行政包干制：鄉鎮“管區”治理的邏輯與機制

田先紅

一、問題的提出

管區，又稱“管理區”，是介于鄉鎮(街道)與行政村之間的一級準行政組織。(1)目前學界對管區有多種定義，但無論表述如何，基本上都將管區視為一種準行政組織。之所以將其界定為“準行政組織”，是因為：一方面，管區具有一定的行政功能，承擔了鄉鎮(街道)安排的各項行政和治理任務；另一方面，管區又不是一級完備的行政組織，它不僅組織結構不完整，不具備明確的法律地位，而且沒有獨立的人事權、財權等。管區歷史由來已久。據考證，早在人民公社時期，管區即已存在。[1]人民公社體制解體后，管區又以不同形式重新煥發生命力。時至今日，管區仍然延存于全國多地。其中，山東的管區保留最完整且最為普遍。毫無疑問，管區在農村基層治理中發揮了重要作用。但管區作為一種準行政組織，既沒有人事權、財權等正式權力，又缺乏完備組織，那么它是如何承接鄉鎮(街道)安排的各項政策任務，又如何對接村莊(社區)進而推動政策任務落地的呢？換言之，管區在實踐中的主要運行機制是什么？這便是本文需要探究的問題。

二、文獻綜述

學界關于農村管區的研究成果尚不多見。已有零星的研究成果主要聚焦于管區制度的生成邏輯[2]、角色功能[3]、干部互動過程[4]和動員機制[5]等主題。已有研究對我們理解管區的生成、運行邏輯極具啟發價值。然而，相關研究主要局限于對管區價值、功能的分析。雖有研究者探討了管區內部的動員機制，但主要側重對管區運行流程的一般化探討，而未能厘清管區運行的核心機制，并發展出一個較具解釋力的理論框架。

如前所述，管區作為一級準行政組織，其組織結構不完整，人員也較為匱乏，且沒有獨立的人事權、財權。同時，管區又承擔了鄉鎮派發的各項治理任務。面對繁重的治理任務而資源又較為緊缺的情況，管區采用何種治理工具來達到有效治理目標呢？深入的田野觀察發現，通過黨委領導推動的行政包干制，是管區調動干部積極性、整合各方資源，最終實現治理任務落地的有效制度安排，構成了管區運行的核心機制。

行政包干制不同于韋伯式的科層制?？茖又凭哂袔讉€特征：一是官員受到規章制度約束，按章辦事；二是官員領取固定的薪水；三是官員分工專業化；等等。[6]而行政包干制在多個方面都表現出與科層制的區別：一是承包方享有作為發包方的上級賦予的一定自由裁量權；二是發包方為承包方提供政治晉升和經濟激勵；三是官員分工的相對性；等等。榮敬本等人的研究較早揭示了縣鄉治理中的行政包干色彩，即各級政治組織將指標任務層層量化分解，并根據完成任務情況進行考核獎懲。[7]上級向下級分解指標任務，正是行政包干制的核心要義。但是，他們并沒有明確提出行政包干制的概念。

周黎安的行政發包制理論系統詮釋了中國行政體制中的發包—承包邏輯機制。他概括了行政發包制與純粹的科層制和外包制的三種差異：首先，在行政權分配上，發包方擁有正式權威和剩余控制權，承包方擁有具體的執行權和決策權；其次，在經濟激勵上，承包人擁有剩余索取權和面臨強激勵的特征；再次，在內部控制上，行政發包制強調結果導向、人格化的責任分擔。[8]行政發包制為我們理解中國行政體制的運行邏輯提供了非常具有解釋力的理論框架。但是，它的不足在于：行政發包制聚焦于不同層級政府間的發包—承包關系，而對一級政府內部的發包—承包機制未有關注。[9]而且，行政發包制主要強調經濟激勵的作用，而忽視了政治激勵和價值激勵等多元激勵方式對于官員行為的影響。此外，該理論將中國行政體制中的發包—承包機制與科層制相對立，但實際上包干制與科層制并不是相互對立的關系，相反，它必須依托科層組織，整合科層組織的資源。[10]

鑒于行政發包制理論的上述不足，研究者進一步提出和闡釋了“行政包干制”概念。行政包干制是指對政府公共事務的發包、承包及其實施過程中一系列主體和行為的組合。[11]在行政包干制中，上級組織將治理的任務和責任承包給下級組織，對于后者自主完成任務的方式和方法，上級組織一般不加干涉。[12]行政包干制與行政發包制有一些共性，比如都擁有發包方和承包方兩個利益主體，都由發包方為承包方提供強激勵，承包方都擁有較大的自由裁量權，發包方都對承包方進行結果管理等。但是，行政包干制不同于行政發包制之處在于：行政包干制聚焦于政府內部的發包—承包關系，強調政府多元激勵的作用，以及包干制與科層制之間的互相依賴、互為補充關系等。[13]楊華、袁松分析了行政包干制的特點和實踐機制，指出行政包干制一般以中心工作模式推動工作開展，主要采用目標責任制、領導包干制和臨時機構包干制等方式。[14]歐陽靜分析了縣域政府包干制的實踐形態，包括縣領導包干制、部門領導包干制和鄉村干部包干制。[15]還有研究者分析了與行政包干制類似的包保責任制、包干責任制等。[16]

