基層民眾的法治尊崇狀況研究
——基于余杭法治指數12 年的數據

錢弘道 竇海心

（浙江大學 光華法學院，浙江 杭州 310008）

一、問題的提出：法治社會建設的重心

中國正在經歷著一場重大的社會變革，這場變革的一個目標指向是建立全民崇尚法治的法治社會［1］。2014 年，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，法治社會建設的推進需要“推動全社會樹立法治意識，推進多層次多領域依法治理，建設完備的法律服務體系，健全依法維權和化解糾紛機制”①參見《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，2014 年10 月28 日，http：//www.gov.cn/zhengce/2014-10/28/content_2771946.htm，2021 年 1 月 8 日。。黨的十九大把法治社會基本建成確立為到2035年基本實現社會主義現代化的重要目標之一。根據這個目標，《法治中國建設規劃（2020—2025 年）》要求“深入推進全民守法”，強調“全面依法治國需要全社會共同參與，必須大力弘揚社會主義法治精神，建設社會主義法治文化，引導全體人民做社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者”②參見中共中央印發《法治中國建設規劃（2020—2025 年）》，2021 年 1 月 10 日，http：//www.gov.cn/zhengce/2021-01/10/content_5578659.htm，2021 年 2 月 10 日。?！斗ㄖ紊鐣ㄔO實施綱要（2020—2025 年）》（以下簡稱《綱要》）則對法治社會建設的指導思想、主要原則、總體目標以及重點內容進行了綱要式的闡釋①參見中共中央印發《法治社會建設實施綱要（2020—2025 年）》，2020 年 12 月 7 日，http：//www.gov.cn/xinwen/2020-12/07/content_5567791.htm，2021 年 2 月 10 日。。當前法治社會建設的重點內容包括推動全社會增強法治觀念、健全社會領域制度規范、加強權利保護、推進社會治理法治化、依法治理網絡空間等五個方面。值得注意的是，新時代“楓橋經驗”已經被寫入《綱要》。從某種意義上講，新時代“楓橋經驗”已經被作為推進法治社會建設的抓手?！皸鳂蚪涷灐钡年P鍵是走群眾路線，依靠群眾解決矛盾糾紛。這就要靠群眾的自覺。在今天法治社會建設的大背景下，群眾參與矛盾糾紛解決的自覺與法治尊崇狀況密切相關。換言之，群眾的參與自覺更主要的是依靠法治自覺。在中央頂層設計已將法治社會建設作為實現國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分以及增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感的重要舉措的大背景下，法治與公民信任之間的關系恰如社會學家莫頓所說，具有“自證預言”的特征：公民越尊崇法治，法治就越可靠［2］。法治社會建設并不是由政府唱獨角戲。邁向法治不僅僅是達到一般意義上的現代民主，更意味著要將法治滲透到政治治理之下的公民意識的每一個角落②參見Waldron J.，“Getting to the rule of law，”in Flaming J.E.(ed.)，Getting to the Rule of Law，New York：New York University Press，2011，pp.3-31。。在任何國家和地區的法治譜系中，民眾對法治的尊崇都是驅使人們自覺遵守法律的內生性動力，亦為法治的基礎。法治社會建設的重心在于讓民眾理解、尊重法治。這正是本文的主題。與早期柏拉圖所說的為緩解民主焦慮而灌輸給公民的虔誠型法治尊崇不同［3］，本文所謂的法治尊崇狀況，是指基層民眾對法治生活方式有了一定的理性認識和直觀感知之后，對法治精神的信守程度。

