美麗鄉村建設背景下人民法庭參與訴源治理的進路*

張素敏

(西南政法大學 法學院， 重慶 401120)

我國鄉村人民法庭作為參與美麗鄉村建設和訴源治理的前沿陣地，擔負著大量民事糾紛案件的審理工作，同時也指導著人民調解委員會參與社會綜合治理，在法治中國進程中發揮著“神經末梢”的作用。作為國家司法權于鄉村社會“在場”的象征，人民法庭司法在鄉村社會治理中的功能定位是新時代背景下的一個重要課題[1]。隨著近年來訴訟案件“爆炸式”增長，鄉村人民法庭的職能地位進一步彰顯，但其原本的職能特點則日益被忽視、淡化。在人民法院員額制改革大背景下，鄉村人民法庭面臨著更加嚴峻的考驗，遇到了更加復雜的問題和更加艱巨的任務，如參與美麗鄉村建設和基層治理諸多方面的工作。

20世紀60年代，浙江省諸暨市楓橋鎮干部群眾創造的“楓橋經驗”帶給我們重要的啟示：“黨政動手，依靠群眾，預防糾紛，化解矛盾，維護穩定，促進發展”是新時代“楓橋經驗”的價值導向。

基于此，鄉村人民法庭作為基層人民法院的“橋頭堡”，其重要性更加凸顯。在美麗鄉村建設和社會綜合治理的視域下，應拓展鄉村人民法庭的功能，突出鄉村人民法庭的特色，充分發揮其社會治理的重要職能，積極服務新農村、美麗鄉村建設，增強鄉村治理的前瞻性和主動性，建立與其他社會治理主體常態化聯動機制，助力美麗鄉村振興戰略，進而促進鄉村社會治理現代化。

一、實踐考察：鄉村人民法庭工作現狀

人民法庭制度是一項具有中國特色的司法制度，其設置的目的和初衷是“兩便”原則，即便于人民群眾訴訟、便于人民法院審判。從1954年《人民法院組織法》首次確立此項制度以來，各地人民法庭在方便群眾訴訟、調處社會矛盾、維護社會公平與正義等方面發揮了重要作用[2]。但是司法改革后人民法庭的現狀如何呢?本文選取H省Z市所轄105個鄉村人民法庭，對其美麗鄉村建設和訴源治理情況進行摸底了解，系統調研該市所轄鄉村人民法庭的實踐狀況。其特征主要表現在以下幾個方面。

1. 員額法官配置不足，審判力量相對薄弱

人民法院落實法官員額制后，對具體案件的法律適用不再向上級法院請示，上級法院不再審判具體案件，不再對案件把關，案件全由員額制法官自己依法獨立裁判。因此，鄉村基層人民法庭的人員配置與審判規律的矛盾逐漸凸顯。以H省Z市10個基層人民法院為例，該市基層人民法院所轄105個鄉村基層人民法庭、員額法官、法官助理、書記員、法警輔警及在編工勤人員共1 605人，其中：員額法官491人，占30.59%；其他人員1 114人，占69.41%(見表1)。在這105個鄉村人民法庭中，僅有43個員額制法官人數達到3人，占40.9%；其他62個鄉村人民法庭占59.1%，均不具備審判人員組成合議庭的條件。上述問題的出現，要求我們不得不對人民法庭的傳統定位進行深入思考。

表1 樣本鄉村人民法庭人員構成情況

2. 案件逐漸增多，鄉村人民法庭不斷與審判法庭同化

長期以來，鄉村人民法庭植根基層、面向鄉村，處在維護社會和諧和建設美麗鄉村的最前沿、化解社會矛盾的第一線，在構建和諧社會和美麗鄉村建設進程中扮演著重要角色。但在審判實踐中，其職能重心似乎迷失了應有方向，走入了以審判為中心從而以多辦案為目標的誤區。尤其是在傳統鄉村社會，每個人都生活在“生于斯、長于斯、逝于斯”的熟人社會之中[3]。在一些鄉村人民法庭探索設立的社區法庭、駐村訴訟服務站、家事調解室、親子陪護室等，雖初衷是力爭突出特色、打造品牌，但實踐中往往流于形式，并未真正發揮應有作用。