已有研究較為深入地揭示了縣域政府行政包干制的結構與機制。但是已有研究具有如下特點：一是主要聚焦于縣域政府在征地拆遷、信訪維穩、重大工程項目落地等中心工作領域的包干制；二是側重關注領導小組、指揮部等一些臨時性的行政包干機制；三是以官員個人為行政包干的主體，而沒有關注以組織為載體的行政包干制；四是未能關注行政包干制結構內部的靈活性及其應變調整機制。此外，已有研究挖掘和呈現了行政包干制的優勢，但是未能注意到行政包干制的邊界條件和限度。

筆者的田野觀察發現，在基層政府行政包干制中，除了臨時性的包干機制外，還存在一些常態化的包干機制。管區就是一種常態化的行政包干制。包干制不僅發生在基層政府的中心工作領域，而且存在于常態化的業務工作之中。包干制的主體并不局限于基層官員個體，還包括基層組織。此外，除了獨立式包干，還有聯合體包干，即上級發包之后，并非不承擔連帶責任，而是擔負部分包干責任，比如鄉鎮分派到管區的幫包領導，需要承擔管區事務的連帶責任。同時，上級領導還要協助包干責任人處理在治理過程中遇到的問題。為此，本文將在已有研究基礎上進一步推進關于行政包干制的研究。具體而言，本文試圖從以下三個方面進行拓展：

首先，拓展行政包干制的應用范圍。在行政包干制的主體上，不僅關注以官員個人為主體的包干制，而且研究以基層組織為載體的包干制。在行政包干的領域上，既涵蓋基層政府中心工作領域的包干制，又包括日常業務工作的包干制。

其次，挖掘行政包干制的實踐機制。在行政包干的方式上，不僅研究臨時性的行政包干機制，而且研究常態化的行政包干機制。

再次，關注行政包干制的邊界條件。本文將分析行政包干制所面臨的約束條件，探討在自上而下的過程管理強化的、政治任務多樣化的條件下，行政包干制所面臨的新挑戰。

農村的管區制度為我們分析行政包干制提供了一個極佳的窗口。對于研究行政包干制而言，管區的獨特性體現為：一是管區性質的獨特性。管區作為一級準行政組織，既相對獨立但又內嵌于上級政府(鄉鎮/街道)。這樣的結構特征使其既享有較大的自主權，又受到上級政府的較強控制。其所體現的上下級關系既不同于一級政府內部的嚴格的命令—服從關系，又不同于相對松散的府際關系。這有利于我們將行政包干制研究拓展到準行政組織之中。二是管區獨特的權責結構。作為一級準行政組織，管區享有決策權、資源整合權、執行權等權力，但是上級未賦予管區人事權、財權。這使得鄉鎮政府與管區之間的權責配置跟一般的府際間權責配置呈現較大差異。三是管區獨特的發包—承包關系結構。管區的發包—承包關系呈現為多領域、多條線、多主體。這一復雜的發包—承包關系結構確保管區行政包干制的運行。

三、研究方法與案例選擇(2)案例中的人名和地名皆為化名。

本文的研究資料主要來源于筆者及研究團隊于2020年10月12日至31日在山東L市C街道的田野調查。采用的田野研究方法主要是深度訪談法。訪談對象涵蓋鄉鎮干部、管區干部、村干部和普通村民。每位受訪對象的訪談時長一般為2—3小時。C街道毗鄰L市城區，隸屬于L市國家級經濟技術開發區。街道下轄48個行政村(社區)，戶籍人口約4萬人，版圖面積80平方千米。2018年，C街道對管區設置進行了調整，由原先的5個管區調整為6個。每個管區下轄7—9個行政村(社區)。管區內部成立黨總支，設總支書記、主任、副書記、副主任和文書等職務。管區工作人員一般為8名左右。具體規模視管區下轄村莊數量和治理事務復雜程度等因素而異。街道作為城鄉接合部的結構性位置使其下轄各個管區的治理事務、治理樣態等方面都呈現出較大差異。這也為我們觀察管區的運行機制提供了更為便利的條件。

據筆者調研及查閱相關資料，山東是全國管區保留較為完整的省份。時至今日，山東各地農村仍然保留了管區。因此，山東管區作為研究對象，具有典型性。在選擇案例時，筆者盡可能覆蓋不同類型的管區，以多元的研究樣本將管區行政包干制的實踐機制更為充分地揭示出來。C街道的6個管區概況及分類如下：

