基于雙重預防機制的道路旅客運輸企業應急管理體系研究

杜元正

（濟南市城市交通研究中心有限公司，濟南 250031）

引言

近年來，隨著部門整合和功能調整，原安監系統的工作擴大化，調整為應急系統管理。習近平總書記多次強調建立健全應急管理體系，提升國家應急治理能力，2020 年剛過去的全國兩會也提出要推進應急管理體系和能力現代化，加強應急管理的規范化、制度化、法治化，各地交通運輸主管部門也紛紛加強了應急管理工作。作為傳統的交通運輸行業之一，道路旅客運輸行業是國家安全生產的重要行業，也是重特大事故易發領域。目前正處于轉型升級過程中。2018 年出臺的《道路旅客運輸企業安全管理規范》對長途客運接駁運輸、動態監控數據分析、預約定制客運條件、風險管控和隱患排查治理等方面都提出了新的要求[1]，充分展現了新形勢下客運行業安全風險管理的新要求。本文基于安全生產風險分級管控和隱患排查治理雙重預防機制(以下簡稱雙重預防機制)的風險管理思維，結合2020 年濟南市20 家道路旅客運輸企業應急預案評估工作經驗，對客運企業應急管理體系的建設流程進行了介紹，歸納了企業應急管理體系構建中易存在的問題，并提出了針對性的對策與建議。

1 雙重預防機制與應急管理體系的關系

1.1 雙重預防機制是具有中國特色的風險管理思維

雙重預防機制是基于我國長期以來安全領域管理實踐，在傳統的風險管理鏈條上，重點強化了隱患排查部分的內容，使其成為具有中國特色的風險管理思維。雙重預防機制下的風險管控和隱患排查是緊密聯系的，缺失任何一方，都無法充分發揮作用。風險管控強調的是系統性，目的是建立一個科學的風險管理體系，管理的對象是危險源，通過持續性動態開展的危險源辨識工作，對危險源進行分類分級，并制定相應的管控措施，阻斷第1 類危險源向第2 類危險源（即隱患）轉化的路徑。隱患排查屬于缺陷性管理，通過不同類別不同層級的排查工作，對第1 類危險源管控措施的有效性進行排查，如果排查出存在第2 類危險源（即隱患），及時進行整改，防止隱患轉化成事故。需要說明的是，雙重預防機制界定的排查不同于檢查，兩者的區別在于依據不同。檢查是一種常用的管理方法，其依據主要來源于過往經驗，屬于滯后性缺陷管理，與之相對的，排查的依據是基于風險管理確定的管控措施，屬于超前性缺陷管理。雙重預防機制在企業成功推廣的前提是必須做好系統性風險管控和超前性缺陷管理的銜接[2]。

1.2 風險管理是應急管理體系建設的基礎

在企業層面來說，風險管理的對象是企業在作業活動、設施設備、固定場所等不同類型風險點中存在的危險源。正常條件下，這些危險源被一些自然條件或企業實施的管控措施限制，使其處于相對穩定狀態。在一定條件下，危險源的相關限制失效，就形成了隱患，進而有可能發展為事故。而應急管理體系的對象主要是突發事件。在一些具體行業（如鐵路），會結合行業特點對自身突發事件進行界定[3]。唐歌騰等[4]將城鄉客運的突發事件分為道路交通事故、車輛起火或爆炸事故、自然災害事故、公共衛生事件、公共安全事件等，并劃分了不同態勢的突發事件等級。這里需要說明的是，在客運企業實際運營中，有些突發事件（如某些道路、惡劣天氣等因素導致的交通事故）發生前是有明顯征兆的，這些征兆類型的事件，也應該納入應急管理體系進行管理。這類征兆事件本質上也屬于隱患，但相對于其他類型的隱患，它的發生或是由某些突發性誘因引起，或在某種特殊條件下易出現的緊急情形，只有對其進行及時的干預，才能阻止后續突發事件的發生。如上分析，基于危險源的管控和基于突發事件的管控，分別形成了風險管理體系和應急管理體系，二者的關系如圖1 所示，風險管理是應急管理體系建設的基礎，應急管理體系是風險管理的有效延伸。

