改革）奠定了市場經濟體制制度基礎，該制度安排不僅體現為收入分配，還體現為增長激勵效應 [1]。其中，財政分權設計使中央和地方在激勵相容條件下，放權給地方政府，輔以對地方官員績效考核與提拔激勵，使中央和地方在促進地區經濟發展方面目標一致，但也導致地區間惡性競爭與地方官員只關注可測量經濟指標 [2]。此安排雖會讓經濟福利短期最大，但無法保證經濟長期增長。根據內生增長理論，增長來自于生產所獲得的正外部性，如技術進步[3]、外溢效應[4，5]?等。改革開放前期，人均資本存量很低，中國經濟具備高增長潛力;隨著經濟持續增長，增長會收斂到依賴外部性要素所驅動的穩態增長 [6]，在經濟計劃者具有強增長偏好下，制度安排明顯體現出公共財政的增長效應[7]。

建立在競爭性假設基礎上的財政理論認為，財稅具有分配效應，無增長效應 [8，9]，財稅調整會導致經濟波動 [10-14]?。由于外部性是穩態增長關鍵，而公共財政恰體現出外部性特征，有研究發現，財政和增長存在倒U型關系[15]?，穩態增長與最優稅率有關[16-18]。近期國內此方面實證研究發現，公共財政與經濟增長可能是正相關[19，20]或負相關 [21，22];造成不同結論之原因是：變量內生性問題很難克服，造成分析結果不穩健，因此，更應該從理論角度進行分析研究。鑒于國內很少從外部性角度分析中國財政制度變革與經濟增長，本文從公共財政外部性角度出發，對中國財政制度變革與經濟增長之關系進行解釋，并利用數據進行檢驗，以期為相關政策決策提供理論依據。

二、歷史背景、財稅變革與經濟增長評價

改革開放初期，中國人均資本存量很低，增長嚴重偏離穩態，使中國具有很大增長潛力。此時，財政改革與其他經濟改革相配套，對國家市場化變革起到重要作用。改革開放以后，財政制度的重大變革分別是1982年的“利改稅”、1987年的“大包干”、1994年的“分稅制”和2009年的“營改增”。這些變革不僅反映當時經濟背景，還深刻影響后期的經濟增長?！袄亩悺焙汀按蟀伞笔菄医洕贫葟挠媱澖洕蚴袌鼋洕^渡的重要舉措，它們激勵地方政府和國營企業放棄原有計劃經濟思維，并逐步按照市場經濟邏輯發展地區經濟;“分稅制”和“營改增”進一步完善市場基礎性地位，改變曾經的市場分割，并使中央有足夠財力保證公共投入。

（一）1980-1993年“利改稅”與“大包干”階段

該階段初期的情況是國家從計劃經濟向商品經濟過渡，財政“統收統支”。財政通過調整產品在國家與企業間的分配，形成對企業有效激勵并輔以所有制、價格改革，讓價格信號成為企業決策依據，通過上述變革奠定最終經濟增長的制度基礎。當時，國有經濟占比很高，政府與國營、集體企業是“委托-代理”關系，國家在規定生產任務的同時，把企業委托給廠長與職工，并按級別發放工資。此制度安排導致企業無需通過市場信號進行決策優化，僅需完成生產額度;由于企業績效和職工所得無關，導致出現人浮于事，“大鍋飯”現象。該安排無法滿足國家增長目標并最終被淘汰。1980-1993年，財政實行了“利改稅”與 “財政包干” 變革，引入經濟激勵。激勵體現在財政分成上，在完成中央與地方稅收任務后，企業可擁有一定數量產品，這些產品可在企業內進行分配以鼓勵多勞多得;配以其他體制改革，使國家增長潛力得以充分釋放，并初步實現從計劃經濟向市場經濟過渡。

值得注意的是：該時期財政制度變革雖然促進了經濟增長，但增長動力來自極低的人均資本存量;隨著經濟增長與人均資本存量的提高，長期增長將向穩態增長收斂，當增長收斂到穩態后，增長將取決于由公共品所驅動的穩態水平。由于公共品的非競爭性和非排他性特征，公共品供給往往需通過公共財政進行提供?？紤]到收斂增長路徑與競爭性因素相關、穩態增長與公共性因素相關[23]，這樣，國家經濟增長由兩因素驅動：一是較低人均資本存量所驅動的收斂增長， 二是公共財政所驅動的穩態增長。

