環境民事公益訴訟制度研究文獻綜述

周華穎 趙艷艷

摘要：環境民事公益訴訟制度作為一項保護環境利益的新興制度，自2001年出現類似性表達到2015年《環境保護法》的出臺，專家學者對此多有探討研究。初期從概念界定、性質厘清、立法依據等角度論證我國建立環境民事公益訴訟制度的必要性和可行性;中期主要圍繞原告主體資格題展開研究;2015年之后研究重點從制度架構過渡到受案范圍、舉證責任等具體問題。研究主要包括以下內容：1.環境民事公益訴訟的內涵界定;2.環境民事公益訴訟的性質劃分;3.環境民事公益訴訟的適格原告;4.在環境民事公益訴訟的訴訟規則。在研究方法上，目前大多局限于理論層面，難以有效回應現實困境。而《民法典》出臺對于環境民事公益訴訟產生一定影響，其中專門規定了“環境污染和生態破壞責任”，這激起學界對生態環境損害賠償與環境民事公益訴訟關系的探討。另一方面，目前《侵權責任法》已經納入《民法典》內，環境民事公益訴訟的請求權基礎是歸入民法典的侵權請求權還是獨立成為公益訴訟請求權？這一問題有待深入研究。

關鍵詞：環境民事公益訴訟;環境保護法;文獻綜述

中圖分類號：D922.6?文獻標識碼：A?文章編號：2095-6916（2021）06-0080-03

一、引言

我國學者關于環境民事公益訴訟的類似性表達首次出現于2001年，直接研究成果則出現于2004年。通過歸納分析自2004年以來有關國內研究文獻①，發現其經歷了從開始關注、較多關注到成為熱點的過程，研究視角從國外先進制度借鑒到國內本土化制度設計，研究方向從論證制度構建的必要性、可行性轉向完善制度設計的具體問題，研究領域從環境法走向訴訟法，研究成果愈發豐碩。

二、研究現狀

（一）研究階段

學界對環境民事公益訴訟制度的研究可以按照2009年《侵權責任法》的出臺和2015年《環境保護法》的出臺為時間節點，劃分為三個階段。

第一階段：2004—2009年。在缺乏明確的法律規范指引的情況下，以葉勇飛、詹建紅、張旭東、呂忠梅等學者為代表對環境民事公益訴訟制度進行初期探索，從概念界定、性質厘清、立法依據等角度論證我國建立環境民事公益訴訟制度的必要性和可行性。

第二階段：2009—2015年?！肚謾嘭熑畏ā返诹逯亮藯l以及《民事訴訟法》第五十五條奠定了環境民事公益訴訟制度的基礎，學者們主要圍繞原告主體資格題展開研究。在檢察機關是否是適格原告問題上，蔡彥敏[1]從法理依據、現實需求、域外經驗等角度加以肯定;章禮明[2]、王蓉、陳世寅[3]則從職能重疊、非國際通例、削弱程序正義等角度進行否定。在行政機關是否是適格原告問題上，楊朝霞[4]從環境權理論和現實必要論證其正當性，沈壽文[5]則從主權在民、邏輯錯誤、違背民事訴訟規則等角度進行了駁斥。

第三階段：2015年之后。學者們的研究重點從制度架構過渡到受案范圍、舉證責任等具體問題。例如，呂忠梅、張忠民[6]通過案件類型化分析探究原告主體資格、舉證責任等一系列問題;王秀衛[7]對舉證責任倒置規則進行反思，并借鑒域外規則提出重構建議;楊秀清[8]指出現階段環境民事公益訴訟存在立法零散、不協調、規范性構成要件難以評價等問題，建議明確環境民事公益訴訟請求權并精細該訴的法律規則。

（二）研究內容

多數學者采用規范分析法探討環境民事公益訴訟制度規則設計的法理基礎，少數學者立足比較法視野探討中外制度異同，部分學者通過實證分析法研究環境司法現狀，探求破解實踐難題?？傮w而言，學者研究主要包括以下內容：

