民航業"雙隨機、一公開"監管模式探析

樊曉榮

關鍵詞：民航;“雙隨機、一公開”監管;“證照分離”改革;

一、 “雙隨機、一公開”監管模式的內涵

近些年，市場經濟呈蓬勃發展趨勢，市場主體由點帶面產生諸多新業態。促進市場經濟發展采用較為寬松的準入制度同時要做好應對市場失靈的措施。隨著商事規則的不斷革新，傳統的市場監管模式難以平衡市場發展過程中出現的問題。巡查難度的提升急需通過合理的監管方式推動營商環境法治化的進程。

“雙隨機、一公開”監管方式主要是指在監管中隨機的選取被檢查的對象，隨機選擇派出執法的檢查人員，對相關抽查情況與結果及時向社會公眾公布。 2015年，國務院發布通知提出在政府和市場的管理過程中推廣隨機抽查的方式來規范事中事后的監管。2018年7月，工業和信息化部辦公廳通過《工業和信息化部“雙隨機一公開”監管實施辦法》響應黨中央、國務院的決策部署，工業和信息化部制定此辦法進一步規范行政執法檢查行為。為持續深化“放管服”改革，實現市場監管領域全覆蓋。2019年2月，在市場監管領域中開始推行部門聯合“雙隨機、一公開”監管，2020年6月，市場監管總局等16個部門積極對相關政策做出響應制定清單，共同明確抽查領域、抽查事項等內容，這一行動為各地深入開展部門聯合“雙隨機、一公開”監管有重要的借鑒意義。

二、民航業構建“雙隨機、一公開”監管模式的意義

國務院發布通知自2021年7月起，全國范圍內實施涉企經營許可事項全覆蓋清單管理，按照直接取消審批制、審批改為備案、告知承諾、優化審批服務等分類推進審批制度改革。其中與民航業相關的改革如：取消中國民航局實施的“設立國際機場審批”新設國際機場依法辦理口岸設置有關手續后無需向中國民航局申請辦理該項許可;對非經營性通用航空企業取消許可準入管理，改為備案管理;取消“民航企業及機場聯合、重組和改制審批”改為備案管理?！睹窈骄稚罨白C照分離”改革進一步激發市場主體發展活力實施方案》（民航發〔2021〕31號）進一步明確民航局的實施方案，按照國家統一部署，依據法律、行政法規調整情況及民航工作實際，提升監管效能推進民航治理能力和治理體系現代化，推進民航高質量發展。

證照分離改革的推進，諸多行業市場準入門檻降低。市場主體迅速大量涌入，監管力量需要及時發力并對應性的增加，監管方式的改革也成為必要?！半p隨機、一公開”的監管方式隨機抽取、隨機選派面對激增的市場主體無疑是高效的監管方式。受新冠疫情的影響多數民航企業在不同程度的受到影響，企業間的聯合重組趨于頻繁，市場主體的形式更加復雜。而將“民航企業及機場聯合、重組和改制審批”改為備案管理，這一改革簡化了事前管理，那么面對市場主體的復雜性應當要強化優化事中事后監管。

不合理的監管常表現為重復監管、隨意監管會導致監管成本大效果差，企業也會怠于應對?！半p隨機、一公開”的監管方式具體包含統籌建設監管平臺，實行抽查事項清單，建立健全隨機抽查“兩庫”等內容?！半p隨機、一公開”的監管方式有利于切實解決一些領域存在的重復檢查浪費資源等問題，同時也可以減輕企業負擔，提升監管的效能。結合民航證照分離改革，“雙隨機、一公開”的監管方式對民航業的發展有重要的意義。

三、民航業“雙隨機、一公開”監管方式的構建

中南局通用航空監管中對“雙隨機、一公開”監管方式進行率先嘗試。管理局在改革過程中做了大量準備工作明確了檢查對象的隨機抽查范圍，明確了監察員的隨機抽查范圍，開發了數據隨機抽查系統，監管結果由系統公布。管理局的此次改革試點為“雙隨機、一公開”監管模式在民航領域廣泛應用提供了范例。

（一）規范相關體制機制設計

中南管理局試點工作，是民航監管領域對“雙隨機、一公開”監管方式的首次嘗試，在民航領域還缺乏規范性的操作文件以及具體明確的實施計劃。民航業中如何分類進行監管、如何跨部門跨地區進行雙隨機監管以及監管后的責任厘定都沒有明確的規定。倘若在采用“雙隨機、一公開”監管方式中沒有被抽到的企業出現抽查清單中的問題或者是被抽到的企業出現抽查事項之外的問題，責任該如何承擔？民航行業注重對安全事項的監管，對于哪些事項適用此種監管方式，哪些事項應當全面監管也應當有明確的規定?！半p隨機、一公開”作為一項需要長期推進的監管方式，民航業在運用過程中應當根據民航企業的特點、民航管理的需要將制度細化，避免照搬照抄敷衍了事的現象發生。

