淺談“碳達峰、碳中和”過程中的發展與公平問題

胡文娟

自2020年9月中國宣布“3060”雙碳目標以來，關于“碳達峰、碳中和”的談論成為了環境經濟領域最“熱門”的話題。目前，全國各地和重點行業正在層層分解“碳達峰、碳中和”目標并制定措施，紛紛編制“十四五”應對氣候變化專項規劃，據相關統計，有80多個城市制定了相關的政策。

與此同時，在新的發展階段，受各種內外因素影響，“安全與發展”成為社會經濟發展的重中之重，那么，究竟應該如何在“安全與發展”的大局下把握“碳達峰、碳中和”呢？本刊邀請復旦大學環境經濟研究中心執行主任李志青分享了幾個關于“碳中和、碳達峰”的經濟學問題。

對話：

Q|可持續發展經濟導刊

A|李志青

“碳達峰、碳中和”是具有經濟金融意義的“環境目標”

Q：您曾經表示“碳達峰、碳中和”不是一個純粹的“環境目標”或“政治目標”，而且具有舉足輕重的經濟金融意義。請問，該如何理解“碳達峰、碳中和”的經濟金融意義？

A：各地政府在“十四五”規劃中大都公布了“碳達峰、碳中和”的愿景，如某地公布要在2025年前實現“碳達峰”，也有部分地方政府更為具體，大致給出了“碳達峰、碳中和”的實現路徑和政策工具，但如果仔細比較，可以發現，在相關規劃中除了新增“碳達峰、碳中和”目標的愿景或工具外，經濟社會發展的其他目標都基本未變。這一做法其實在理論和實踐上都難以站住腳，不符合“碳達峰、碳中和”的經濟金融屬性及其規律。

根據相關氣候變化經濟學模型的測度（如2018年諾貝爾經濟學獎得主諾德豪斯開發的DICE模型），“碳達峰、碳中和”所代表的“碳約束”必然會影響到經濟社會各部門的發展。以GDP這一最重要的發展指標為例，有比較可靠的證據表明，如果采取激進的減碳措施實現“碳達峰、碳中和”，將直接沖擊GDP，造成一定的經濟損失（其中的邏輯不難理解，因為減碳的政策會沖擊到相關高碳產業，造成投資、就業和貿易的損失，進而造成GDP的損失）。這一經濟學研究發現實則意味著，“碳達峰、碳中和”其實不僅僅只是一個“環境目標”或“政治目標”，而且還是一個舉足輕重的具有“經濟金融意義”的“環境目標”。

Q：各省市在制定具體的“碳達峰、碳中和”相關政策與目標時，應該如何兼顧您所提到的“經濟金融意義”？需要做哪些準備呢？

A：“碳達峰、碳中和”的經濟金融屬性意味著，如果要將“碳達峰、碳中和”納入經濟社會發展進程中，有必要為了實現“碳達峰、碳中和”做好相應的經濟金融準備工作。

一是要做好應對經濟增長可能減速的準備。在應對氣候變化的過程中，如果其他條件不變，經濟增長是不會停滯的，但增速會受到影響，部分生產和消費會受到一定結構性沖擊。因此，實現“碳達峰、碳中和”有必要適當調低經濟增長的預期，并為此在財政和貨幣政策等經濟調控政策工具上做好相應的準備。

二是要做好應對金融風險的準備。實現“碳達峰、碳中和”有助于降低氣候風險，但也會帶來新的風險，比如經濟結構的加速調整、國際經濟、資本和科技發展秩序的變局等等，這些都會沖擊到金融的穩定性，帶來不小的變數，有必要提前采取措施穩定金融市場。

三是要做好應對新貿易沖突的準備。受全球范圍“碳達峰、碳中和”影響，有的國家（地區）將成為“碳盈余國（地區）”，而有的則將成為“碳赤字國（地區）”，進而形成全球范圍內的“碳貿易”（碳市場交易或隱含在商品中的碳交易），如果不提前加以管控，“碳貿易”極有可能會成為下一輪國際貿易沖突的潛在源頭，作為碳排放大國，中國在實現“碳達峰、碳中和”中尤其要注意控制“碳貿易赤字”水平，避免在“碳貿易沖突”中陷入不利境地。

“碳達峰、碳中和”的成本收益效應

Q：從經濟學的角度來講，我們應該如何看待“碳達峰、碳中和”的成本收益？在制定“碳達峰、碳中和”時間表和路線圖中，成本效益分析的重要性是什么？

A：“碳達峰、碳中和”的成本收益分析與經濟金融分析的區別在于，成本收益分析要對“碳達峰、碳中和”政策工具的相關成本和收益做直接和間接測算，然后再進行比較，得出某項政策工具是否可行的判斷。

由于成本收益分析是基于局部均衡基礎上得出的，因此在政策工具可行的大前提下，有可能帶來正的經濟增長，但也有可能帶來負的經濟增長。比如低碳交通的政策，就其產生的成本與收益而言，可能是為正的，這里面，成本側的分析相對比較容易（只是“相對容易”而已），“碳達峰、碳中和”的成本就是所有與碳減排相關的直接或間接成本（包括碳減排投資“擠出效應”造成的成本），以及由此造成的其他產業部門（包括高碳產業部門及相關的投資等）的損失等。