我國在市場化改革后，經濟增長很快：1978-1993年平均經濟增長率為9.6%（若去掉1989和1990年的“異常值”，此階段增長率為10.4%），而1967-1977年的平均增長率僅為5.9%;同時，經濟增長也呈現收斂狀況[24-26]。此階段公共財政支出增長不僅慢于經濟增長，還呈現下降態勢：公共財政支出產出占比從1980年的3.44%下降到1993年的2.95%。該階段國家還通過要素市場化改革以形成競爭性要素市場，財政制度在完善市場體制，同時，激勵企業多生產;考慮到此階段增長潛力，財政改革并沒有通過公共品以影響穩態增長，財政驅動穩態增長在第二階段逐漸體現。

（二） 1994-2008年“分稅制”階段

由于第一個階段“利改稅”造成市場分割：不同所有制、地區和行業的稅率不同，喪失了公平競爭原則，因此，財政工作重心是在全國范圍內統一稅收并重新劃分中央和地方財政分成，并在全國范圍統一稅收。另外，國家通過財政調控宏觀經濟，如上階段后期出現經濟 “過熱”，基建投資迅速擴張、資本品價格高漲，財政對過熱投資實行重復征稅，引導投資增速下降與經濟降溫。

考慮到上階段公共財政投入不足，后期逐步提高公共財政支出，以發揮公共財政的增長效應。這是因為競爭性要素邊際產出遞減的性質導致增長最終會收斂到零，而公共品可以被廠商無償獲得，當經濟存在公共品時，經濟會存在增長 [23]，這樣長期增長只能來自于公共品所驅動的穩態增長。另外，由于公共品的非競爭性特征無法對競爭性廠商形成價格激勵，導致競爭性廠商不愿提供非競爭性公共品，因此，該類產品只能通過公共財政進行提供。此階段前期的中央財政收入仍舊不足，造成中央財政無法充分提供公共品，在1994-2001年，公共財政支出與產出占比從未超過3%（而在1980-1991年，此指標皆超過3%，1985年甚至達到3.55%）;隨著“分稅制”的推行，公共財政支出隨之提高，2002-2006年的公共財政支出與產出占比上升至3.44%。

本輪財政變革的重點是增加中央財政分成以保證公共品供給，隨著中央財政分成增加，公共品供給增速得以提高;再輔以 “增量返還”政策，即在增加中央財政收入的同時，激勵地方政府提高本地經濟增長;最后，“分稅制”改革實行政企分開，政府不直接干預企業決策，讓企業逐漸成為微觀經濟決策主體，完善市場配置資源機制。

“分稅制”目標是為改善中央財政收入，使中央財政能基于長期增長提供足夠公共品，包括最優公共財政支出規模與結構。一般來說，公共財政影響途徑有兩種：一是讓公共品直接進入最終品生產，通過提高要素邊際產出驅動增長，如基礎設施。這類公共品往往不存在外溢特征，提供此類公共品的資金又來自稅收，且此類公共品會出現邊際產出遞減現象，因此，當此類公共品持續進入經濟后，增長依舊會收斂到零 [27，28]。二是把公共財政引至具有外部性和外溢效應的中間品部門，如教育、科研、公共衛生等領域，讓中間品部門產生積累，不斷積累的中間品進入經濟后會導致要素邊際產出遞減現象消失。

“分稅制”改革明確了中央與地方在財權和事權間的分配，以保證中央財政收入可以提供公共品。此階段出現了地方政府“經濟競爭錦標賽”現象 ，由于地區經濟增長是地方官員提拔的重要參考因素，地方官員有強烈依賴地方財政發展本地區經濟的沖動，為拉動其任期內經濟增長，地方財政選擇在基建領域中增加支出（但基建投入類似于競爭性要素投入，不帶來經濟的長期增長）;并通過稅收、土地優惠吸引競爭性要素?；ㄍ顿Y與開發區熱潮雖然促進了地方經濟短期增長，但同時也增加了地方財政赤字，導致地方財政在財權與事權上愈發不匹配，根本無法維持地區經濟長期增長。如何把有限的財政收入在中央和地方之間進行合理分配，以保證國家經濟收入增長，即財政如何在全局一致性增長（Global onsistent Growth）和區域增長（Local Growth）之間進行權衡，是2008年后財政變革的工作重點之一。