從民眾法治尊崇狀況入手是法治社會研究的一個進路。從內容上看，中國學者對法治社會的研究以2012 年為界，大致可以劃分為前后兩個階段。第一階段，較早的如張文顯的《中國步入法治社會的必由之路》一文專門論述法治社會③張文顯教授認為，法治社會的基本標志是：“經濟、政治和社會生活的基本方面均納入到法律的軌道，接受法律的調控和治理，而法律是建筑在尊重人類的人格、尊嚴、自由、合理愿望、進取精神和財產權利的基礎之上；法律具有至上的地位和最高的權威，國家中的一切權力均根源于法律，而且要依法行使；公民在法律面前一律平等，不因性別、種族、膚色、語言和信仰及其他情況而在權利和義務上有差別；凡是法律沒有禁止的，都是準許的，每個人只要其行為不侵犯別人的自由，不超越法定的界限，就有權按照自己的意志活動，公民的人身和財產權利非經正當的法律程序和充足理由不受剝奪，一切非法的侵害都能得到公正、合理、及時的補償?！眳⒁姀埼娘@《中國步入法治社會的必由之路》，載《中國社會科學》1989 年第2 期，第182-195 頁。。劉作翔的《法治社會中的權力和權利定位》一文對權力與權利的博弈關系和定位進行了分析［4］。嚴存生的《法的多元性的哲理思考》一文對法治社會、法治國家、法治政府的區別進行了討論，認為三者的區別并不明顯，法治社會主要是“用法來治，但不唯法為治［5］。當時的“法治社會”突出的是“法治”，而“社會”只是作為一個“國家—社會”一體化的大社會概念存在，獨立性偏弱，作為類似“法治”的詞綴而存在。后一階段，隨著中央提出了“法治國家、法治政府、法治社會一體建設”，“法治社會”被賦予獨立含義，并成為專有名詞被廣泛使用。學者們基于“法治社會”的政治意義和時代內涵，對其本身展開了細致而分層級的研究。例如，江必新、王紅霞在《法治社會建設論綱》一文中認為法治社會應當滿足三個層面的要求：制度層面具有國家正式頒布的完備規則體系；心理層面具有社會群體和成員對規則之治的廣義認同與踐行；秩序層面形成跨越統治與自治的共治秩序［6］。張鳴起在《論一體建設法治社會》一文中認為，法治社會與法治國家、法治政府的含義不盡相同，法治社會指的是全部社會生活的民主化、法治化，是將社會權力和社會成員的行為納入法治軌道的一種社會類型［7］。還有學者認為法治社會的含義應當基于政治命題，是公權力運作系統之外的社會生活的法治化，包含社會成員自我約束的法治化、社會成員之間關系的法治化以及社會管理者與被管理者關系的法治化［8］。比較而言，前一階段對法治社會的研究重點集中在“法治”的內涵，大多學者將法治社會、法治國家與依法治國［9］16做同一解釋，而未進行細致劃分，容易出現法治社會的研究對象不明，且語義模糊甚至混同的現象；后一階段對“法治社會”這一名詞進行了內涵、外延的獨立解釋，但容易因其政治含義而忽視法治社會的本質內涵。

從研究方法上看，法治社會的研究可進行規范分析，也可進行實證研究。前述內涵研究主要是規范意義上的定性分析?？陀^上，“法治社會”一詞具有高度中國實踐特色，因此，學者不能停留于上述理論討論，而應該開展深入實踐的微觀層面討論。迄今為止，雖然中央已經出臺《綱要》，但學術界對法治社會更為實證的討論還遠遠不夠。傳統中國的治理結構分成“上”（中央政府）和“下”（鄉村社會的自治組織）兩個部分。上層設置了自上而下的官制系統，下層由族長、鄉紳等地方權威所領導，這些地方權威實際控制著鄉村社會的內部事務［10］21。對這一點，費孝通也早有論述［11］12。當代中國，治理體制仍然保持著上下分治的格局［12］。從傳統上下分治型管理權力，到計劃經濟時代全能型管控權力，再到新時代服務型治理權力，國家公權力集中域逐漸下移，基層社會成為法治運行的重要場域，成為法治社會的真正根基。在推進法治社會建設的過程中，量化法治既成為法學研究的一個嶄新階段，也成為法治實踐廣泛應用的創新工具。量化法治儼然已是法治實踐的最新表現形態［13］，法治評估就是典型例子。中國法治實踐學派之所以應時代而生，主要原因當然是全面依法治國的大背景，但其中也有一個不可忽視的原因，就是以余杭法治指數為代表的法治量化研究①關于“什么是中國法治實踐學派”、其“理論‘合法性’何在”、“需要努力達到什么標準”等一系列問題，有學者曾進行過更詳細的論述。參見張文顯《中國法治實踐學派：一個成長中的學派》，載《光明日報》2016 年10 月24 日，第10 版。所推動的實證研究。學術界充分運用量化分析方法開展研究，準確認識當下的法治狀況，有利于實踐界充分挖掘現有社會力量，開展精準的法治社會建設［14］。由此可見，以基層民眾法治尊崇狀況為切入點對法治水平進行量化分析，進而探討如何提升法治水平，這樣的研究進路具有挈領性和生命力。因為這種研究進路源于實踐，又反饋于實踐。

本文正是基于上述法治社會建設背景和研究不足的現狀而展開的實證分析：選取“法治余杭”建設2007—2018 年12 年持續調查的余杭法治指數作為依據，以浙江省杭州市余杭區為基層法治運行狀況的縮影，管窺法治社會背景下基層民眾的法治尊崇狀況。經過12 年的實踐，“法治余杭”的評估活動一方面有效帶動了整個區域政府和社會組織的法治轉型［15］，另一方面也讓民眾對規范和制度的現實體驗更加貼近于他們對法治和公正的期待。余杭法治指數的實驗性研究促使一大批學者將法治討論場域從“理論象牙塔”深入到“實踐機理”，使研究立場從“普世價值”回歸“中國道路”［16］?？梢哉f，余杭的法治評估已成為基層法治社會建設的一面鏡子：余杭法治建設的成效可以從數據上得到直觀體現，這些數據也反過來揭示并推動解決法治建設進程中所暴露的問題和癥結。一些學者對“法治余杭”評估的有效性和準確性進行過詳盡論述，無論觀點正反，都有助于更深入地認識量化法治方法的意義②例如，曾赟提出，對于保證法治評估有效性與準確性的實驗研究路徑的問題，前者可“通過探索性因子分析來修正法治評估的研究構想”，“通過驗證性因子分析來重測法治評估的有效性”；后者可“采用大樣本調查方法收集評估數據”，“運用數理統計方法計算評估指標的權重”。參見曾赟《法治評估的有效性和準確性——以中國八項法治評估為檢驗分析對象》，載《法律科學（西北政法大學學報）》2020 年第2 期，第3-18 頁。?！懊癖娮鸪绶ㄖ巍弊鳛椤胺ㄖ斡嗪肌痹u估中的一項重要指標，對其進行持續的深入研究，可以總結法治建設經驗，客觀評估法治現狀，分析法治實踐困境，發現法治發展規律，有效提升法治水平與治理效能。