表1 C街道管區概況(3)管區類型劃分的標準是依據管區的主導功能。比如在城市化管區，土地已經被較多地征用，許多農民已經轉變為城市居民。在上樓型管區，管區內部多個村莊已經合村并居。在農業型管區，農民維持著傳統農業型的生活方式。依托城郊的區位優勢，農民已經較少種地，主要在本地和外出務工。許多農地已經出租給農業公司。治理負荷分類依據的是一種相對標準，屬于質性評估。

四、管區的行政包干體系

鄉鎮在黨委領導下，以管區作為行政包干制的載體，進行相應的權責配置，構建出屬地包干與條線包干相結合的行政包干體系。

(一)作為行政包干制載體的管區

與其他地方農村作為虛體的片區、包片不同，管區是實體化的一級準行政組織。管區是基層政府為了推動治理任務更好地落地而進行的一種機制創新。只是這種機制創新不是臨時性的，而是常態化的。從公共行政功能的角度而言，管區的實質是承包鄉鎮(街道)行政任務的一級組織。換言之，管區充當了鄉鎮(街道)行政包干制的組織載體。管區的包干制優勢體現為：

首先，公共行政空間的重構。地方政府設置管區的主要考量是細分鄉域內的治理單元。在山東，鄉鎮(街道)下轄的村莊數量多。以L市C街道為例，該街道下轄48個行政村(社區)。如果鄉鎮直接對接各個行政村(社區)，那么其治理成本極為高昂，且影響治理效率。在鄉鎮下面設置管區，則大大減少了鄉鎮對接行政村(社區)的成本，縮小了治理單元規模。C街道設置了6個管區，每個管區下轄7—9個行政村(社區)。由管區對接行政村(社區)，可以降低鄉鎮治理規模負荷。它是地方政府應對治理規模困境而創造的一種制度安排。扁平化結構適應于小規模組織。對于下轄村莊數量較多、治理規模較大的鄉鎮政府而言，需要在組織內部設立新的行政層級，細分治理單元，提升治理效率。

其次，公共行政組織的下移。管區制度相當于在鄉鎮與行政村(社區)之間再造了一個行政層級。鄉鎮在轄區范圍內設置了一級新的準行政組織。這使得鄉鎮政權的觸角進一步滲透進入鄉村社會。且這種組織是常態化的。它代表著國家權力在鄉村社會的常態化在場。常態化的組織為管區承包鄉鎮的公共行政事務提供了載體。管區直接對接鄉村社會，為推動行政事務落地創造了更為便利的條件。

再次，公共行政事權的下移。管區是鄉鎮推動公共政策落地的重要載體。盡管管區并非一級完備的政府組織，但它承載了來自鄉鎮的幾乎所有公共行政事務。鄉鎮幾乎所有的工作都需要通過管區來部署。管區承接鄉鎮的工作包括兩個方面：一是鄉鎮黨委政府的中心工作；二是鄉鎮各個站所部門的業務工作。鄉鎮將工作任務安排到管區，管區再對接各個行政村。因此，建立管區之后，鄉鎮的事權進一步下移到鄉村社會。

(二)以黨組織為核心的包干體系

“黨政體制”是理解中國政治的關鍵詞，它為我們建構了一個認識中國政治的整體性分析框架。[17]在管區行政包干制中，黨組織扮演著核心領導者的角色，發揮高位推動作用。從管區的組織架構來看，管區只成立了黨總支，并沒有設置行政機構。這也表明，管區治理主要依靠黨組織系統來推動。鄉鎮通過黨的組織系統，將公共行政事務發包到管區?；鶎狱h組織的負責人是管區行政包干體制中的主體責任承擔者。在組織架構上，管區包干制體現為鄉鎮黨委會(街道黨工委)—管區黨總支—村(社區)支部的組織體系。在責任主體上，管區包干制體現為鄉鎮黨委書記—管區幫包領導—管區書記—村(社區)支部書記的責任體系。各級黨組織及其負責人承擔著統籌謀劃發包行政事務落地、調配各方資源的責任。

在C街道，每個管區還設有幫包領導2—3名(見表2)。幫包領導由鄉鎮黨政班子成員中的副職領導擔任。幫包領導的功能包括：一方面督促、安排管區承包的各項工作任務；另一方面，管區或村莊(社區)在完成承包任務遇到困難時，可以向幫包領導反饋，幫包領導再報告鄉鎮黨委主要領導，協商解決對策。從字面上看，“幫包”二字就體現了“包干”之意，即鄉鎮把某個管區包干給該幫包領導。理論上，幫包領導全權負責該管區的一切事務。幫包領導承擔管區工作的連帶責任。當管區完成承包工作任務不力時，鄉鎮也可以督促幫包領導，甚至追究幫包領導的連帶責任。如此，幫包領導實際上是代表鄉鎮黨委政府分管某個管區。確切而言，幫包領導依托黨委的授權，調動資源安排落實管區的包干任務。通過幫包領導制度，鄉鎮將管區進一步整合進治理體系內。