三、現階段財政變革與經濟增長評價

經過三十多年的改革發展，我國人均資本存量相較于改革開放初期得到了極大提高，經濟增長逐漸向穩態增長收斂，已很難通過經濟刺激維持較高經濟增長。因此，如何提高穩態增長是財政工作的重點之一。經濟理論認為：公共投入不足或過度都會使穩態增長下降 [29];而公共投入存在長期欠賬 [30];為穩增長，中央財政需用足夠財力在公共領域中進行投入，而地方財政卻愈顯虧空，這就產生了如何平衡中央和地方財政的問題。

考慮到公共品長期供給不足，為確保中央財政有足夠資金用于公共領域，國家進一步推出 “營改增”;并通過“營改增”修正在“分稅制”階段中所出現的增值稅重復征稅現象，以減輕企業稅負。2009年起全面推行增值稅改革，至2016年年中，營業稅徹底被增值稅取代。 雖然“營改增”改革通過調整企業稅負促進經濟結構調整，但本質是給中央財政找尋可靠和充足的財源。由于公共財政支出是經濟增長的關鍵，當公共部門的生產要素可重復使用（reusable）時，在增加公共財政支出后，公共要素會持續積累，并導致經濟出現增長。例如：知識具有重復使用特征，在生產中可重復使用。因此，公共財政支出結構選擇就很重要，產生要素積累的行業主要有：基礎教育、公共醫療衛生（這兩者引起人力資本積累）和公共研發（引起生產可能性邊界擴張）。由于稅收調整只改變不同稅收主體之間的穩態分配，雖然稅收調整可以在短期內改變經濟增長，但增長最終會收斂到穩態。以2019和2020年為例，在財政支出規模不變情況下，單純對企業減稅雖然能減緩經濟增速下降趨勢，但并不導致長期增長，同時，還將產生更多財政赤字，在財政赤字通過貨幣市場中以國債、地方政府債形式進行彌補后，勢必出現通貨膨脹。

由于“營改增”改變了既有的中央和地方財稅分配，保證中央財政有穩定可靠的財源，而地方政府又需要資金發展當地經濟，在土地收入也無法滿足地方財政支出情況下，地方債務問題會愈發明顯。從增長角度看，這次財稅分配其實是財政如何在公共部門和競爭部門間進行分配，而公共部門是維持全局經濟增長的根本，只有在增長前提下，地方才會有穩定收入以發展本地經濟。有研究認為，財政分權可以一定程度上促進經濟增長，但實際上經濟長期增長僅來自于公共部門所提供的外部性，財政分權并不會導致地方財政一定會在公共領域中進行投入。以美國“聯邦制”財政分權為例，聯邦和州財政更多地考慮福利分配，而不是如何通過財政以保證經濟增長。2018年聯邦財政在國防支出、醫療衛生、社會保險（對退休與殘疾人員的保障）、收入保險、國債利息和政府雇員工資支出等支出就占了總支出的80.2%。在這些支出中，醫療衛生、社會保險和收入保險又是針對特定人群，不具非排他性特征;而國債利息償付對象也僅針對國債持有人。以上財政安排導致聯邦財政缺乏公共性特征;在州財政層面上，以加州為例，用于個人養老與醫療方面的支出超過了總財政支出65%?？梢?，美國聯邦政府與州政府的作用更像是強制性保險公司：對被保險人強制征收保費，并在特定時期內，根據被保險人所繳納保費對其養老和醫療進行償付。而我國的中央財政在文教、科學和公共衛生等領域具有很強的公共性，以保障經濟具有較高穩態增長。