1.環境民事公益訴訟的內涵界定

雖然學者們對其指涉訴訟類型的理解大體趨同，但在“公益”即公共利益這一概念的理解上存在差異，主要有一元論、二元論和三元論。一元論主張將公共利益與個人利益、國家利益相區分，公益是不特定多數人的私益[9]，二元論堅持公共利益包括社會公共利益和國家利益兩層含義[10]，三元說強調公共利益的特殊存在形式，認為公共利益包括國家利益、不特定多數人的利益和需特殊保護的利益三個方面[11]。其次，環境法學者對“環境利益”的認識存在分歧，主要包括獨立說、二分說和三元說。獨立說認為，環境權是復合型權利，其打破了傳統公權與私權的劃分，故環境訴訟是一種獨立的訴訟模式[12]。二分說將環境利益分為環境公益與環境私益[13]，三元說主張環境利益包括環境個益、環境共益、環境眾益三種，其中后兩者即為環境公益訴訟的保護對象[4]。

2.環境民事公益訴訟的性質劃分

學者們對是否區分環境民事公益訴訟和環境行政公益訴訟認識不同。依據傳統民事訴訟與行政訴訟的劃分理念，以別濤[14]為代表的大多數學者接受這種類型劃分，并且從現實需求、環境行政公益訴訟具有優勢等角度主張建立環境行政公益訴訟制度。但呂忠梅[15]對此進行反思，認為這種類型化違背公益訴訟的法理基礎，存在實踐困境，應將環境公益訴訟作為一種特別訴訟。

3.環境民事公益訴訟的適格原告

學者們主要對環保組織、檢察機關、環保行政機關和自然人、法人等其他主體能否成為適格原告進行理論探討，普遍認為當前適格原告范圍過窄。

首先，關于環保組織能否作為環境民事公益訴訟的適格原告問題，國內學者普遍持支持態度，學界研究主要圍繞環保組織的范圍界定這一問題?！董h保法》將適格的環保組織限定為“依法在國務院民政部登記、專門從事環境保護公益活動連續五年以上且信譽良好的全國性社會組織”，被普遍認為條件過于嚴苛。囿于“環境保護”概念的抽象性，實踐中存在對“專門從事環境保護公益活動”的不同認識。此外，司法機關多將環保組織的登記日作為“連續五年”起算點，又承認可將環保組織實際活動日作為起算點，后一計算方式有悖法律原意和法理，易造成實踐混亂。

其次，關于檢察機關能否作為環境民事公益訴訟的適格原告問題，以蔡彥敏[1]、李艷芳、吳凱杰[16]等為代表的學者持肯定說，其理由有：在法理上，從《憲法》一百二十九條“法律監督權”解釋檢察機關資格正當性;在實踐上，域外國家的普遍制度設置，我國環境污染嚴重的社會現實，以及我國檢察機關的實踐經驗;在意義上，檢察機關對于“立案難、取證難、勝訴難”的有效化解和對環境行政執法的補充作用。以章禮明[2]、呂忠梅[15]、王蓉、陳世寅[3]等為代表的學者持否定說，認為檢察機關既不具備環境保護的職能和專業知識，又與環保行政機關存在角色重合;賦予檢察機關原告資格并非國際通例;賦予其資格會造成訴訟結構偏離，違背訴訟規則，削弱程序正義。

再次，在環保行政機關能否作為適格原告問題上，支持者以楊朝霞[4]、周紅格[17]、張式軍[18]等學者為代表，其主要從環境權理論、環保行政機關作為國家環境資源代表人的法律地位、賦予其原告資格符合“公益”要求、環保機關的信息技術優勢和行政背景有利于減少案件阻力等方面進行論證。沈壽文[5]對此進行批駁，指出，按照主權在民原則，作為執法主體的環保行政機關并不當然享有原告資格;其作為原告體現“公益”的觀點具有邏輯錯誤;所謂的優勢會造成民事訴訟地位不平等。