二、基層民眾法治尊崇現狀分析：四重數據的立體詮釋

目前，國內外對法治指數的測評一般都采用民眾滿意度問卷調查方式?！毒V要》規定：“健全群眾滿意度測評制度，將群眾滿意度作為檢驗法治社會建設工作成效的重要指標?！庇嗪挤ㄖ沃笖档臏y評從2007 年開始，一直采用群眾滿意度測評方式。課題組對基層民眾法治尊崇狀況的考察也采用同一方式。課題組主要將研究對象類型化為四類人群，即普通群眾（民意調查）、政法系統直接參與者（內部組）、政法系統間接參與者（外部組）和法學研究者（專家組），由他們分別對基層民眾法治尊崇水平進行評估打分，通過四組測評數據來考察民眾對法治的尊崇狀況。

（一）第一類：普通群眾（民意調查）

普通群眾法治尊崇狀況的原始數據主要通過對余杭群眾進行滿意度問卷調查的方式來收集。樣本的選擇遵循多樣性、全面性、代表性原則，以更好地反映民意，保障樣本數據最大限度忠實于群眾總體結構且具有隨機性。具言之，問卷發放主要在街頭、學校、行政服務中心、社區、企業等各類能夠容納更廣泛人群的場所進行，并選取年齡、職業與文化程度各異的不同階層民眾來開展調研①以2017 年的調查對象為例：從性別比例看，男女比例約為1.11∶1；從文化程度看，文化程度分布較為均衡，從小學到本科以上學歷不等；從年齡看，以青壯年居多，40 歲以下人員合計占總人數的70%以上；從職業看，村民及其他職業占比最高，為31.9%，國有、集體及私有企業職員占30.9%。2017 年的民調在樣本選取上再次擴大群眾身份的比重，達到87.3%，調查結果基本反映民意。。每年的問卷都是根據當地人口數比例發放，平均發出問卷4 000—5 000 份，每年收回的有效問卷保持在4 000 份左右。因此，本文的研究結論建立在相當大數量的樣本基礎上，具有一定的普遍性與代表性②2018 年群眾滿意度調查共發出問卷5 000 份，收到有效問卷4 047 份；2017 年發出問卷4 000 份，收到有效問卷3 849 份；2016 年發出問卷4 200 份，收到有效問卷4 041 份。其余各年情況類似。。

民眾的法治尊崇是基于觀念、理念、精神的一種法治情感。一般來講，良好的法治情感是一個長期潛移默化的培育過程，幻想短時間內改變民眾的內心是不現實的。余杭法治指數實驗印證了這一點。圖1 為2007—2018 年12 年間余杭群眾在“民眾尊崇法治”一項上的打分和變動軌跡。

圖1 2007—2018 年余杭“民眾尊崇法治”民調分數

根據圖1，12 年間法治尊崇狀況大體上可分為三個時期：2007—2010 年為法治尊崇狀況的持續下降期，并在2010 年達到12 年中最低值（65.1 分）；2010—2014 年為法治尊崇狀況的波動期，數值呈現一定起伏；2014—2018 年則為法治尊崇狀況的上升期，數值基本呈上升趨勢?？傮w看來，歷年數值雖呈現一定波動，但其線性趨勢線趨向水平。也就是說，在12 年內，普通群眾眼中的基層民眾法治尊崇水平變化不大（趨勢線斜率k=0.033 6）。

（二）第二類：政法系統直接參與者（內部組）

政法系統的直接參與者對法治尊崇狀況的評價是通過內部組打分來體現的。內部組參與打分的成員是從余杭黨委、人大、政府、司法機關、律師事務所等單位中隨機抽取的20 名直接參與法律工作的人員①內部組人員主要涉及法院、檢察院、司法局、人大、信訪局、公安局、交通局、教育局、城管執法局、民政局、財政局、外經貿局等相關部門的工作人員，都是政法系統的直接參與人員。對內部組評估分值的考察一般可以通過對內部組平均得分進行比較，分析各目標項的發展狀況；或者分析內部評估總分值。參見錢弘道《2012 年度余杭法治指數報告》，載《中國司法》2013 年第 11 期，第 30-37 頁。。圖2 反映了內部組的評估數據。

從圖2 看，12 年間，內部組對“民眾尊崇法治”這一項的打分總體上呈上升趨勢。相較于其他評審主體，內部組較為樂觀，其趨勢線的陡峭程度在四組數據中位居第二（斜率k=0.844 6）。不難看出，內部組對余杭地區法治建設努力與民眾法治尊崇狀況較為認可。其中，2018 年得分為79.40分，在這12 年間位列第三名。