人民法院員額制法官改革使原來鄉村法庭的人員配置發生了結構性變化，一部分審判人員轉為法官助理，員額制法官編制不足，案多人少的矛盾更加突出。為了彌補基層法庭法官員額的不足，一些基層人民法院采取派駐員額法官的辦法，讓一些取得員額法官資格的原本在綜合部門工作的同志掛靠法庭辦案。這些同志除了辦案還肩負著其他行政事務，平時一般不在鄉村人民法庭辦公。案件開始審理后，先由書記員或法官助理制作法律文書、送達開庭傳票、確定開庭時間，此類員額法官只有開庭時才到庭主持審判。以H省Z市F縣法院為例，案件逐年增加(見表2)，人民法庭儼然就是一個審判法庭，其核心職能被進一步彰顯，而庭前調解、庭外和解、實地走訪及現場開庭等原有職能則有日益被忽視、弱化的趨勢[4]。

表2 H省Z市F縣人民法院員額制改革前后收結案件情況 件

3. 在處理鄉村非訴訟事務上，人民法庭作用有弱化趨勢

目前，作為具有二元結構特征且仍以農村為主的中國社會來說，法官不了解廣大農村、廣大農民，或者說不善于和普通老百姓打交道，是很難勝任基層人民法庭司法工作的。在農村人民法庭工作過的優秀人民法官，常常滿懷深情地盤點對人情世故、對基層執法、對法官職業的經驗感受[5]232。這些經驗為他們處理鄉村糾紛打下了堅實的基礎。在農村有些糾紛矛盾的處理，如果從訴訟的時間成本、經濟成本、風險成本分析，訴訟往往并不是最佳解決途徑。正如英國學者西蒙·羅伯茨等指出：“審判的真正中心在于通過作出判決，宣揚并刷新社會規范中的全部核心價值?！盵6]223由此來看，作為鄉村社會專門司法機構的人民法庭及其司法活動不應僅僅滿足于具體糾紛的平息，還要擔負起在鄉村社會重塑和實現國家法規范價值的職責。

但是，在人民法院司法改革中，退出遴選的大多是過去進行“送達、調查、座談、調解及就地開庭”等“一條龍”式辦案的老法官[7]。他們在法官員額制改革前大都擔任鄉村人民法庭庭長職務，在處理農村非訴事務中曾為人民法庭作出了積極貢獻。而人民法院司法改革后，兼任鄉村人民法庭庭長的大都是比較年輕的員額法官，讓他們和農村人民群眾打成一片，妥善處理農村非訴事務，尚需一個不斷充實提高的過程。而且，讓退出遴選的老法官繼續留在農村人民法庭作為法官助理，無論于情于理都不甚恰當。最為重要的是，無論是從他們的能力閱歷還是豐富的基層辦案經驗而言，離開審判崗位都是鄉村人民法庭在處理非訴訟事務時的巨大損失。因此，在處理鄉村非訴訟事務上，人民法庭作用有明顯弱化趨勢。

二、功能重塑：借鑒“楓橋經驗”發揮人民法庭的應有作用

黨的十八大以來，我們黨始終把解決好三農問題作為全黨工作的重中之重。目前，美麗鄉村、平安鄉村建設已取得重大成就，但同時也要看到，當前農村社會矛盾仍然呈現出源頭多發、形式多樣、性質復雜等特征，社會綜合治理難度較大。如果不能很好地解決這些問題和矛盾，勢必會影響美麗鄉村建設這一宏偉藍圖的實現。

1. 當前農村社會矛盾風險產生的根源

目前，農村人民法庭所處的社會環境以及處理案件類型等都與我國農村發展狀態息息相關。當前處在重大轉型時期的中國鄉村，在城鎮化過程中有其自身特點和發展趨勢。一是財產權利意識較強，尤其是農民對與自身生產生活關系密切的土地、林地等維權意識日益增強。廣大農民對土地及其建筑物之前的流轉大多反悔，如果提起行政或民事訴訟，因這類案件往往是民事、行政交織的，時間跨度長，事實真相往往難以查清。二是鄉村社會情緒比較突出。新冠疫情爆發后，由于農村社會保障體系還不夠健全，廣大農民由于無法出門工作而無經濟來源，導致生活極度貧困。尤其是目前仍存在一定的城鄉差距，城鄉之間、農村村戶之間的貧富差距導致部分農民心理失衡，加之各種現實的矛盾與困難，難免會使其對政府和社會產生不滿情緒，并通過訴訟或信訪等形式表現出來。三是廣大農民司法需求日益多元化，部分農民對法治持有比較復雜的態度。一方面，廣大農民在權利受到侵害時迫切需要法律給予救濟，信賴和期待人民法庭主持公道，化解矛盾糾紛，案結事了[8]；另一方面，在不能履行義務時想方設法逃避責任，找人說情甚至以耍賴的態度對待司法人員。