最后，在自然人、法人等其他主體能否提起環境民事公益訴訟問題上，學者普遍主張通過立法賦予其原告資格。少數學者從自然人的弱勢訴訟地位和濫訴風險兩個方面提出了反對。

4.在環境民事公益訴訟的訴訟規則

學者們主要從受案范圍、舉證責任、責任承擔方式、訴訟時效、訴訟費用等方面進行研討。在受案范圍上，檢察機關提起訴訟的范圍與人民法院的受理范圍相沖突，引發實踐爭議。學界普遍認為目前的受案范圍較為狹窄，但缺少系統地梳理和深入研究。在舉證責任上，學界對是否應適用舉證責任倒置規則存在分歧，以劉海洋[19]為代表的學者從公平、便利、法官作用等角度論證應適用舉證責任倒置;而以徐淑琳、冷羅生[20]等為代表的學者基于適用基礎改變和訴訟公正要求兩方面對此表示反對。在責任承擔方式上，學界對此研究較少且尚未形成定論。張輝[21]依據環境民事公益訴訟具有預防性和補救性特點，將責任承擔方式劃分為預防性民事責任和補救性民事責任，并進行具體適用上的深入研究。在訴訟時效上，多數學者認為環境民事公益訴訟不適用普通訴訟時效，例如李樹訓、冷羅生[22]建議以公益請求權為起算時間，以十年為短期訴訟標準，以二十年為最終標準。在訴訟費用上，學者在研究中也有涉及，但大多僅指出現行費用制度存在不足，缺少深入研究和探討。

三、評述

在研究內容上，由于我國學者對“環境權”“公益”等基礎概念的研究不夠深入，未達成普遍共識，導致對“環境民事公益訴訟”認識存在差異。而在有關環境權的實體法尚未成型之前，環境民事公益訴訟已為現行立法所確立，這引發了一系列的法律適用問題。由于“環境公益”等概念具有抽象性，且難以通過法律法規具象化，給司法適用帶來不確定性，導致實踐中同案不同判現象頻發。對此學界多傾向于立法機關進行明確規定或出臺司法解釋，缺少法理層面的深層剖析與建設性意見。其次，在檢察機關以及環保行政機關的原告資格問題上，有肯定說和否定說兩種學說。前者多從實然層面強調污染日趨嚴重的社會現實，肯定其對于環境保護的作用，但是缺乏強有力的理論支持，容易陷入“唯實踐主義”的泥沼;后者則從應然層面進行分析，堅持理念錯位，容易引起規范結構混亂、法律適用困難等一系列問題，但是針對環保組織起訴數量整體偏少的社會現實，難以提供切實有效改進方法。再次，在訴訟規則問題上，我國對此尚無明確規定，雖然許多學者提倡建立環境民事公益訴訟的獨立訴訟規則，但總體研究數量少，缺乏系統性構建和實證調研效果反饋，難以為立法提供有益參考。

在研究方法上，目前大多數文獻多局限于理論層面，難以有效回應現實困境。少數學者從實證分析層面進行研究，又囿于對裁判文書調研結果的形式特征的展示，缺乏從影響裁判的一般因素出發反思制度設計的逆向研究思路。因此，關于環境民事公益訴訟制度的研究應當突破既有的藩籬，平衡現實需求和理論困境，綜合多種研究方法對實踐效果作出客觀評價，進而深入反思理論架構，進一步完善頂層設計。

此外，應當注意到《民法典》出臺對于環境民事公益訴訟的影響，一方面，《民法典》第七章專門規定了“環境污染和生態破壞責任”，這激起學界對生態環境損害賠償與環境民事公益訴訟關系的探討。另一方面，目前《侵權責任法》已經納入《民法典》內，環境民事公益訴訟的請求權基礎是歸入民法典的侵權請求權還是獨立成為公益訴訟請求權這一問題有待深入研究。

注 釋：

①截至2020年10月1日，筆者在CNKI網絡出版總庫上以“所有學科領域”為檢索范圍，以“所有期刊”為來源類別，以“環境民事公益訴訟”為檢索主題，共搜集自2004年以來的有關國內期刊論文885篇、碩士學位論文301篇、博士論文6篇。

參考文獻：

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[21]張輝.論環境民事公益訴訟的責任承擔方式[J].法學論壇，2014（6）.

[22]李樹訓，冷羅生.論環境民事公益訴訟的訴訟時效[J].中國地質大學學報（社會科學版），2019（4）.

作者簡介：周華穎（2002—），女，漢族，河南信陽人，單位為鄭州大學法學院，研究方向為法學。

趙艷艷（2001—），女，漢族，河南濮陽人，單位為鄭州大學法學院，研究方向為法學。

（責任編輯：董惠安）

基金項目：本文系河南省大學生創新創業訓練項目“環境民事公益訴訟裁判影響因素實證研究——基于163份環境民事公益訴訟裁判文書的分析”（編號：202010459197）階段性成果