圖2 2007—2018 年余杭“民眾尊崇法治”內部組分數

（三）第三類：政法系統間接參與者（外部組）

政法系統的間接參與者組成了余杭法治指數的外部評審組。他們主要由不直接參與余杭黨委、人大、政府、司法機關工作，但知曉、間接參與或關注余杭法律事務的非政府組織、新聞媒體、企事業單位人員以及參與過司法訴訟的當事人代表組成。該組成員較內部組成員的組成更加豐富多元，較普通群眾更加熟悉法治領域內的相關理念與實踐，對當地法治尊崇狀況有獨特而深刻的體會。同時，比對和驗證外部組與內部組、外部組與普通群眾組的打分情況，亦可進一步降低結論偏差。圖3 為外部組的打分情況。

根據圖3，12 年間外部組對“民眾尊崇法治”的總體評價呈上升態勢，由2007 年的最低值（62.33分）逐年變動，并在2017 年達到峰值（80.86 分），隨后又有一個小幅度下降，降至2018 年的77.55 分。同時，外部組的線性趨勢線擁有四組分數中最大的斜率（k=1.215 6）。這說明，政法系統的間接參與者認為，基層民眾的法治尊崇狀況雖然每年有一定變化，但總體上的提升非常顯著。這與外部組的身份有密切關聯，他們既不像普通群眾那樣對法治狀況一知半解，也不像內部組那樣日常參與法治建設相關工作，而是身處一個遠近相宜的位置做一名法治觀察者，并給出相應的觀察結果?？傊?，他們對法治的樂觀態度是最富說服力的。

圖3 2007—2018 年余杭“民眾尊崇法治”外部組分數

（四）第四類：法學研究者（專家組）

在對普通民眾組、內部組和外部組的打分情況進行采樣和分析的基礎上，法學研究者再給出他們的打分。專家組評審成員由10 余位具有豐富社會經驗、深厚理論功底和精準專業技能且具有較高知名度的法學研究者組成。相較于群眾滿意度調查的純主觀感受和內部組的自評色彩，專家評審組屬于獨立的第三方，其評斷結果最為專業，評分也更具有權威性和公信力。圖4 為專家組的評估數據。

圖4 2007—2018 年余杭“民眾尊崇法治”專家組分數

根據圖4，專家組對“民眾尊崇法治”打出的分數分布在70—78 分，總趨勢線亦呈上升態勢。其中，最高分出現在2016 年（77.58 分），而隨后的2017 年則給出了歷年最低分（70.56 分）。這一巨大落差的形成可能與2017 年進行的建設和改革有密切聯系，比如“三改一拆”、“五水共治”、租賃房公共安全治理等中心工作的持續推進，九峰項目、“三路一環”、天子嶺項目等重點項目的實施，都為治安管理、道路交通管理、房屋拆遷管理等行政管理工作增加了難度，并在一定程度上影響了民眾的法治尊崇狀況。而且，在“三改一拆”等問題上，專家與政府官員的認知判斷是存在差異的。例如，凡是拆除的“違建”一般是政府不作為造成的；一旦強拆，在群眾和專家評價中未必正面。

宏觀上講，這四組調查數據在12 年間總體上都呈現上升趨勢。其中，排名第一的外部組和排名第二的內部組分數的上升幅度都相對較大。四組數據保留了整體上的一致，不約而同地呈現出一種提升的態勢。它們彼此印證，形成了一個相互補充、相互支持的信息鏈，其變化軌跡釋放的信號是：一方面，當今中國法治社會建設背景下的基層民眾生活已經開始營造一種法治氛圍，基層民眾的法治信任和尊崇狀況的提升是顯而易見的，從中央到地方的法治努力所取得的成績是客觀的；另一方面，民眾對法治的尊崇與法治目標之間仍然存在較大差距，且其提升過程中遭遇一些因素的干擾，存在一些障礙。

三、基層民眾法治尊崇的現實困境：內外因素的干擾

中國從改革開放起逐步走上法治道路，到如今已步入全面推進依法治國階段?！耙婪ㄖ螄焙汀胺ㄖ巍币咽浅Ｓ迷~。但在基層社會這樣一個相對微觀的場域，研究者想要通過量化方法求證導致民眾法治尊崇狀況欠佳的因素并非易事——尊崇法治是一種純粹的評價者心理感受，影響要素可謂十分龐雜。一方面，它會受到外源性因素的影響，如司法系統（法院）公正審判的實現、行政系統（政府）依法行政的施行等；另一方面，也受到他們自身的法治意識、法律素養，以及他們與客觀世界的互動狀況等內源性因素的影響。雖然評價者中包含一些政法系統的直接、間接參與者和法學研究者（并對他們的打分進行了加權），但畢竟他們在現實世界中所占比重有限，而絕大部分法治評價者實際上是一些文化程度不高①以2017 年民調為例，被調查者擁有本科及以上學歷的僅占總數的20.3%。其余年份也基本保持在類似水平。，對“法治”的理論意涵和概念邊限并無清晰認知的普通人。他們大多根據日常出現在其視野中的一些社會現象來對公平、正義、秩序等關聯價值進行變現，并由此判定法治的價值②筆者在實地走訪和民意調查中發現，很多民眾會將“法治”等同于“依法辦事”，進一步將其直接等同于法院公正斷案、官員廉潔、買賣公平、政府依法辦事中的一個或幾個方面。他們的認定是直觀甚至偏狹的，但這就是法治在他們心中是否值得信仰的評判依據。。筆者試從實地調研的數據出發，從外部和內部兩個角度分別進行論證。