改革開放四十多年來，由于信息技術發展和人員流動頻繁等原因，廣大農民的維權意識提高了，但誠信意識、權利義務對等意識卻沒有同步提高。因此，做好新時代鄉村人民法庭工作，需要主動順應城鄉融合發展的新要求，按照一體化的推進思路[9]，統籌各級人民法院資源，統籌法院機關、城區和農村人民法庭建設，加大人、財、物向人民法庭傾斜的力度，不斷調整和優化法庭布局，完善人民法庭的管理和保障機制。

2. “楓橋經驗”帶給鄉村人民法庭的啟示

20世紀60年代，浙江省諸暨市楓橋鎮干部群眾創造了“發動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決”，實現“捕人少，治安好”的“楓橋經驗”。1963年，毛澤東同志親筆批示：“要各地仿效，經過試點，推廣去做?！薄皸鳂蚪涷灐庇纱顺蔀槿珖☉鹁€一個膾炙人口的典型事例。

隨后，“楓橋經驗”又不斷得到與時俱進的發展，形成了具有鮮明時代特色的“黨政動手，依靠群眾，預防糾紛，化解矛盾，維護穩定，促進發展”的新楓橋經驗，成為新世紀把黨的群眾路線堅持好、貫徹好的典范。2013年10月，習近平就堅持和發展“楓橋經驗”作出重要指示，強調各級黨委和政府要充分認識“楓橋經驗”的重大意義，發揚優良作風，適應時代要求，創新群眾工作方法，善于運用法治思維和法治方式解決涉及群眾切身利益的矛盾和問題，把“楓橋經驗”堅持好、發展好，把黨的群眾路線堅持好、貫徹好。

一方面，應在傳承人民法庭工作方式的基礎上，以創新為突破口，共建共享新時代楓橋經驗的工作格局，準確把握農村人民法庭的職能定位，以司法公開平臺為支撐，以公民參與司法為根本，以多元糾紛解決機制為依托，保障農村社會規范理性與和諧穩定，加速農村社會治理法治化進程。

另一方面，人民法庭應緊密結合各個不同時期形勢任務的變化，與時俱進地賦予其新的內涵，努力發揮好“楓橋經驗”在服務經濟轉型升級、協調經濟社會發展、預防化解社會矛盾等方面的作用，在促進經濟、社會和人的全面發展，推進基層治理體系和治理能力現代化等方面進行新的探索，助力美麗鄉村建設。

三、進路選擇：司法改革后鄉村人民法庭的職責定位

在全面推進依法治國方略、全面建成小康社會的進程中，基層人民法院打擊犯罪、維護穩定、調處糾紛、化解矛盾水平的高與低、能力的強與弱、形象的好與壞，直接關系到司法權威的維護，關系到黨和國家權威的維護，與黨的執政能力的提高和執政基礎的穩固息息相關[10]。人民法庭作為司法參與農村社會治理的前沿陣地，理應肩負起改革試驗田的重任，以人性化司法服務滿足廣大人民群眾的多元化需求，依法采取更加靈活的方式促進司法現代化與社會法治現代化目標的雙重實現。

(一) 嵌入：拓展人民法庭功能，突出鄉村人民法庭特色

1. 調整人民法庭工作重心

隨著國家法治建設及普法宣傳的不斷深入，基層群眾的法制觀念也越來越強，以往一些本可以不進法庭的小事，如今也被送上審判臺。人民法院員額制法官改革的實行，使得繁重的工作只靠為數不多的員額法官來處理，往往顯得力不從心。但是，人民法庭不能等同于審判法庭，二者有著本質的區別。人民法庭代表國家行使審判權，同時還肩負著支持其他國家機關和群眾組織協調處理社會矛盾糾紛、指導人民調解參與轄區綜合治理等任務。

因此，在新形勢下鄉村人民法庭應當因地制宜，適時調整工作重心，突出人民法庭的特色，將審判職能之外的其他重要職能發揮到極致，充分彰顯鄉村人民法庭在法治建設進程中的特殊作用[11]。同時，鄉村基層人民法庭在辦理案件時要充分發揮其示范教育引導作用。要到案發地進行巡回審判，注重調解以更好地化解矛盾糾紛。無論采用何種方式，目的均應“便于查明事實，便于當事人訴訟，便于糾紛解決”以及“便于發揮人民法院解決糾紛的輻射作用”?？傮w而言，應以繼承和弘揚“馬錫五審判方式”，堅持和發展“楓橋經驗”為特征，能動落實最高人民法院“能調則調、當判則判、調判結合、案結事了”的審判原則，構建科學有效的訴調銜接體系，進而不斷提高社會管理能力、利益協調能力、矛盾化解能力等[12]。