1.3 基于雙重預防機制的應急管理體系建設總體要求

綜合以上分析，基于雙重預防機制的企業應急管理體系建設應當充分結合雙重預防機制建設成果，在對企業風險進行全面分析及系統評估的基礎上，建立健全應急組織體系，編制并定期評估修訂應急預案，同時加強應急預案培訓和演練，推動應急管理體系持續改進。

2 應急管理體系建設基本流程概述[5-6]

2.1 建立健全應急組織體系

企業應建立健全應急工作組織體系，并設置應急指揮、警戒疏散、現場救援、后勤保障等專項救援工作組[4]。其組織機構應包括應急領導小組及下設的應急辦公室、應急指揮部及下設的各專項應急救援組。

圖1 風險管理體系和應急管理體系的內容及關系

2.1.1 應急領導小組

（1）人員組成

應急領導小組是應急管理常設機構，通常組長由企業主要負責人擔任。對于大多數中小型道路旅客運輸企業來說，只要成立公司級別的應急領導小組即可。對于集團性質的企業，可根據需要成立各級應急工作小組。應急領導小組下設應急辦公室，辦公室設在公司主管安全的部門（或科室），分管安全負責人兼任辦公室主任；安全、財務等各部門（科室）負責人以及動態監控等崗位人員參加。

（2）職責

應急領導小組職責主要包括應急經費預算審批；應急預案審定；監督指導各單位應急工作運行情況；部署和總結企業突發事件應急年度工作；決定發布相應等級的預警狀態，啟動與終止應急預案；處置由企業負責的突發公共事件；配合上級部門參與超出企業處置權限的突發事件的相關應急救援工作等。應急領導小組下設應急辦公室，負責組織起草、修訂應急預案，相關法律法規的宣傳教育工作，指導應急隊伍的培訓、演練等具體應急管理工作。

2.1.2 應急指揮部

（1）人員組成

突發事件發生后，根據突發事件等級和類型，由應急領導（工作）小組決定成立應急指揮部。對中小型客運企業來說，一般由其主要負責人任總指揮，分管安全負責人任副指揮。應急指揮部下設多個專項應急救援組，負責應急救援、警戒疏散、通訊聯絡、后勤保障等各項應急處置職能，由應急指揮部指定具體負責人任組長。

（2）職責

應急指揮部職責主要包括發生事故后第一時間指揮現場救援工作，協調各種應急資源，減少事故導致的人員和財產損失；指揮、調度現場救援車輛、機械設備、物料和人員；及時向上級報告應急工作的進展情況和處置結果；根據現場實際情況，向上級提出下一步應急救援行動及終止行動的建議等。

2.2 編制應急預案

企業應首先進行系統的安全風險評估，以及全面的應急資源調查，在此基礎上，建立應急預案體系，制定符合GB/T 29639-2013[7]規定，并符合企業實際，具有針對性和可操作性的應急預案。應急預案是應急管理工作的作業指導書，也是評估應急管理體系有效性的重要依據。按照2019 年發布的應急管理部2 號令[8]規定，企業編制的應急預案應涵蓋綜合應急預案、專項應急預案、現場處置方案三個層級，對于事故風險單一、危險性小的企業也可只編制現場處置方案。編寫的各層級應急預案之間應具有銜接性，某客運企業應急預案體系框架如圖2 所示。需要特別指出，企業編制的各項應急預案也需與主管部門相關的應急預案相銜接。

無論編寫哪個層級的預案，風險評估都是不可缺少的內容，風險評估方法有很多，評估對象以危險源風險評估為主，還有部分學者依據道路旅客運輸的作業特點增加了線路風險評估[9]。相比于傳統的風險評估，基于雙重預防機制的風險評估具有全局性強，與隱患排查緊密結合便于落地的優勢，可以為應急預案的編寫提供有力的支撐。