（一）外部因素的負外部性

行政和司法系統的法治運行狀況是基層民眾理性評價法治，并以此尊崇法治的重要依據。這些外部因素會對法治尊崇狀況產生負向干擾，具有負外部性。

1.來自政府：行政敗訴率與信訪率是依法行政塑造中的彈性變量

法治用羅爾斯的話來說是“規律性正義”（justice as regularity），而政府正是應當通過依法行政來體現這種正義［17］。行政敗訴案件與信訪案件的發生雖可適時疏解社會矛盾，成為法治社會建設的“安全閥”，但亦為一種不確定性較高的因素，有礙于政府正面形象的塑造，成為法治中的彈性變量。政府依法行政相關案件的數據參見表1。

一方面，“行政機關敗訴的案件數”和“引發行政訴訟的復議案件數”歷來相關性較高?！靶姓C關敗訴的案件數”在2014—2016 年較高，2017 年較前三年有明顯回落，而2018 年再度攀升至22 件?！耙l行政訴訟的復議案件數”2017—2018 年均為7 件，較前三年有顯著降低?！靶姓C關工作人員重大違法亂紀案件數”在2010 年以前及2013—2014 年較高，2015 年后明顯下降，這表明行政訴訟能夠適當抑制行政機關工作人員的違法亂紀亂象，但這類現象仍然難以杜絕，給政府依法行政設置了一定障礙。另一方面，網上信訪渠道得到整合，信訪案件數大幅上升，而重復信訪率反而降低。其中，2018 年信訪案件數達到309 970 件，為歷年最高水平；信訪案件雖保持了99.80%的高結案率，但這意味著未結的信訪案件絕對數量也在增加。信訪渠道本是訴訟程序之外用以反饋民意、調解矛盾的一個窗口，信訪案件長期懸而不決極有可能發酵為群體性事件甚至惡性事件，進而危害政府與民眾之間的良性互動，勢必引發兩者之間的緊張關系。

表1 政府依法行政相關案件的數據

2.來自法院：案件受理數與案情復雜性的升級為實現司法公正設置干擾項

司法公正既是程序的公正，也包括實體層面的公正，無論個人還是組織都期待可以通過司法途徑實現程序和實體的公正［18］。這是法治塑造公眾信任的基礎。進一步講，司法公正的本質為追求個案正義，其最高境界是“讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”［19］，個案公正是基層群眾對“法治”這一抽象概念的具象化認知。將這樣一種本質上蘊含民眾感受特質的法治要素列為民眾法治尊崇狀況的重大影響因素之一應是頗為有據的。

然而，現實中案件數量的增加與案情復雜性的增大都會提高審判難度，無形中成為實現司法公正的干擾項。從表2 可以看出，首先，法院一審案件數量持續增加。一審案件數量由2007 年的6 579件增至2018 年的23 887 件（歷年最高水平），漲幅超過260%。這表明在法院權威日益提高的同時，基層法院的工作量也持續增加。其次，一審上訴率與二審發改率曲折上升。一方面，一審上訴率由2007 年的5.60%上升至2018 年的6.57%，2014—2018 年這五年上訴率呈現出集中走高的趨勢，同時2018 年也較2017 年的5.68%增長了0.89 個百分點；另一方面，二審發改率由2007 年的5.40%上升至2018 年的10.37%，幾乎翻了一番。再次，值得注意的是，2018 年案件抗訴率高達0.15%，為歷年最高水平。由此可見，法院在案件受理數量逐年遞增的情況下，也面臨著案情復雜的案件越來越多的現實，對司法公正與權威的維護提出了挑戰。

表2 司法公平正義的相關案件數據

續表2

（二）內部因素的內在消耗

法治關乎社會中的絕大多數人，只有大多數人尊重法律，對違法犯罪不持默許態度，法治才得以存在①參見 Larry M.，“Bystanders，the rule of law，and criminal trials，”in Flaming J. E. (ed.)，Getting to the Rule of Law, New York：New York University Press，2011，pp.241-264.?；鶎用癖娮陨淼姆伤仞B越高，就越信仰法治；他們參與法治建設的頻率越高，就越信任法治。相反，他們的法律素養越低、對法治參與越是缺少意愿，尊崇法治度就越難提升。

1.來自民眾自身：法治意識的發育遲緩

表3 為2007—2018 年余杭在政府機關內部自我測評的基礎上開展的專項自我年度考評數據。這一部分數據顯示政府內部對民眾法治思維的發育遲緩現狀有了一定認知，整體打分不高，并且2014—2018 年呈現發展緩慢，甚至負增長的趨勢。