2. 修正人民法庭工作價值理念

在當前鄉村基層社會法治理念相對滯后、案件呈井噴式增長、案多人少的矛盾日益凸顯的形勢下，鄉村人民法庭化解矛盾不僅指規則意義上的矛盾化解，還應將其運用到案件的實踐解決之中。圍繞使矛盾糾紛消滅在萌芽之中，大量非訴訟手段應當引起足夠的重視。相較于城鎮而言，農村社會是鄉土氣氛較濃的集合體，村鎮之間大多是熟人構成的社會體系。倘若處理得當，則很大一部分糾紛可以在訴前得到化解。這不僅能緩和鄰里之間的矛盾，而且大大減少了法官審理案件之累。

曾有一部分基層審判經驗豐富的法官感言：“在社會矛盾化解中，人民法院的力量僅僅是其中很小的一部分，在社會綜合治理這臺高速運轉的大機器面前，人民法院扮演的角色僅是修理維護的作用?！痹谶@個角色扮演過程中，人民法庭的工作人員在協調各部門的力量共同進行“修理維護”時，一定要厘清人民法庭的職責，做到到位但絕不能越位。因此，人民法庭在化解矛盾時應盡量運用非訴程序，修正運用審判方式來解決矛盾的價值理念。

3. 發揮人民法庭參與社會治理核心作用

目前，應以員額制改革為契機，著力打造人民法庭的過硬隊伍，大力促使司法參與到鄉村社會治理的持續健康發展之中，充分考慮人民法庭在基層社會治理中肩負的責任。在人員配備上，通過疏通法官助理進入人民法庭鍛煉的制度化渠道，構建激勵法官助理對人民法庭審判工作的積極參與機制，創新科學的法官助理職業能力訓練模式，以及開展人民法庭非訴職能的優化改革等路徑，促進法官助理職業能力的提升[13]。人民法院應始終做到向法庭傾斜，實施青年法官“一線磨練計劃”，堅持年輕干警下法庭鍛煉制度，保證辦案力量充足；評優選優、用人提拔向人民法庭傾斜，激勵和引導優秀法官到基層扎根。

人民法院應充分挖掘自身潛力，可以考慮返聘經驗豐富、能力強的退休法官，專職負責訴調對接多元糾紛化解，保障人民法庭各項治理措施落到實處，用好“改革試驗田”，抓住主審法官這個“關鍵少數”，明確主審法官參與社會治理的主體責任，將“巡回審判”“人民調解指導”“便民訴訟網絡建設”等各項工作任務細化、量化，形成日?？己伺_賬，完善獎懲機制，進一步發揮主審法官在參與社會治理中的核心作用。

(二) 分流：發揮人民法庭訴源治理職能，助力美麗鄉村建設

1. 堅持源頭化解，發揮司法引領作用

人民法庭在訴源治理過程中不能只看眼前利益而忽視農民的長遠利益，更不能以犧牲農民的利益為代價來換取鄉村秩序的穩定[3]?，F階段，各種矛盾糾紛持續多發，尤其是人民法院立案登記制施行以后，審判壓力居高不下。鑒于目前約有40%的民商事案件在鄉村基層人民法庭審理，必須充分運用好訴調對接多元化機制，將部分可能訴至人民法院的糾紛在訴前就地化解，從而做到訴調對接、多元化解、優勢互補。人民法院之所以推動訴調對接，就是要將“訴”的引領性、專業性和權威性與“調”的便利性、靈活性和低成本結合起來。但“調”不成最終還是要反映到“訴”上，因此“訴”對“調”的引領和保障至關重要。人民法庭在訴調平臺建設中應當起到引領和保障作用，換言之，就是人民法庭的司法觸角要前置，充分發揮自身的專業性和權威性，統籌運用法治、德治和自治，通過訴調對接平臺整合資源，推進矛盾化解，從而將大量糾紛化解在萌芽狀態或者訴訟之外。

2. 加強人民法庭在美麗鄉村治理中的參與意識

農村人民法庭是人民法院最基層的審判組織，素有“小法院”之稱，采用典型的“到群眾中去”的工作方式，更容易“聽民聲、察民情、解民憂”，有利于各類糾紛案件的順利解決。人民法庭在參與社會基層治理中有著得天獨厚的“地理”優勢，不僅充當著參與社會治理的“排頭兵”，更是筑起了社會治理的“第一道防線”[11]。因此，要充分認識到鄉村人民法庭本身就是鄉村治理主體之一，審判工作本身就是鄉村治理的重要內容，辦案要注重法律效果、社會效果和政治效果的統一。