鄉鎮在為管區配置幫包領導時，主要考慮三個方面：一是管區工作的重難點及其需求。比如，廬陵管區處于C街道發展前沿，各類重點項目需要推進，征地拆遷任務繁重。街道為該管區配備的幫包領導丁明耀副主任分管執法業務工作，且之前在另一街道做過大量的征地拆遷工作，具備豐富的工作經驗。另一幫包領導蔣新如分管信訪業務工作。廬陵管區征地拆遷任務重，矛盾糾紛量大，上訪案件也多。幫包領導丁明耀和蔣新如分管的執法、信訪業務跟廬陵管區的工作重難點比較匹配。二是考慮干部個體的因素，包括性別、出身、專長、能力和過往幫包經歷等方面。比如，廬陵管區的幫包領導蔣新如是回民，且他老家所在的蔣家莊就隸屬于廬陵管區。廬陵管區下轄的蔣家莊和旺朱村都是回民村。街道安排蔣新如幫包廬陵管區，顯然考慮了蔣新如的民族身份因素。鄉鎮需要盡可能將幫包領導的個體因素與管區工作需求相匹配。三是考慮領導班子建設問題。為促進領導班子團結，鄉鎮會權衡幫包領導和管區書記之間的關系。比如，瀏河管區的幫包領導高占軍跟管區書記李昌國的關系較好。李昌國之前擔任弓峰管區書記時，高占軍也幫包該管區。李昌國調任瀏河管區書記之后，高占軍也被調整為該管區幫包領導。

管區幫包領導的安排遵循“大穩定、小調整”的原則。一般在鄉鎮發生人事變動、領導班子成員分工調整，或者管區主職干部變動時，幫包領導會進行相應調整。

表2 C街道各管區幫包領導情況

那么，黨組織如何推動行政包干制的運行呢？鄉鎮依托黨組織的制度性權威來落實包干責任。鄉鎮推動包干制的主要形式就是黨組織會議。通過黨組織會議安排包干任務。一方面，黨組織將行政事務轉化為政治任務，使其成為各級黨員干部必須重視的工作；另一方面，這些包干任務成為各級黨員干部的政治責任。如果黨員干部沒有完成，那么黨組織可以對其進行政治問責。概言之，鄉鎮發揮黨組織的政治統合功能，采用政治激勵等方式，來推動行政包干制的運行。

(三)管區包干體系中的權責配置

行政包干制的核心內容就是權責配置結構。權責配置結構關系到發包方、承包方的一系列權利、責任安排，它直接影響到行政包干制的運行。管區作為一級準行政組織的獨特性，決定了管區行政包干制權責配置結構與一般的行政包干制的差別。管區的權力來自于鄉鎮的授予。管區不是一級獨立的政府，它缺乏基本的人事權、財政權。管區的工作人員由鄉鎮政府選拔任命。其日常開支都由鄉鎮政府承擔，管區干部可以到鄉鎮報銷所支出的費用。此外，管區也沒有像正規的政府那樣專業化的部門分工。但管區有獨立的辦公地點，管區干部也屬于專職工作人員。

跟一般的行政包干制中的承包方一樣，管區也享有行政決策權、執行權。值得一提的是，由于管區不是一級獨立政府，它要根據鄉鎮政府的統籌決策安排來開展工作。因此，管區的決策權也是不完整的。這也是管區跟一級完備政府的重要差別。此外，管區還享有資源整合權。這表現為三個方面：一是人力資源整合權。由于管區沒有獨立的人事權、財權，除了辦公場地外，管區能夠自主調配的資源就只有管區的工作人員。所以，管區的資源整合權主要表現為對管區人力資源的整合。二是資金項目整合權。管區可以向上級爭取一些項目資金等資源。它在項目資源分配落地上也有一定的話語權。三是條條部門的資源整合權。一些由條條部門提供的資源，管區也可以進行一定程度的整合。

在控制方式上，鄉鎮對管區主要采取結果導向控制，即鄉鎮根據管區完成承包任務情況進行獎懲激勵。管區承擔著完成承包任務的責任，并享有剩余索取權。比如鄉鎮給管區提供一定數額的包干工作經費。在以前，三提五統、計劃生育撫養費征收工作中，鄉鎮還按照一定比例給予管區返還經費。

概括起來，在管區行政包干制中，其權責配置結構為：鄉鎮享有正式權威，包括人事權、財權、剩余控制權；鄉鎮向管區授權；管區享有部分決策權、執行權和資源整合權。在控制方式上，主要是結果導向控制。在激勵方式上，鄉鎮為管區提供強激勵。

表3 管區行政包干制的權責配置結構

(四)管區行政包干的方式

在管區行政包干制中，公共行政事務的發包主要沿著兩條路徑展開：一是屬地發包；二是條線發包。

屬地發包，就是公共行政事務通過作為屬地的塊塊層層往下轉包。屬地發包的主要內容是重點中心工作，包括上級黨委政府交付的至關重要的工作(比如扶貧工作、高鐵建設等)以及關涉鄉鎮經濟社會發展大局的重要工作(比如信訪維穩、安全生產等)。屬地發包中的屬地主要有三大主體，分別是鄉鎮黨委政府、管區和村莊(社區)。管區和村莊(社區)承擔著行政包干任務的屬地責任。雖然村莊(社區)屬于村民(居民)自治組織，但是在現實條件下，村莊(社區)仍然受到基層政府的較強的控制。如此，鄉鎮黨委政府—管區—村莊(社區)形成層級化的屬地發包體系。