表3 法治意識的部分自評數據

具體來說，這種法律意識發育遲緩規律可做如下分析（詳見表4）。

從表4 可以看出，首先，民事案件占所有案件比例在12 年間提升不明顯，一定程度上或許說明民眾在依法維權的法律意識上難以獲得突破性提升。其中，2018 年民事案件占所有案件比例為62.14%，較2014—2016 年的水平有所下降，較2008 年的61.04%也僅有1.1 個百分點的微小變化。在中央和地方積極推進依法治國的10 年間，這并不是一個令人滿意的數字。民眾或許更愿意通過信訪來維權。當然，“楓橋經驗”作用的發揮，讓許多矛盾糾紛在進入司法程序之前就得到及時化解，也直接影響民事案件占所有案件的比例。其次，18 周歲以上犯罪人數數值波動明顯，甚至近年來呈現出上升趨勢：2007 年為 1 354 人，2011—2014 年每年超 2 000 人，2018 年回落至 1912 人，相較2007 年增加了558 人。18 周歲以上犯罪人數的增加正是民眾中少數人法律素養低下、法律意識發育遲緩的反映，是他們內心深處對法治的遲疑甚至抵觸在現實生活中的投射。再次，14—18 周歲犯罪人數大體上逐年降低，2017 年下降為歷年最低的27 人，但2018 年再度增長至30 人，這說明余杭法律教育和民眾法律素質亟待提高。

表4 民眾法律素質的部分相關數據

2.來自民眾與客觀世界的互動：對民主法治的“弱參與”

民眾對民主法治建設的淡漠是提升法治尊崇度的障礙。一旦這種淡漠成為民眾的普遍習慣，法治尊崇度就會受到嚴重影響。對生活在社會網絡中的基層民眾而言，他們對生活中的政治社會活動的漠不關心、對客觀世界的潦草屏蔽，以及對與自身生活滿意度息息相關的民主法治建設的不敏感，會導致一種具有抑制效應的“弱參與”，進而使得公民在網絡參與中互助和信任的能力逐步下降［20］，由此動搖法治的微觀基礎。表5 給出了2007—2018 年余杭在民主政治方面的部分數據。

表5 民主政治的部分相關數據

總體上講，余杭民眾在民主政治的完善方面整體發展平穩，但個別指標有所波動，仍應注意防范“弱參與”風險。首先，2007—2017 年這11 年間，民眾向政府提出的建議數并非穩步上升。其間經歷了2012 年與2013 年每年逾800 件的“熱情高漲期”，其后連續三年的數字逐年下滑。其次，余杭人大代表提出的議案建議數呈下降趨勢。2018 年余杭人大代表向政府提出議案建議251 件，熱情較前兩年的279 件有所降低，較歷年最高值331 件更是相差80 件之多。這說明人大代表所代表的當地民眾想要通過政府渠道改善現實生活的意愿在逐漸變弱。最后，民眾參加各類黨派數量和民眾參加社團的人數近三年呈現出一個小的回落。2018 年，余杭民眾參加各類黨派242 個，參加社團人數為153 011 人次。無論是民眾加入黨派的數量還是參加社團的人數，高峰期都基本出現在2011—2015 年，之后都僅保持在一個較低的水平。雖然市場經濟不斷推進，但中國民眾對政治建設長期呈現“弱參與”趨勢，無論是普通群眾或人大代表對政府提出的建議，還是群眾個人參加的黨派數量和參加社團的人數等。這反映出各類“組織”“集體”“共同體”的凝聚力不夠。民眾對公共活動和公共利益的關注度下降，是阻礙法治尊崇度提升的內部原因。

四、基層民眾法治尊崇狀況的優化與提升：內外力量的疊加效應

從前述量化分析得出的結論明確了民眾法治尊崇狀況優化提升的努力方向。依法行政和提高司法權威可以作為一種外部力量強化民眾法治認同，誠信文化和共治理念可以作為一種內部力量提升優化民眾法治尊崇度。內外力量的合力能夠產生疊加效應，既涉及可努力提升的方向（法治化），又涉及成效的大?。炕某潭龋?。

（一）外部的推動力量

一方面，以依法行政強化民眾法治認同。從某種意義上講，政府應當與司法系統一樣，具有公平偏好。社會發展中形成的法律滯后性與社會發展流變性之間的張力難以避免，一個行事不公的政府會激化這些矛盾，而與真實世界聯系最為緊密的基層社會往往是這些矛盾的首要暴露場域，如“寧信訪不信法”在信訪參與者中的流傳、公權對私權的“霸凌”等等?！巴ㄍ感汀雹佟巴ㄍ感汀痹馐侵敢环N知識或狀態從頂層到基層的始終貫穿。此處的“通透型”依法行政意指依照法律法規做出行政行為和行政裁判。參見伍德志《文盲、法盲與司法權威的社會效力范圍變遷》，載《法學家》2019 年第3 期，第13-28，190-191 頁。依法行政強調的是行政執行力從頂層到基層的始終貫徹，這可以提高政府公信力，推進基層民眾的法治認同，促進社會公平正義的實現。