此外，人民法庭參與鄉村治理應創新思路，特別是在一些鄉鎮企業發展迅速的地區，農民已經基本告別了農業社會的生產生活方式，對基層治理提出了新的要求[14]。將司法審判工作和服務鄉村振興大局有效結合起來，顯得尤為關鍵。事實上，農村人民法庭參與鄉村治理，就是要通過依法審理、調處大量的民事案件，把矛盾糾紛解決在基層，化解在萌芽狀態，讓更多案件消弭在訴前。

3. 建設“訴調對接”多元化解決平臺

一方面，“訴調對接”平臺應建設成為鄉村法制宣傳中心，旨在預防糾紛。人民法庭可以利用其專業性設立普法公眾號，定期推送本縣或本轄區典型案例、最新涉農法律支持等，并通過公益講座等方式定期進行有針對性的普法宣傳。例如，在土地、房屋拆遷補償安置，老年人權益保護，勞動就業保護等多發案件方面的訴訟程序指導、注意事項和風險防范等。

另一方面，“訴調對接”平臺應建設成為鄉村矛盾糾紛化解中心，旨在化解糾紛，充分整合鄉賢調解、人民調解、行政調解、行業調解、律師調解等各類調解資源，調解不成的依法進入訴訟程序。應使群眾有糾紛、有矛盾就到訴調對接中心來，從而將其升級為“鄉村一站式糾紛化解中心”，使大部分糾紛得到妥善化解。

(三) 保障：培育社會多元治理主體，形成鄉村常態化聯動機制

首先，按照“楓橋經驗”的價值導向，即“黨委政府重視，職責分工明確，信息資源共享，糾紛共同化解”四個重要因素的精神，切實加強人民法庭與當地黨委政府、人大代表、政協委員的協調溝通工作，為開展工作營造更好的環境。

其次，人民法庭主動邀請人大代表、政協委員旁聽案件庭審，接受人大代表、政協委員、人民群眾和社會各界的監督。積極參與鄉鎮調解，組織村委聯動，建立矛盾糾紛調解聯絡機制，構建大調解格局，實現人民法庭審判調解與人民調解的有機結合，通過調解將矛盾糾紛化解在萌芽狀態。同時，應加強對信訪案件的分析研究以及對當事人的心理疏導，對家庭困難的要加大司法救助力度，讓當事人感到公平正義；加大司法建設工作力度，對案件審判過程中發現的新情況新問題及時向地方黨委、人大報告，積極向政府部門提供司法建議。

再次，建立村民廣泛有序參與的糾紛解決網絡。鄉土司法不僅要樹立全力為民理念，大力完善便民措施，更要注重構建村民有序參與的訴訟模式。應構建“庭、站、點、員”四位一體的便民訴訟網絡服務體系，注重培養便民訴訟聯絡員骨干，吸收他們參與一定的訴訟事務，特別是參與調解工作和執行工作。有效發揮便民訴訟聯絡員的作用，可以減輕農村人民法庭的辦案壓力。

最后，便民訴訟聯絡員還能完成一些力所能及的訴訟事務性工作。他們具有人熟、地熟、情況熟的優勢，可以幫助解決送達難、調查難、執行難等問題[15]。這些工作能夠讓鄉村基層法官從繁雜的事務性工作中解脫出來，為提高辦案效率、保證辦案質量創造條件。便民訴訟網絡不僅極大方便了群眾訴訟，而且是司法民主、司法公開等價值在鄉土司法中的表現與創新運用，對提高農民的法律意識、使他們更好地接受法院裁判結果具有積極作用。

四、結 語

進入新時代，依法治國和加強基層社會治理是歷史的必然。作為鄉村人民法庭，承擔基層社會治理創新功能是大勢所趨。鄉村人民法庭設置及職能定位關系著司法改革的成敗，是美麗鄉村建設的重要抓手，也是“楓橋經驗”得以實施的重要保障。在鄉村人民法庭的設置上應始終堅持“兩便原則”和“三個面向”的指導思想，保障鄉村社會的規范治理與和諧穩定，促進鄉村社會法治現代化的實現[3]?？傊?，鄉村人民法庭應繼續發揮“楓橋經驗”，保持優良傳統，即尊重人、尊重人性、扎根民心，保障百姓權益，將技術控制轉化為權利保障，實現智慧治理的良性發展。