條線發包就是鄉鎮的辦公室、站所等部門向管區發包的行政任務。條線發包的主要內容是部門業務工作。條線發包又可分為直接發包和間接發包。條線部門直接發包的情形，比如鄉鎮(街道)建設委員會的工作人員分包管區，每人負責跟管區對接，完成業務工作。條線直接發包的工作一般是相對較為簡單且常態化的業務工作。條線間接發包是指條線部門通過鄉鎮黨委政府分管相關業務工作的領導出面，將業務工作分包到各個管區。其邏輯線索為：鄉鎮業務部門—(請示)分管領導—(發包)管區—(對接)村莊。鄉鎮(街道)的每個副職領導一般都分管若干項業務工作。領導分管業務不僅僅是一種分工，而且更多的是一種責任包干：不僅要推動業務落實和發展，而且不能出現問題，否則分管領導要擔負責任。雖然領導分工在一定程度上依據專業標準，但更多強調政治責任。(4)因此，我們常?？梢钥吹?，在基層政府中，有不少領導分管的業務并不是其所擅長的專業，而且領導之間也可能進行較為頻繁的分管業務調整。

在級別上，管區和鄉鎮的站所、辦公室等部門一樣，屬于正股級。但在科層體系的地位上，管區的地位要高于鄉鎮大部分的站所、辦公室等部門。所以，站所、辦公室等部門在部署安排一些重要工作時，一般無法直接調動各管區書記，而需要請分管業務的黨政領導出面召集各管區書記。每個業務分管領導不僅掌握相應的權力，而且代表著黨委政府，依托黨委政府推動完成包干任務。經過間接發包之后，由條線部門業務轉化為管區和村莊的屬地政治任務。條線部門責任轉化為管區和村莊的屬地責任。

總之，鄉鎮通過設置管區重構基層公共行政空間，對管區進行授權和控權，以屬地發包和條線發包并行的方式，構建起管區行政包干體系。通過這一體系，鄉鎮既能依托幫包領導制度較好地控制作為塊塊的管區，又通過業務分管領導制度使部門業務工作得以落實，從而使條條和塊塊的組織、資源都得以整合。鄉鎮黨委作為中樞，對轄區全域進行調控，主要領導決策可以快速輸出。鄉鎮的各項公共行政任務得以快速推動落地，同時鄉村社會的各種信息也能得以較為暢通地上達。

五、管區行政包干制的運行

管區行政包干制的運行通過考核激勵機制、合作機制和制衡機制三種機制得以實現。

(一)考核激勵機制

行政包干制提供自上而下的強激勵。鄉鎮政府作為治理任務的發包方，而管區是承包方。鄉鎮對管區的激勵措施主要包括：

1.政治激勵。鄉鎮為管區干部流動提供晉升激勵。管區是基層干部培養的舞臺。它在鄉鎮干部培養體系中占據重要位置。鄉鎮政府高度重視管區干部培養。鄉鎮為管區干部提供的政治激勵主要有：

一是對管區主職干部尤其是管區書記的激勵。管區書記是行政包干制的總承包人。能否掌控和激勵管區書記，直接關乎行政包干制的績效。雖然管區不是一級政府，管轄面積有限，但管區書記也算是“主政一方”?？h、鄉(鎮)政府在提拔、推薦副科級干部時，格外注重從各個管區總支書記中進行選拔。在干部換屆時，從管區總支書記中提拔的干部往往至少占提拔干部的一半以上。2016年，C街道辦事處干部換屆時，在5名管區總支書記中(當時C街道管區尚未調整，只有5個管區)，除2人因身份原因(學歷不夠)外，其余3人均獲得提拔。鄉鎮政府將管區書記作為培養副科級后備干部的重要崗位。管區書記一般被認為是鄉鎮的準副科級干部。只要被派往管區擔任總支書記，在符合身份條件且不出意外的情況下，一般都具有很大的希望進入副科級干部序列。管區書記往往是在政治前途上“有想法的人”。調任管區書記的干部，往往更為珍視自身的政治前途。他們需要努力、高效地完成鄉鎮發包的治理任務。同時，其他管區干部也具有晉升為管區書記的動力，因為管區書記經歷是通向鄉鎮副科級干部梯隊的重要門檻和資源。

據筆者調查統計，C街道18名副科級以上干部中(含非黨政班子成員)，有9人擁有管區工作經歷(見表4)。除了那些從上面下派的領導干部和跨地域調來的領導干部之外，本地成長起來的干部大多數都具有管區工作經歷。另據其他研究者的調查表明，山東某鎮的10個黨政班子成員中，有9人具有管區工作經歷。[18]這足見管區在基層領導干部培養中扮演著重要角色。