“通透型”依法行政可以通過以下三個路徑逐漸形成：第一，嚴格規范執法行為，確保依法行政貫徹至末梢。依法行政作為全面依法治國的面向之一，應當表現出全面性，要深入至基層的全部痛點。比如，想要從源頭上預防和化解行政爭議，應當進行制度層面的改進，推進行政職能法定化，落實行政執法責任制和評議考核制等。又如，針對信訪問題，要以信訪工作聯席會議制度為抓手，對不穩定因素按照縣（市區）、鎮街（部門）兩級實行網格化治理，將矛盾解決在源頭、萌芽狀態。第二，注重發揮行政復議作為行政爭議化解主渠道的作用。在法律規定的范圍內，應當最大限度地為當事人申請行政復議創造便利條件，疏通公民、法人和其他組織通過行政復議解決行政爭議的合法渠道。同時，定期清理行政復議積案，跟進以集中行政復議職責為中心的行政復議體制改革。第三，強化法治專門隊伍建設，積極應對行政復議案件數量大幅增長的形勢。這就要求在積極充實行政復議專業隊伍的同時，重視發揮法律顧問和公職律師作用（例如，余杭區有律師310 人、法律服務工作者49 人，但相對余杭不斷增長的常住人口數量，這個數字仍有待提高），建立健全相關復議工作規則。

另一方面，以司法權威贏得民眾法治信任。司法隊伍的職業素養和司法資源的配置直接影響司法權威。與中國古代社會中的等級制權威不同，當代社會中的司法權威呈現出一種“平面化”趨勢——任何權威若能夠獲得人們的信服，必在其能力與品質上表現出過人之處，而這又與社會的知識結構、社會資本分配密切相關①在古代中國社會結構下，司法官與行政長官基本混同，他們有一個統一的名稱即“士大夫階層”，擁有司法權威的全社會有效性。而當今社會面臨模塊分化，知識分子階層喪失了他們的知識制高點與權威制高點，成為各自專業模塊下的佼佼者，而彼此之間又難以因掌握社會資源的不同而產生絕對的社會權威。。想要通過司法權威重鑄基層民眾對法治的信任，應當從當今社會的法律教育結構和司法資源配置兩方面入手。

第一，司法專業人士（法官、檢察官）與普通民眾在知識上存在結構性差異，提升法官、檢察官職業素養可以強化司法權威。與禮法不分家的中國古代社會將基礎教育、道德教育和法律教育綜合灌輸的培養方式不同［21］，當今社會將前兩者與法律教育進行模塊分割，只有那些受過專門法律培訓、學習了法律知識的“法律人”才熟知司法系統運轉模式，而其他“檻外人”表現出的不僅僅是法律知識的欠缺，更是他們與法律系統之間的隔閡。普通人更傾向于依賴標準、嚴謹、程式化的司法系統和專業、公正法官的審理裁決。因此，司法系統要想樹立在全社會的權威，就需要提升法官群體專業素質，提高法官準入機制門檻和專業標準，強化他們區別于其他社會群體的專業優勢。

第二，通過科學的司法體制改革，合理配置司法資源，精簡司法流程，提高司法質效，提升司法權威。例如，余杭司法在線鑒定與200 余家鑒定機構實現數據共享，平均鑒定期限從以往的三個月以上縮短至一個月，在保障公平的前提下兼顧了效率。同時，司法機關也可以用“聯動”方式取代“單打獨斗”，以標準化程序取代一事一例，如通過企業破產府院聯動處置深化、體制機制優化、專業管理強化，完善企業破產綜合處置模式及破產配套制度，提升破產案件審理方式改革實效；再如推進刑事案件認罪認罰從寬改革試點，用好刑事辦案“一體化”系統②筆者在調研中發現，余杭法院司法改革的完成度良好，目前已試點案件983 件，推送裁判文書1 635 份，刑罰執行信息419條，社區矯正執行信息163 條。。

無論是司法專業人士素質的提升，還是司法資源的合理分配，都是通過給司法系統“減負”，從而提升司法質量與效率，實現民眾對法治信任的重鑄。提升司法機關及其人員的司法能力，在當前乃至今后一個時期，都是推進司法體制改革尤其是深化司法改革的重要途徑［22］。

（二）內因的自我發力

一方面，以誠信文化喚起民眾法治意識。亞當·斯密提出的“經濟人”假說認為，“經濟人”是對自身利益最大化的追求者，驅使他們進行經濟行為的根本動力正是這一經濟誘因［23］19。芝加哥派學者對“經濟人”進行重新解釋，將其規范定義為“理性人”，進一步解釋所謂利益最大化，不是狹義的金錢利益，而是效用的最大化。在基層民眾追求自身效用最大化的過程中，失信的成本收益也自然被考慮在內。信用作為一種無形資產，一方面以誠信文化正能量喚起人們的守信意識與法治關懷，克服天然的利己沖動與冷漠心；另一方面以內在的道德約束力和外在的制度強制力提高民眾的失信成本，抑制其失信行為［24］369。