近年來，民航審批制度改革不斷推進，行政審批方式的著眼點在于從準入和經營許可兩個方面對市場進行規范但在為市場把門的同時審批中也面臨著審批嚴格、重復審批等問題?！白C照分離”改革推行，民航企業及機場聯合重組審批方式發生變化。審批方式的變化是民航業“寬進嚴出”原則的體現，同時這也更加強調事中事后監管的重要性。審批方式改變后，市場主體的數量、形態會受到一定的影響。此時“雙隨機、一公開”監管模式下中的“單位庫”的建立需要科學的標準。企業兼并重組改制后企業的形態規模都發生一定的變化，民航業監管部門需要對“單位庫”的數據進行及時的更新。面對市場主體的變化，應當考慮多大規模的企業、何種規模的企業應當添加到單位庫當中。建立一個符合企業兼并重組的實際情況的科學標準，同時對數據庫中相關數據進行及時更新與整合。推行“雙隨機、一公開”監管，成為常態化可執行性的監管方式，強化企業的責任意識，發揮監管工作的效能。

（二）明確分類監管方式

1、不同主體進行分類監管

民用航空分為公共運輸航空和通用航空，根據二者性質及所進行航空活動的不同分類監管更加合理。在對民航行業進行監管時對監管對象機場、航空公司也應當分類抽取進行監管。在分類監管的過程中，根據民航行業對象的不同特點分別判斷如何運用“雙隨機、一公開”的監管方式，如此使得監管更加具體貼切。

2、不同監管內容進行分類監管

安全監管，安全對民航來說是第一位的，因此民航的監管應當體現對安全的重視，在民航審批制改革過程中一些事項由事前審批改為事后備案，在時中事后的監管過程中對安全問題的監管應當按照相關標準和企業安全管理水平相結合;行業準入與退出監管，民航業是一個高準入門檻的行業，設立航空公司應當具備符合國家安全要求的航空器、有取得合法執照的航空人員，有一定的資金基礎等條件。設立公共航空運輸企業，應當向民航局申請領取經營許可，并依法辦理工商登記。航空公司的兼并重組、航空公司的航線經營，應當經批準，這些都顯示出我國航空運輸企業較高的準入門檻。隨著審批制改革的推進，對民航業的監管也側重于事中事后的監管，避免重復性過度監管。根據企業的不同規模相關現實狀況，在“雙隨機、一公開”監管方式中對企業進行監管;反不正當競爭監管?！胺殴芊备母锏耐七M，一方面強調發揮市場調節的功能，但同時市場的秩序和平衡也十分重要。強調事中事后監管是對市場秩序平衡的一種體現。在隨機抽取監管事項中，對不正當競爭行為進行監督，有利于規范民航市場秩序。

（三）建立數字化全流程分模塊信息系統

建立數字化分模塊的信息系統，從監管和管理兩個角度出發，分別在系統中設立不同的模塊?，F在的民航行業執法系統（SES系統）對民航的監管工作發揮了積極的作用。民航行業執法系統作為“互聯網+監管”方式其運用推廣時間不長，在行業推行過程中會出現相應的問題，因此要實時的分析其適用現狀做出合理的應對和改善措施。將“雙隨機、一公開”監管方式與民航行業執法系統結合起來，需要對現有系統的內容進行充實，監管中增加公示功能，方便公眾參與使得監管更透明。增加全新的管理系統為“雙隨機、一公開”監管方式具體操作實施搭建一個合理的平臺，為其成為一種常態化的監管方式提供良好的物質基礎。

1、建立統一監管平臺

“雙隨機、一公開”的監管方式和互聯網監管存在緊密的聯系，實施“雙隨機、一公開”的監管方式以互聯網為平臺會更加高效。民航業監管執法過程中存在立法執法相互剝離、監管職責不明確、監管事項重復的問題。為了解決民航執法過程中出現的上述問題，在2017年4月啟動了民航行業監管執法系統項目。這一系統可以與“雙隨機、一公開”的監管方式聯系起來，這一系統可以進行相關改進和完善。民航行業監管執法系統，構建了集法規、人員與執法相統一的監管執法框架體系，使全行業的監管工作有一個系統統一的工作平臺。系統打通不同部門之間的相互聯系，推動監管工作全流程順利進行。智能電子法規庫實時更新相關政策規定，及時反饋不同意見，監管執法模塊中列明監管事項、行政相對人名單、檢查計劃等內容。監察員管理模塊中加強對民用航空行政執法人員管理主要包含監察員證件管理功能、監察員培訓計劃及培訓記錄管理功能。民航行業監管執法系統對于解決民航安全監管工作中的矛盾和問題發揮了積極作用。

證照分離改革推進，民航業兼并重組改制強調事中事后的監管。在運用“雙隨機、一公開”的監管方式的過程中，建立統一的監管平臺也是十分必要的。民航行業監管執法系統在目前發揮積極作用的同時，也應當考慮其可改進提升的地方。如若從全流程監管的角度考慮，讓數據多流動減少人員的流動實現服務的一步到位是目前需要考慮的問題。民航行業執法系統中實現了立法、人員、執法的整合，隨著市場的變化可以將抽查結果的信息公式、聯合懲戒的實施融入到民航行業監管執法系統當中，使得民航監管流程更加暢通。