二是對其他管區干部的激勵。管區雖無明確分工，但管區內部的職務也有等級之分。從管區一般干部到副主任、副書記、文書、主任和總支書記，都位居不同層級。從管區一般干部升任總支書記，往往需要上十年的時間。管區干部每晉升一級，都可能產生政治進步的價值感。同時，一些優秀的管區干部還可以跨域流動，到鄉鎮辦公室或者站所擔任負責人。有研究者的調研數據顯示，山東某鎮政府各類在編人員共計65人，其中擔任過管區總支書記和區長(主任)的人員就多達35人。該鎮超過50%的人員都具有管區工作經歷。[19]另一研究者在山東L鎮的調查則顯示，該鎮90%以上的干部具有管區工作經歷。[20]如此，管區既為干部提供了政治晉升激勵，又為鄉鎮培養、輸送了大量的、具有較強綜合素質的干部。

2.經濟激勵。鄉鎮為管區干部提供的經濟激勵主要包括年終考核獎勵、包干工作經費和稅費征收返還獎勵。一是年終考核獎勵。鄉鎮每年對各個管區工作進行年終考核，考核成績分為三等，獲一等的管區，每位干部獎勵3倍績效工資，獲二等的獎勵2倍績效工資，獲三等的獎勵1倍績效工資。二是提供包干工作經費。在之前，鄉鎮每年為管區提供一定數額的包干工作經費。這筆經費可以由管區自主支配，用于車費、伙食費、通信費等日常工作支出。對于管區書記，鄉鎮還額外提供下鄉油費補貼。三是稅費征收返還。在農業稅費時代，鄉鎮對各個管區征收稅費的完成進度進行排名，對排名靠前的管區進行獎勵。同時，鄉鎮還按照一定的比例給予各個管區稅費返還，作為管區的日常工作經費。這些獎勵、經費不僅能夠為管區干部開展工作提供較好的物質保障，而且使他們更有動力投入管區工作。

3.價值激勵(社會性激勵)。這主要表現為：一是增強榮譽感。管區作為鄉鎮的一個行政層級，在鄉鎮科層體系中具有重要地位。在管區任職尤其是擔任管區書記的職務，干部往往具有較強的榮譽感。調任管區書記意味著受到上級的重視。二是提供獲得感。管區干部尤其是管區書記主政一方，完成鄉鎮發包的行政任務，能夠得到上級領導的認可，可以產生干事創業的成就感、價值感。三是培養團隊價值認同。作為承包方的管區，形成一個綜合性的行政團隊。管區的工作業績，直接攸關管區各位干部的切身利益。管區干部相互間不僅有利益連帶，而且在共事過程中培養了團隊情感。

表4 C街道副科級以上干部管區工作經歷情況(5)調研期間，C街道干部剛經歷調整，街道辦主任一職暫缺。本表中的副科級以上干部，既包括黨政班子成員，又包括副科級非黨政班子成員。本地是指本鄉鎮街道。

管區干部既有政治激勵，又有經濟激勵，還能在工作中凸顯價值，從而使他們產生更強的工作主動性。只有在各種激勵機制作用下，管區干部才能產生更大的工作動力。對于行政包干制而言，其至關重要的環節，就是激發承包責任人的主動性。承包責任人必須充分調動私人關系網絡、動用各種資源完成任務。

(二)合作機制

合作機制主要產生于管區與鄉鎮的辦公室、站所等部門之間。如前已述，管區與鄉鎮各部門的級別相同，都屬于鄉鎮的中層組織。管區與鄉鎮各部門之間相互依賴、相互合作。鄉鎮的辦公室、站所等部門需要管區承包一些業務工作。比如鄉鎮各部門要獲得村莊的一些有關低保人口、育齡婦女等數據信息，都需要通過管區對接村莊。此外，各部門的一些重要的業務工作，比如美麗鄉村建設、農村改廁、煤改氣等等，也需要通過管區出面安排到各個村莊。盡管鄉鎮各部門可以通過業務分管領導來調度管區，但在工作開展過程中，都不可能繞開管區。因此，鄉鎮各部門形成對管區的依賴關系。尤其是當前資源下鄉的背景下，各部門的業務工作量大幅度增加，且精準治理要求更高，從而更需要管區的支持。

管區也離不開鄉鎮各部門的配合和支持。一方面，鄉鎮各部門掌握有關政策信息。管區需要向各部門了解、打探有關政策，以便向群眾傳達解釋；另一方面，各部門是各類項目資源的直接操盤手。管區要爭取各種項目資金，也需要各部門提供相關信息。而且，各部門都擁有相應的業務分管領導，若管區不配合部門發包的業務工作，那么各部門可以向分管領導反映，這可能對管區不利。因此，管區和部門之間形成的是一種相互依賴、相互合作的關系。