2.3 加強日常應急管理工作

2.3.1 應急預案培訓

突發事件應急領導小組以適當的方式對外公布應急預案及值班電話，應急領導小組辦公室要指導、督促本企業采用面授或在線學習的方式進行定期的應急預案全員培訓學習，掌握和提高應急知識、應急技能。有組織、有計劃地向從業人員和社會公眾廣泛開展應急宣傳教育活動，加強應急隊伍的建設。

2.3.2 應急預案演練

每年要制定應急預案演練計劃，根據本企業風險特點，定期組織預案演練，演練要從實戰角度出發，發動從業人員參與，達到普及應急知識和提高應急技能的目的。每年至少進行一次綜合應急預案演練，每半年至少進行一次專項應急預案或現場處置方案演練。

2.4 定期組織應急預案的評審論證與修訂完善

應急預案簽發前，需經過應急預案評審或者論證。同時，根據應急管理部2 號令[8]規定，應急預案應定期評審，并根據評審結果或實際情況的變化進行修訂和完善，至少每3 年修訂一次，如有組織架構、人員等變動需實時修訂，預案修訂情況應有記錄和存檔。除了應急預案評審、論證、評估外，應急演練中發現的應急預案相關問題也是應急預案修訂的重要來源。

3 道路旅客運輸企業應急管理體系存在的問題及建議

圖2 某客運企業應急預案體系框架圖（示例）

本研究樣本為濟南市20 家道路旅客運輸企業，均為中小型企業，具有獨立法人資格，車輛數為5-100 輛不等，業務多以旅游包車為主，也包含一些為其他企業提供的通勤班車服務。20 家企業中有18 家都在2019 年底開展了雙重預防機制建設，有一定的風險管理基礎。這些企業中有私營企業，也有大型國企下面的分公司，管理風格迥異，也給應急管理體系的建設增加了難度。

經過對樣本企業應急管理體系調研，發現存在以下問題，并給出了相關建議。

3.1 應急組織體系混亂，應急管理有效性需加強

3.1.1 問題描述

企業未建立層次功能清晰的應急組織體系，企業主要負責人、分管負責人對應急組織體系的功能認知不全面、不充分，缺乏應急管理方面的專業人才，導致應急預防、準備、響應、恢復四個階段組織混亂。

3.1.2 具體表現

常設機構與應急機構混淆，常設機構的日常職責與應急職責混淆，各部門崗位應急職責不明確，應急機構的專項職能不清晰，各崗位人員專業技術能力欠缺等。

3.1.3 對策

（1）組織企業主要負責人、分管負責人等領導班子成員，開展應急組織體系構建培訓，使其充分了解掌握功能完備的應急組織體系的構建方法，理解應急組織體系構建的必要性和重要性，為后續以安全部門牽頭開展的各項應急管理工作提供足夠的支持。

（2）尋找有資質、有相應技術能力的專業機構進行應急管理體系建設咨詢或者加強與標桿企業的交流學習，著力加強企業自身能力建設，打造一支能打敢拼、水平扎實的應急技術隊伍。

3.2 應急預案體系不完整，部分核心要素缺失

3.2.1 問題描述

應急預案未按GB/T 29639-2013[7]要求編制，預案內容與企業實際不相符，現場應急處置不適用。

3.2.2 具體表現

（1）種類缺失。主要表現在專項預案和現場處置方案上。有的企業只有一個綜合預案，或零星幾個專項預案，缺失了一些必備的如消防、重大公共衛生、反恐方面的應急預案。

（2）層級缺失。預案未能包含三個層級的要求，主要體現在缺少現場處置方案。存在這類問題的企業其綜合應急預案和專項應急預案常常脫離實際，內容雖多卻較為空洞，涉及到現場應急處置的部分一帶而過，內容欠缺無法支撐其編制現場處置方案。