（一）地方財政與經濟增長

1980-1993年的“財政包干”給予地方很大的自主權以激勵地方經濟建設，但也造成地方政府為地區發展隱瞞財政收入，造成中央財政收入不足。1994年起實行的“分稅制”試圖解決該問題，雖然體現了中地財政分成的再安排，但中國政治制度不同于美國“聯邦制”，中央政府具有對全國經濟進行指導和調控的權力;中央與地方在地區經濟發展“委托代理”關系下，地方官員提拔依賴于其所在地區的經濟增長，這激勵了地方官員僅關注其所在地區的經濟增長。盡管該體制在短期內帶動了經濟增長，但無法保證經濟長期增長。原因是地方政府在選擇何種部門優先發展時，往往選擇競爭性部門 [31]，因為基礎教育、科技研發等公共部門具有很強外部性，地方政府在公共部門投入未必會帶來收益，所以地方財政在教育和醫療方面投入嚴重不足 [32-33]。地區經濟增長依賴于短期內能否快速提高本地區競爭性要素存量（如資本），各地通過稅收、土地優惠等手段進行 “招商引資”與開發區建設，不可避免地導致了“產能過?！?。

隨著經濟的增長，競爭性資本存量會提高，同時，也會引起其收益率持續降低并導致經濟增長收斂到零;單純依賴資本擴張的增長模式不具有可持續性。地方若采取稅收優惠提高本地資本存量并帶動經濟增長，然后通過經濟增長彌補和增加地方稅收，這種增長方式看起來可行，但通過降低競爭性企業稅負以維持企業持續增加投資在理論上無法成立。原因是：對競爭性企業減稅的確可以使經濟短期增長，但減稅效應會持續降低，經濟最終收斂至減稅前水平，即對競爭性企業財稅行為沒有增長效應。競爭性要素無法同時使用，不像公共要素那樣具有可積累特征，無法成為經濟增長驅動力。另外，地方“經濟錦標賽”使得地方官員僅重視其任期內地方增長，造成短期經濟行為與長期經濟目標不一致，地方官員在任期內普遍采取刺激措施，導致競爭性行業產能過剩、地方財政收支不可持續。尤其在“營改增”后，地方財政收入進一步惡化，地方官員為拉動其任期內地區經濟，存在強烈賣地沖動，某些地區在短期內將行政區土地拍賣完，進而為修復地方財政資產負債表，努力維持高房價。

（二）中央財政與經濟增長

顯然，保證經濟增長的財政安排不能僅從稅收角度入手，還需從支出角度進行分析。因為稅收政策只影響二次收入分配，對產出持續提高不產生實質作用 [34-36]。當財政當局目標是經濟增長時，財政需從如何保證具有外部性的生產要素持續積累入手;由于外部性生產要素具有非排他性和非競爭性，使地方財政不愿在公共部門進行投入，這要求中央財政更應積聚于外部性生產要素部門。

首先，經濟增長最終來自外部性要素積累，當財政目標著眼于經濟增長時，財政當局需從全局入手安排外部性要素供給，考慮到外部性生產要素會外溢至整個經濟之中，中央財政相比于地方財政更應體現出“外部性”特點。其次，中央財政在安排外部性生產要素供給方面，會存在與經濟增長相匹配的最優外部性生產要素供給規模與結構。為維持經濟增長，中央財政需持續提供外部性生產要素，這要求中央財政收入需與經濟總量同步增加;如果中央財政無法在原有稅制下獲得足夠收入，就會通過修改稅制增加其收入，這就是在“分稅制”改革后產生了“營改增”之原因。

四、計量經濟分析：中國財政與經濟增長關系

（一）數據來源

數據來源于國泰安數據庫、國家統計局;時間跨度為1978-2017年。首先，使用協整檢驗考察中國財政與經濟增長是否存在長期穩定關系;然后，使用回歸分析檢驗中國公共財政與經濟增長的關系。

（二）協整檢驗

首先，考察產出、公共領域中的財政支出序列是否具有單位根;然后，對產出和公共財政支出進行回歸并檢驗其殘差是否具有單位根，若該殘差是零階單整過程，則可以說明產出和公共財政支出具有長期穩定關系。具體檢驗結果見表1～3。

從表1～3可以看出，產出、公共財政支出序列具有單位根，在對這兩個序列進行回歸后，其殘差不具有單位根，可知中國產出和公共財政支出具有長期穩定關系。

（三）回歸分析

為了進一步驗證經濟增長和財政增長的關系，通過回歸對這兩個序列進行驗證。在驗證中，被解釋變量是真實產出增長率，解釋變量是公共財政支出增長率（以下簡稱公關財政增長率）。具體回歸方程如下：