此外，鄉鎮干部跨域流動有利于增進管區和部門之間的相互理解。管區與鄉鎮各部門之間常常存在干部跨域流動的情況，即部門的干部可能流向管區，管區干部也可能流向部門。干部跨域流動不僅有利于積累更為豐富的工作經驗，而且有助于部門和管區之間的干部互相了解和理解。

(三)制衡機制

管區與村莊之間形成制衡關系。管區承包的行政任務，最終要對接到各個村莊。在法律上，村莊屬于自治組織。管區可以代表鄉鎮，對村莊行使指導的職責。但實際上，在黨組織體系下，管區可以通過控制村支部負責人來達到掌控村莊的目的。所以，實踐中的管區—村莊之間關系遠比法律上的關系更為復雜。一方面，管區可以控制村莊，甚至直接給村干部下派任務；另一方面，村莊享有自治權，村干部屬于體制外人員，體制內的某些規則對他們的約束力更為有限。因此，村莊的獨特地位角色使得管區與村莊之間的發包—承包關系更為復雜。管區與村莊的發包—承包關系既不同于標準的行政內部發包，又不是嚴格意義上的行政外包[21]。這種復雜的發包—承包關系，也決定了管區與村莊的互動方式不同于體制內的上下級互動。

管區主要通過三條制度化的渠道與村莊進行互動，將行政任務發包給村莊。

一是通過黨組織控制村莊。村支書作為黨在農村基層組織的負責人，必須承擔上級黨組織發包的行政任務。否則，上級黨組織可以對其進行政治問責。當前農村推行的村支書、主任“一肩挑”制度，在一定程度上有利于管區黨組織強化對村莊的控制。

二是通過包村制度控制村莊。管區干部承當著包村的責任。管區包村干部的職責主要包括三大塊：村級組織陣地建設，整合村莊班子隊伍，促進班子和諧團結；督促和指導村莊落實管區安排的各項工作任務；群眾工作，包括協助解決村莊社會矛盾糾紛等問題，搜集村干部和群眾的意見建議，并反饋給管區和鄉鎮領導。

表5 C街道張灣管區包村干部表

三是通過聯合包干機制控制村莊。聯合包干機制是指由鄉鎮、管區和村干部共同組成包干專班，來推動包干任務的落實。聯合包干機制主要針對上級發包的重大中心工作任務，比如高鐵建設中的征地拆遷工作等。對于這類中心工作，由于涉及村莊和廣大群眾的切身利益，村干部推動工作的動力可能不足。而且，村干部作為村莊社會的一員，嵌入復雜的村莊社會關系網絡中，這既是他們開展工作的優勢資源，但他們也難免受到各種關系的牽絆。有的村干部甚至可能跟村民共謀，充當村莊的“當家人”，與管區和鄉鎮干部作對。此外，這些階段性的重大中心工作任務繁重，時間緊迫，僅僅依靠村干部的力量可能不夠，需要鄉鎮干部、管區干部與村干部一起，形成包干聯合體。比如，在2020年鄭濟高鐵征地拆遷工作中，C街道張灣管區就采取了聯合包干體的工作機制。在馮莊村開展征地拆遷工作時，管區干部和村干部結成包干專班(見下表)。

表6 C街道馮莊村拆遷任務分配表

除了管區干部之外，鄉鎮的幫包領導也參與拆遷工作。在聯合包干機制中，形成了村干部—管區干部—鄉鎮領導的層級性包干秩序。在開展工作時，主要由村干部出面，管區干部協助，并提供政策解釋。對于個別實在不愿意拆遷的村民，由鄉鎮領導兜底。鄉鎮領導和管區干部、村干部共同做工作。鄉鎮領導出面，既代表著科層體制權威，又可以在政策方面提供一定的靈活操作空間。比如，在馮莊村的拆遷過程中，村婦女主任馬梅冬包干的1戶未能完成拆遷任務。最后，鄉鎮和管區將具有豐富群眾工作經驗的管區副書記張建新納入包干專班，C街道辦事處幫包張灣管區的副科級干部、財政中心主任王剛繼也參與。張建新和王剛繼一人唱紅臉，一人唱黑臉，最終成功做通了拆遷戶的工作。由村干部打前鋒、管區干部殿后、鄉鎮干部兜底的層級性包干秩序，有利于充分掌握行政對象的信息和底線，整合人力、關系資源，發揮管區和村干部各自的優勢，集中力量攻克中心工作落地中遇到的各類難題。