（3）要素缺失。按照GB/T 29639-2013[7]綜合應急預案應有九大要素，專項應急預案和現場處置方案分別有四大要素，部分企業這些核心要素缺失，特別是風險分析和應急響應這兩部分比較薄弱。雖然各企業幾乎都建立了雙重預防機制，但尚未將雙重預防機制風險管理的成果整合到應急管理體系中，導致風險分析內容過分簡略甚至缺失。也有部分企業建立的雙重預防機制模式化嚴重，不能正確反映企業風險管理狀況，也就無法有效融入應急管理體系。

（4）應急資源調查內容缺失。一些反映企業應急資源狀況的重要表格缺失，這主要暴露了企業在應急人員、物資管理方面存在態度不重視，工作不細致的問題。有些企業在應急物資統計方面弄虛作假，敷衍了事，亟待改進。

3.2.3 對策

應急預案的編制是一項科學性、系統性工作，既要符合相關法律法規、標準規范要求，又要充分考慮企業實際情況，構建能在企業組織架構下有效發揮作用的應急管理體系。這絕不是安全部門一個部門能做到的，要得到領導層的高度支持，協調各部門共同完成應急預案編制工作，同時應組織企業內部注冊安全工程師等專業技術人員參與編制工作，有條件的還可以尋求專業技術服務機構提供應急預案編制及咨詢服務。

3.3 應急預案培訓演練不到位，修訂不及時

3.3.1 問題描述

應急預案培訓和演練形式主義嚴重，培訓、演練內容陳舊重復，形式單一，缺乏有效的評估總結。對應急預案修訂工作沒有明確的計劃，部分預案多年未修訂，內容已不滿足新技術條件下應急工作的需要。

3.3.2 具體表現

（1）部分企業安全管理人員缺乏對應急預案培訓和演練的正確認識，認為相關工作只是為了向上級交差，過于注重形式，存在過度留痕問題，卻忽視了最重要的培訓和演練內容的有效性。部分預案內容一練再練，有的預案則束之高閣。

（2）部分企業主要負責人不注重應急預案的修訂工作，認為應急預案的編制是一勞永逸的事情，不愿意為應急預案修訂提供必要的持續性的支持。

3.3.3 對策

要通過培訓、宣傳等多種方式，讓企業主要負責人、安全管理人員了解應急預案培訓、演練、修訂的重要意義，特別是從法律角度、從事故處理實際案例出發，讓相關人員明確自己在所負責領域的責任，明確做好相關應急管理工作其實是在事故發生時對自己的一種保護，調動其積極主動開展應急管理體系相關工作的主觀能動性。

4 結論

如前所述，把以雙重預防機制為核心的風險管理思維與應急管理體系有機結合，將極大提高應急管理體系相關工作的針對性，更加凸顯應急管理體系的全局思維?，F階段，包括山東、河北、河南等地很多城市道路旅客運輸企業雙重預防機制建設正在推廣之中，已有很多企業初步建立并運行雙重預防機制，這為建立基于雙重預防機制的應急管理體系提供了條件。

通過對濟南市道路旅客運輸企業應急管理體系的調研結果來看，二者的結合仍有不少的問題，一方面是由于雙重預防機制在企業扎根不深，與企業現有應急管理體系結合有一個過程。另一方面許多企業自身應急管理體系就存在很多問題，以及建立的雙重預防機制也不成熟，不解決各自的問題也將嚴重影響二者的有機結合。對于大多數道路旅客運輸企業來說，由于能力和資源所限，過去的應急管理工作主要是放養式，主要精力集中在查缺堵漏和應急處置上，現在要改成以風險管理為特點的圈養式，短期內各項投入是增加的，同時由于事故的小概率及偶然性，短期內效果可能也不顯著。但從長遠來看，改變過往“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的滯后式缺陷應急管理模式，提倡基于雙重預防機制的應急管理，是未來企業應急管理體系發展的必然趨勢。

同時應該認識到，改革的過程必然存在陣痛期，但只要企業堅持不懈，真正將雙重預防機制融入應急管理中，乃至各項日常安全管理工作中，就能充分發揮雙重預防機制的風險管理關口前置作用，有效降低事故率及事故導致的各項人員、財產損失，提高安全績效，最終實現企業應急管理價值最大化。