收益側不太容易測算，“碳達峰、碳中和”的收益是什么？從“碳達峰、碳中和”的本意而言，最大的收益自然是改變了生態環境，避免了“氣候變暖”的災難性后果，但由于氣候變化的不可逆性，在沒有前后對比的情況下，這個收益其實并沒有“發生”。因此，只能計算“碳達峰、碳中和”增加了多少的生態環境“價值”。事實上，這一“價值”更多的是主觀性價值，較難進行精準測算。這些因素都造成“碳達峰、碳中和”收益容易被低估。

除此之外，“碳達峰、碳中和”的收益還體現在經濟上，一方面“碳達峰、碳中和”成功地減緩了氣候變化，減少了人類在健康、衛生、生態環境保護等方面的支出，有助于經濟增長。另一方面“碳達峰、碳中和”還可以帶動新的低碳產業發展，包括新能源等產業，以取代傳統的高碳產業部門，進而部分地彌補了由于高碳產業部門退出帶來的損失。

綜合以上兩方面的收益，再結合成本，可以得出“碳達峰、碳中和”的成本收益效應，即“凈收益”結果。就目前的情況看，“碳達峰、碳中和”的總體“凈收益”顯然是正的，這符合全球氣候變化應對的大方向。但對于各個地方而言，“凈收益為正”的結論卻不一定都可以適用，因為成本和收益都存在空間和時間上的不均衡分布問題，有的地方和有的時間點上是“得益的”，而有的地方和有的時間點上卻是“受損的”。對此，負責“碳達峰、碳中和”規劃工作的各個地方政府部門務必要有清醒的認識。

“碳達峰、碳中和”成本收益分析的價值在于，各地區可以根據成本收益分析的結果來確定各自“率先”實現“碳達峰、碳中和”的時間點和路徑，理論上，只有在成本收益分析結果為“正”的情況下，“碳達峰、碳中和”的實現時間和路徑選擇才是合理的。

“碳達峰、碳中和”的效率與公平關系

Q：“碳達峰、碳中和”還必然涉及“效率與公平”這一經濟學永恒的主題。您如何看待氣候治理當中的公平正義問題？

A：“效率”是指在“碳達峰、碳中和”過程中實現碳排放（或碳減排）資源配置的最大產出，從指標的角度看，就是使得有限的“碳排放”資源得到最大化的利用，實現單位碳排放產出水平的最大化;“公平”則是指“碳達峰、碳中和”過程中要兼顧到不同地區和群體之間發展水平的差異，不能讓“碳達峰、碳中和”成為一種新的“價格剪刀差”，在碳排放資源配置過程中造成新的“不公平”，損害落后地區（企業）的發展利益。

以實現“碳達峰、碳中和”的必選政策工具——碳排放權交易市場建設為例，碳排放權交易在理論上是一種公認的“效率優先”激勵型政策工具，生產效率高的排放主體可以通過有效的碳市場獲得更多排放配額和資源，進而提高整體的排放效率（即提高單位碳排放的產出水平）。然后，在這個“優勝劣汰”的過程中，必然會產生“公平”問題，使得一些低效率的排放主體在市場競爭中處于不利的競爭位置，受到結構調整等客觀因素影響而被擠出市場，致使其利益受損，并最終損及其本身的發展。

因此，在“碳達峰、碳中和”過程中，“效率優先”和“公平底線”這一兩難選擇的本質是對不同排放主體間“發展權”的平衡和維護，盡管兩者之間必然存在一定的不可調和之處，但就發展而言，就必須都得兼顧。以碳排放權交易市場建設為例，為了兼顧“效率”與“公平”，目前大多數碳市場都做了一定的“折中”處理。比如，在現有的碳排放配額分配制度上大多采取了以“公平”為主的歷史基線法，在初期按照排放主體的歷史排放規模來分配排放配額，同時以持續縮緊配額空間的方法，給排放主體加壓，促使其不斷提高排放效率。這樣一來，就既在初期保障了不同排放主體的發展，同時又在長期鼓勵了碳減排相關的技術進步和能力建設，使得排放主體有時間和條件適應新的市場競爭需要。

隨著“碳達峰、碳中和”愿景的公布和國家碳減排路徑的明確，碳約束不斷強化的結果是，碳排放交易對減排效率的要求變得越來越迫切。在最新公布的《碳排放權交易管理辦法（試行）》中，規定“生態環境部根據國家溫室氣體排放控制要求，綜合考慮經濟增長、產業結構調整、能源結構優化、大氣污染物排放協同控制等因素，制定碳排放配額總量確定與分配方案?！边@實則意味著，經過前面8年左右的碳市場試點建設工作，在即將正式啟動的全國碳排放權交易市場中，排放配額的分配將不再主要根據歷史排放規模來確定，排放配額的分配將更多發揮氣候變化與經濟增長的雙重宏觀調控作用，其中將大大增加對排放主體現有排放效率的考量權重。

當然，除了要兼顧排放主體的效率與公平之外，“碳達峰、碳中和”還得兼顧地區之間的減排效率和發展公平，不僅要避免后發地區因為“碳減排指標”的約束而致使發展受限，也要避免先發地區因為碳約束而致使其產業過度“空心化”。其中有兩個關鍵問題值得注意，一是在初始分配上，必須在相對公平的基礎上合理配置排放配額;二是在二次分配上，則建立以“效率”為主的分配機制，尤其是考慮在有條件的區域率先破除地區間排放配額交易的障礙，建立相應的地方政府間交易機制，使得碳排放權得以在地區間進行流動，與現有的碳排放權交易市場相輔相成，共同發揮實現“碳達峰、碳中和”的積極作用。