監管平臺可以分模塊設置。目前，民航行業監管執法信息系統登錄用戶限于相對人和監察員。在用戶登錄平臺之下可以通過跳轉民航“互聯網+監管”服務界面，來實現執法模塊與檢查公式、公眾參與的聯動。此種方式對于公眾來說，信息分散難找時間成本高存在可以改進的地方。監管平臺中可以分設不同的板塊：1、用戶登錄板塊，主要服務于相對人和監管人員。監管主管人員根據相關規定進入管理系統內部對隨機抽查對象名庫、具體執法檢查人員名錄庫進行相關操作。相對人注冊后根據相關權限進入系統進行相關操作。非相關無權限用戶不能登錄。2、檢查公示板塊，主要用于將隨機抽查過程中的抽查依據、具體抽查事項、抽查對象、抽查結果及時進行公式以接受社會公眾的監督。3、公眾參與板塊，公眾可以在監管平臺及時通過各種方式參與到監察工作當中。當然目前監管平臺通過跳轉“互聯網+監管”服務界面的方式公眾也能夠通過信訪、投訴等方式參與到監管工作當中，因此這一模塊的設置非必須。4、法律科普板塊，為社會公眾以及民航相關企業提供可以隨時查閱的相關法律文獻了解民航行業相關標準和要求。

2、建立科學管理平臺

監管平臺主要側重于信息發布，對外公布檢查結果相關信息動態。管理平臺主要用于對“一單兩庫”及檢查事項清單、隨機抽取的檢查對象名錄庫、執法檢查人員名錄庫進行管理。管理平臺中分設不同的板塊：（1）抽查對象名錄庫，主要將需要進行監管的民航企業相關信息進行匯總，信息大致可以包括企業名稱、法定代表人、地址、注冊登記機關、信用狀況等相關信息。對于企業兼并重組改制后的相關信息通過與相關信息系統的鏈接或者其他方式進行及時更新，保證名錄庫中的信息準確真實。（2）執法檢查人員名錄庫，在執法檢查人員名錄庫中隨機抽取符合條件的執法人員進行監管工作。執法檢查人員信息中應包含執法人員姓名、性別、身份證號、執法崗位、培訓狀況等信息。名錄庫中相關信息應當根據執法工作人員的實際工作動態進行及時調整，加強對執法工作人員的管理，保證執法工作的順利進行。（3）事項清單板塊，主要用于明確具體抽查的事項。根據民航企業的發展經營狀況、企業安全運營情況、企業聯合重組等情況制定具體詳細的抽查事項清單，并將清單確定好的事項及時對外公布，制定好的事項清單也需要根據工作需要不斷進行修訂和完善。（4）抽查搖號板塊，通過大數據合理分析智能化按照合理的比例選擇出被抽查對象。避免重復抽查、過度監管的情況發生。（5）信息查詢板塊，主要用于對歷史監管管理信息進行儲存以便于事后進行查詢，做到監管管理流程全留痕，追責有依據。

（四）提高執法檢查人員專業素養

執法檢查人員名錄庫中的監察員的選擇，關系到法規執行的嚴格程度、監察工作的合理性，關系到民航業的良性發展。接受專業的培訓，負責不同檢查內容的檢查員應當具有相應的資質和工作證書;懂得相關法律法規，在執法過程中嚴格遵守相關法律法規。相關檢查人員學習相關規定的前提是目前制定好相關的規則，明確不同監管人員的分工，在隨機抽查事項當中涉及不同領域的監管事項，應當由相應的檢查人員負責檢查。明確相關執法檢查人員執法權限的界限，防止出現重復檢查超越職權的現象發生。明確責任承擔內容與方式，對于隨機抽取的檢察人員，在工作中存在的不合規工作現象應當制定明確的責任承擔規定，防止濫用監管權不合理監察的情況的發生;強化執法人員為人民服務的中心思想。新時代的監管理念，要明確服務型政府的定位，保證市場活力，同時也應規范市場秩序。檢查人員在工作過程中要有服務精神，不僅僅是監管工作同時也是促進行業良性發展的服務工作。

四、結語

“放管服”改革、審批制改革的不斷深化，使得包括民航業在內的許多行業的準入門檻降低，更加強調事中事后對行業的監管。因為一些傳統的監管方式存在過度監管、重復監管的弊端，新型的監管方式出現在對各行各業的監管當中?！半p隨機、一公開”作為一種新型的監管方式，以其可操作性強、效率高等特點被廣泛運用。從民航業發展的特點以及民航監管的現狀看，“雙隨機、一公開”監管模式有在民航監管中推廣運用的必要性。民航業“雙隨機、一公開”監管模式在構建的過程中從頂層制度規則設計、統一監管平臺設計、執法檢查人員配備的角度分析如何在民航業合理的運用這一制度。民航業“雙隨機、一公開”監管模式如何更好的運用，需要進一步探索。

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