誠信文化的內源性約束力欲發揮效用，需要基層民眾真正心悅誠服。誠信作為一種道德價值，以中國的五千年文明社會為土壤，培育出了最適合本地，也最容易為基層所接受的本土價值，既易于融合，也易于傳播。例如，適當發動基層先進人員和特殊身份人員的帶頭作用，營造基層法治氛圍。以“新鄉賢”參與治理為例，鄉賢多為基層本地的老黨員、退休干部、教育科技人員等，在本地有較高的影響力和說服力，由他們帶頭“尊法、學法、守法、用法”，既可以整體提升當地守法氛圍，也不會讓民眾產生距離感與排斥感。再如，以誠信文化帶動守法，實現鄉規民約與法治內涵的有效融合。鄉規民約作為一種超越家族規范的社區公共規范，是當地人民智慧的提煉與升華，往往也是中華優秀傳統文化價值的體現，其內容主要是塑造淳善民風，具有穩定鄉村基層社會秩序的功能?？紤]到“民主”“法治”對大部分基層民眾而言，可能只是學者提出的模糊概念，他們對這些西方語詞的接受度必然小于他們所熟悉的鄉規民約，因此，挖掘具有教化功能的鄉規民約中與法治內涵一致之處并加以綁定，會將他們對前者的尊崇部分轉化為法治尊崇。

另一方面，以共治理念帶動公民參與法治建設。要實現善治必須通過共治。善治概念強調了在以公共利益最大化為目標的社會治理過程中［25］102公民參與的重要性，哈耶克在對自發型社會的理論闡釋中也曾對其加以強調①哈耶克對自發型社會的理論闡釋是他最重要的理論貢獻之一，他提出有人類之間相互交往關系而自然生成的自發型社會關系才是將人類引向自由，將社會推向繁榮的最合理社會秩序。這也是他展開自由主義理論討論的基礎。參見[英]哈耶克《自由秩序原理》，鄧正來譯，（北京）三聯書店，1997 年，第30 頁。。在市場化和社會化發展程度逐步提高的今天，民眾越來越多地強調“超物質”價值的生活狀態、容忍度和信任，這為公民參與法治建設營造了心理預期。隨著民眾參與意愿的提升，秉承共治理念，建立更多元、便捷的民眾參與路徑，可以有效釋放民眾自主參與空間，改善“弱參與”現狀，帶動民眾參與法治，提升公民法治尊崇度。

共治開啟的是一種廣大人民群眾的參與模式，是“以人民為中心”原則的體現。當社會處于生產力低下、物資極端匱乏的狀態時，民眾對社會公共事務的參與意愿并不突出。隨著物質生活水平的飛躍式提高和現代治理理念的逐漸滲透，民眾對包括法治建設在內的公共事務日漸關注。共治理念可以通過全面深化基層民主法治建設的一系列具體事項進行標準化。以余杭為例，相關部門印發了《關于加強黨領導下的基層協商民主的實施意見》和《余杭村級協商民主委員會工作細則》，制定基層民主協商議事目錄，規范了鎮（街）、村（社）、網格三級協商議事流程。同時，余杭積極開展文明城市（城區）、“民主法治示范村（社區）”的創建，完善基層民主選舉制度②在共治理念的引領下，余杭出臺《關于推進黨組織領導下的村（社）自治法治德治建設的實施意見》，加快推進省級民主法治村（社）、“三治融合”示范村（社）創建，2018 年成功創建省級民主法治村（社區）6 家，“三治融合”實現公共法律服務站（點）建成率和村（社）法律顧問覆蓋率100%，村（社）人民調解組織實現全覆蓋，矛盾糾紛調解成功率達98.53%。，努力實現基層民眾在民主法治建設上的真實參與。

五、結 語

法治應當助益人類生活與提升人的尊嚴，這決定了關于法治的具體主張需要獲得絕大多數社群成員的支持與認同［26］。無論是以司法權威重鑄民眾法治信任、以依法行政推進民眾法治認同，還是以誠信文化喚起民眾法治共識、以共治理念帶動公民參與法治建設，都是旨在實現法治的本體論特質，通過提高法治的實現度培養民眾法治尊崇共識。實際上，法律對個人尊嚴的信念就如同民眾對法治的評判，都存在于普通人的實踐理性中，構成普通人的信仰基礎，而不僅僅是對一條規則的認識或對一項結果的機械觀察。因此，基層民眾法治尊崇共識的形成依賴于具體推進法治社會建設的各種方案和行動。

絕大多數基層民眾對法治的感知是經驗性的，或者說是受摻雜了一定情感成分與主觀認知的實踐理性支配，這本身就決定了其影響因素是駁雜的。同時，數字的表現力也是有限的。通過法治指標來量化法治尊崇狀況這樣一種經驗事實，只是在進行一種嘗試性的趨勢分析，難以精準測度由不尊崇向尊崇轉化的那個臨界點，對兩者做出精確的區分。但有一點是確定的，量化分析民眾法治尊崇狀況無疑為今后對法治社會的深入研究提供了一種進路。