特殊工種提前退休問題探析

■文／李海明 張晨

根據國務院《關于工人退休、退職的暫行辦法》（國發〔1978〕104 號，以下簡稱104 號文）的規定，從事井下、高空、高溫、特別繁重體力勞動或者其他有害身體健康的工作，男年滿55 周歲、女年滿45 周歲，連續工齡滿10 年的，應該退休。這是一種特殊的提前退休政策，主要是為了在退休政策上對有害身體健康的工作進行補償。104 號文所規定的提前退休的條件是比較寬泛而模糊的，實施中“有害身體健康的工作”的認定轉化為“提前退休工種”的審批，審批部門將“提前退休工種”稱之為“特殊工種”，以區分于“特有工種”。在退休制度改革的背景下，特殊工種提前退休的實施和改革等問題值得研究探討，尤其是其中的審批、申請條件和制度銜接問題。

特殊工種的審批問題

何為特殊工種？本應該嚴格按照104 號文的規定進行具體的判斷，即符合“井下、高空、高溫、特別繁重體力勞動或者其他有害身體健康的工作”的就是特殊工種，不符合就不是特殊工種。這意味著同樣的工種，有時候是特殊工種，有時候不是特殊工種，工種的工作環境和工作設施會發生變化從而影響判斷；同樣的工種，在一些行業會成為特殊工種，而在另一些行業就不是特殊工種，因為不同行業有著相同或類似的工種，但工作環境可能差異很大。但是，辦理特殊工種提前退休手續時，申請人并不提交涉及實質性判斷的材料，社保經辦機構也很少對特殊工種進行實質性審查，這是因為特殊工種的判斷是前置的抽象審批，其認定權限并不在具體的社保經辦機構，由此產生的問題即特殊工種的審批問題。

特殊工種的審批是落實特殊工種提前退休的制度基礎，其性質屬于行政行為，即統一規定或核準特殊工種的范圍和標準，把審批特殊工種的權力交給行政主管部門或行業主管部門。從審批的法律依據來看，1951 年《勞動保險條例》和104 號文均沒有明確授權，實踐中是原勞動部和行業主管部門批準了大量的特殊工種。從特殊工種的審批狀況來看，大致經過了從寬和從嚴兩個時期，其標志分別為《關于改由各主管部門審批提前退休工種的通知》（勞人護〔1986〕6號）和《關于加強提前退休工種審批工作的通知》（勞部發〔1993〕120 號）。行業主管部門負責審批，優點是熟悉行業情況，能夠高效地細化特殊工種的范圍和標準，而且傾向于寬松核定“有害身體健康的工作”的標準，這明顯有利于勞動者提前退休；缺點是權力和利益沖突、權力和責任錯位，會過度寬松地認定特殊工種的范圍，甚至造成提前退休人員過量增多。隨后，原勞動部收回審批權限，提出要清理和調整已經審批的提前退休工種，行業性的特殊工種審批由行業主管部門審核后再由勞動行政主管部門審批。從原勞動保障部《關于特有工種不是提前退休特殊工種的復函》（勞社廳函〔2002〕251 號）來看，“1998年以來，國家沒有審批過新的提前退休特殊工種”，行業特有的技術工種不是提前退休特殊工種，以行業主管部門進行實質性審核、勞動行政主管部門進行形式性批準的審批模式已經轉變為勞動行政主管部門的從嚴審批模式。實踐中，從嚴審批模式幾乎等同于不再新審批狀態。從后來的實踐來看，僅有個別地方勞動行政部門有新批復或復函，新出現的行業或工種很難納入特殊工種的范圍。審批制面臨的最大現實問題是已審批的特殊工種得不到更新，實踐中執行的特殊工種名錄亟待根據現實情況進行調整。

在理論上，特殊工種審批制至少存在兩個問題。其一，周詳審定特殊工種的復雜性問題。各行各業，工種繁多，特殊工種之特殊并非工種的本質屬性，而僅僅是退休制度上的特殊安排，這意味著依據行業工種來審定特殊工種的方法明顯是不周延的方法，這會導致標準不統一、難以形成科學的名錄。其二，特殊工種審批制的法律依據問題。在某種程度上，通過審批工種來實施提前退休制度已經不太符合實際情況。要認定提前退休的工作，本應從勞動者工作狀態和環境出發進行具體的判斷，而不宜僵化為工種目錄。目前，提前退休工種審定異常復雜，客觀上造成了抽象行政行為上的不作為。從提前退休工作認定的角度出發，特殊工種的抽象審批制應逐漸轉化為具體的工作履歷管理。也許，改審批為具體認定可以解決審批制的問題，并可以更為準確地實施提前退休制度。