其中，gY為產出增長率，gF為公共財政增長率;Xi為控制變量，包括投資增長率、公共項目產出轉化增長率、公共項目消費轉化增長率、企業研發投入增長率等?；貧w結果見表4。

從表4可以看出在使用不同控制變量對經濟增長率和公共財政增長率回歸后，兩者關系為正相關關系;除了方程5回歸系數偏大以外，其他方程有關公共財政的回歸系數穩健，均在0.09～0.13之間。另外還可以看出，雖然企業研發增長對產出增長有貢獻，但其貢獻程度小于公共財政貢獻程度;與理論分析一致，投資增長率貢獻也很顯著?？梢?，改革開放后，經濟增長受到了兩方面的影響：一是由競爭性資本導致的偏離穩態之增長，二是公共要素驅動的穩態增長。

財政在公共領域中的支出產出比存在最優比例（以下稱“財政產出比”），下面，考察中國經濟增長和財政產出比的關系。在驗證中，被解釋變量是真實產出增長率，解釋變量是財政產出占比。具體回歸方程如下：

其中，gy為產出增長率，F為財政產出占比;Xi為控制變量，包括公共研發產出占比（以下簡稱“研發占比”）、勞動參與率、投資增長率、企業研發投入增長率、利率等?；貧w結果見表5。

從表5可以看出，在使用不同控制變量對經濟增長率和財政產出占比回歸后，兩者關系為正相關關系;尤其在方程（6）～（11）中，公共財政產出占比的回歸系數都很穩健，在0.02～0.025之間。另外，還可以看出，研發占比的系數是負值，說明研發并沒有達到最優研發規模，結合投資增長率與經濟增長率正相關關系，說明經濟長期增長更多地依靠公共財政。其次，公共財政投入對勞動參與有一定擠出效應;利率與經濟增長率負相關關系也說明了經濟增長導致資本收益率降低，由資本存量偏低所引起的經濟增長持續收斂，結合公共財政與經濟增長率正相關關系，說明中國經濟增長越來越依靠公共要素增長。

五、結論及建議

以上研究結果顯示：（1）在改革開放前期，財政與其他經濟體制變革奠定了國家市場經濟制度的基礎;在從計劃經濟向市場經濟過渡期間，競爭性特點逐步得到體現。由于人均資本存量過低，改革開放初期真實增長偏離穩態增長;隨著經濟持續增長，經濟將逐步收斂到依靠外部性要素驅動的長期穩態增長水平;現階段和未來的增長將更多地依靠公共財政在外部性要素領域的投入。（2）雖然歷次財政改革給予地方財政很大的自主權，激勵地方經濟在一段時期內快速發展，但地方財政不影響穩態增長;當財政目標為穩態增長時，財政當局需考慮外部性要素供給，中央財政相比于地方財政更應體現經濟“外部性”，且中央財政需要考慮與經濟增長相匹配的最優外部性生產要素供給規模與結構。為維持中央財政能持續提供外部性生產要素，中央財政需要穩定充足的財源。（3）改革開放后的歷次財政改革都和經濟增長密切關聯，尤其是中央財政通過公共部門影響經濟的穩態增長。在中央計劃者有強烈增長偏好下，中央政府有動力通過使用公共財政以穩增長。在宏觀經濟調控的財稅手段中，稅收調整只會導致經濟短期偏離穩態增長;在財政支出不變的情況下，試圖通過減稅激勵企業增加投資，不僅不會改變長期穩態增長，還會造成政府債務增加。

為此提出：（1）考慮到外部性要素供給與穩態增長相匹配，為保證經濟具有長期穩定增長，中央財政需持續增加公共投入;同時，國家需設計相應機制對公共要素積累進行評估，以使財政支出具有最優增長效應。（2）現階段，地方財政存在事權、財權不匹配問題，造成地方債務堆積，國家可通過回收部分地方事權，降低地方債務;另外，還可通過中央財政的增長效應與財政轉移支付降低地方債務率?？紤]到某些外部性要素供給需通過地方政府進行，在對地方官員提拔時，不僅要考核地區競爭性指標，還需考核外部性指標。（3）具有競爭性特點的財政支出，如基礎建設投資，可通過國有企業以市場化形式完成，降低財政對稅收的依賴。

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（責任編輯：寧曉青）