特殊工種提前退休的申請條件

根據104 號文的規定，申請特殊工種提前退休有兩類條件：一類是自然狀況，即年齡；一類是工作履歷，即從事特殊工種工作連續滿10 年。特殊工種提前退休的年齡條件是“男年滿55 周歲、女年滿45 周歲”，認定勞動者的年齡是審批提前退休的一個要點，須嚴格把握勞動者的出生時間，并實行居民身份證（戶口簿）與職工檔案相結合的方法。當本人身份證與檔案記載的出生時間不一致時，以本人檔案最先記載的出生時間為準。這意味著職工檔案在特殊工種提前退休的年齡認定中起著重要作用。依據《民法典》，出生時間以出生證明為準，沒有出生證明則以戶籍登記或其他有效身份登記記載為準，但允許通過其他證據推翻。一般情況下，戶籍薄或居民身份證所記載的時間足以認定自然人的年齡。在特殊工種提前退休的年齡認定中卻確立了以職工檔案記載為準的原則。缺失職工檔案，則無法申請特殊工種提前退休。

特殊工種提前退休所要求的工作履歷具體化為兩個條件：其一，用人單位有特殊工種并經備案確認；其二，勞動者從事特殊工種工作連續滿10 年。根據原勞動保障部《關于制止和糾正違反國家規定辦理企業職工提前退休有關問題的通知》規定，設有特殊工種的企業每年要向地市級勞動保障部門報送特殊工種名錄、實際用工人數及在特殊工種崗位工作的人員名冊及其從事特殊工種時間。這意味著勞動保障部門是通過備案來確認勞動者從事特殊工種工作履歷的，沒有備案就無法確認勞動者從事特殊工種工作的履歷。這意味著特殊工種提前退休中的工作履歷是以勞動保障部門的主動管理為前提，而非被動的事實認定。如果企業沒有備案管理，就無法為勞動者申請特殊工種提前退休。

備案管理是以嚴格實施104 號文和特殊工種審批制為基礎的，但是在企業制度不斷發展和勞動力頻繁流動的背景下有兩個問題日益突出。一是申請備案的主體條件比較苛刻，越來越多的企業無法申請備案。申請備案管理的單位只能是“全民所有制企業、事業單位和國家機關、人民團體”。有案例顯示，民營企業雖然有著相應的特殊工種崗位，但是勞動保障部門不接受其備案申請，甚至僅僅因為企業改制而不屬于國有企業的單位也無法為一直從事特殊工種工作的勞動者進行備案。二是備案管理不是以勞動者為中心的，難以回應日益頻繁的勞動力流動。特殊工種本屬于有害身體健康的工作，從保護勞動者身體健康出發，企業傾向于輪崗或替換勞動者。在勞動力市場化的背景下，勞動者更換單位或工作實屬正常。無論主動脫離特殊工作崗位，還是被動脫離工作崗位，104 號文中從事特殊工種“連續工齡滿10 年”的要求一定程度會排除那些單位不唯一、從事特殊工種不連續的勞動者。綜合來看，申請特殊工種提前退休的情形主要是原全民所有制企業的長期工。從特殊工種提前退休制度法治化改革的角度出發，可確立以勞動者為核心的管理制度，即通過完善勞動者工作履歷檔案制度來替代以企業為中心的申請備案制度。

特殊工種提前退休的制度銜接

特殊工種提前退休制度源自1951年《勞動保險條例》的規定，是新中國成立后勞動保障領域中的一項重要制度。在勞動保障制度轉型改革的過程中，該制度一度成為退休制度的“漏洞”。然而，在嚴格執行特殊工種提前退休制度的情況下，受惠勞動者群體又日益收窄，乃至有觀點認為應廢除特殊工種提前退休制度。倘若要在改革中保留特殊工種提前退休制度，真正以“有害身體健康的工作”為標準重塑提前退休制度，就應該解決特殊工種提前退休的制度銜接問題。

第一，特殊工種之判定應該與勞動安全衛生、經濟補償等制度結合在一起。首先，企業應當向從事特殊工種工作的勞動者支付特殊津貼，并有義務加強勞動安全衛生管理、不斷改善工作環境。其次，建立特殊的職業安全衛生制度，根據職業及其工作環境審定新的提前退休工種。

第二，特殊工種提前退休應該與養老保險繳費與待遇制度銜接起來。特殊工種提前退休制度應逐漸轉化為特殊職業提前退休制度，通過職業內的退役（職）制度與退休制度相區別。但是，在從事影響身體健康的工作期間，其養老保險繳費制度應有特殊規定，以補償其可能會縮短的工作生涯。這在效果上同新中國成立初期所設計的工齡折算制度有類似的效果，即確保特殊工種提前退休者不會因為提前退休而在工齡這個因子上影響養老待遇。

第三，特殊工種提前退休應與職工檔案制度密切聯系起來。目前的實踐也是如此，但是因為職工檔案制度實施的效果不好，檔案缺失成為一些職工無法申請特殊工種提前退休的重要原因。應完善職工檔案制度，加強職工檔案管理，建立以職工檔案為重要載體的特殊工種提前退休管理制度。