管區制衡村莊的方式包括正式和非正式兩類。正式的制衡方式主要是：(1)建議任免權。一般而言，村干部都支持管區干部的工作。對于那些拒不配合的村干部，管區書記可以向鄉鎮領導建議對其采取停職等處分措施。當然，這種情況比較少見，除非是雙方關系已經鬧僵。(2)日常管理權。管區掌握著村莊的財務審核權。村干部報賬，需要經過管區干部審核簽字。此外，村莊的公章也由管區保管，村干部蓋章需要經過管區。(3)資源分配權。在鄉鎮安排的項目資源分配落地時，管區也享有一定的話語權。管區一般會選擇將項目安排到那些積極配合工作、班子較為團結的村莊。這實質上是通過利益誘導來調動和控制村干部。非正式的制衡機制，主要是管區干部通過情感機制、與村干部建立和維護私人關系網絡，以推動工作的開展?；鶎庸ぷ饕话爿^少完全依靠僵硬的正式機制開展，而更多依賴平常的私人關系和情感積累。[22]這些非正式的方式包括：一是日常情感溝通。管區干部通過跟村干部吃飯喝酒等互動方式，拉近關系，增進感情。二是為村干部提供力所能及的庇護。在村干部沒有違法犯罪或重大過錯的情況下，管區干部可以為其提供庇護。管區干部的庇護行為既是出于情感驅動，也是為了安撫村干部，使其日后能夠更加支持管區工作。這些非正式的互動方式積聚了情感能量，為管區行政包干機制的運行提供了潤滑劑。

總之，考核激勵機制、合作機制和制衡機制共同推動著管區行政包干制的運行，使管區承包的各項公共行政任務得以落地。鄉鎮與管區、管區與部門、管區與村莊之間形成了不同的關系結構(見表7)。鄉鎮與管區之間構成上下級關系，鄉鎮可以直接通過命令方式向管區發包各類公共行政事務。管區與部門之間屬于合作關系，二者在完成發包任務時相互依賴、相互合作。管區與村莊之間屬于準上下級關系：一方面，管區可以通過黨組織向村支部發包任務；另一方面，管區又必須顧及村干部的體制外特性，兼用各種情感治理方式贏得村干部的支持。

表7 管區行政包干制中的關系結構

六、管區行政包干制的治理優勢

管區行政包干制依托于鄉鎮黨委的高位推動，將各種資源進行整合，較好地適應了鄉鎮治理的需求，產生了良好的治理效果。具體而言，管區行政包干制的治理優勢體現如下：

(一)綜合性

與科層制強調專業部門分工不同，管區內部呈現弱分工的狀態。作為一級準行政組織，管區的分工程度甚至遠遠不如作為不完整政權[23]的鄉鎮。具體而言，管區的綜合性表現為：

一是管區的工作性質具有綜合性。管區承包的公共行政事務既包括鄉鎮黨委政府發包的中心工作(群眾工作)，又包括鄉鎮各個部門發包的業務工作。管區不是專門承包某一類業務工作的政府部門，而是具備承包各種工作任務功能的綜合性組織。

二是管區未進行明確的專業分工。管區內部只有相對的、模糊的分工。從管區包村工作來看，每位干部都承擔了包村任務，但是一旦管區承包了重點中心工作任務時，管區干部又會打破包村的分工，共同組成工作專班，投入到中心工作之中。從年齡分工來看，一般而言，管區的年輕干部承擔了較多的業務工作，尤其是管區文書一般由年輕干部擔任。管區文書的重要工作職責就是撰寫材料、整理報表。年輕干部文化程度相對較高，熟練計算機等新型技術設備操作，更能勝任日常業務工作。管區老干部長期在基層一線工作，積累了豐富的群眾工作經驗和社會資本，他們更側重做群眾工作。尤其是一些從村支書選拔到管區的老干部，都是基層群眾工作的行家里手。當然，這種分工都是相對的，管區年輕干部也需要從事群眾工作。年輕干部到管區任職初期，一般由老干部帶領他們開展工作，比如在征地拆遷過程中，組建包干專班時，一般會考慮年齡結構。這種傳幫帶的機制使年輕干部能夠盡快地熟悉基層，掌握群眾工作方法。經過若干年訓練之后，管區干部可以成長為復合型的干部，既懂國家政策，又擅長做群眾工作。

管區的綜合性，構建了一種有統有分、統分結合的格局。管區“統”的優勢體現為可以集中調配人力資源，應對中心工作難題。而在日常工作中，管區又可回歸“分”的狀態，管區干部各司其職、各就各位。

(二)靈活性

管區的綜合性實質上表明管區是一種彈性結構。管區的彈性又使得管區治理表現出鮮明的靈活性。管區治理的靈活性體現為：

其一，管區設置的靈活性。管區設置可以根據經濟社會發展變化實際情況進行調整。2018年之前，C街道共設置管區5個。2018年時，C街道管區數量調整為6個。此次調整中，之前的梁莊管區被撤銷，其中的4個村跟張灣管區的5個村合并，成立廬陵管區。新成立的廬陵管區緊靠城市邊緣，是C街道重點開發的地段。新成立的北集管區，則主要承擔C街道合村并居的政策任務，下轄2個村莊已完成合村并居，其余村莊正在規劃中。管區設置調整主要考慮主體功能、發展規劃、管理幅度等因素，以靈活應對經濟社會發展變化情況。

其二，職責分工的靈活性。如前已述，管區內部沒有明確的職責分工。管區可以根據每名干部的性格、專業和能力以及上級下達的任務情況對人員分工進行靈活調配。這使得管區可以集中優勢力量開展工作。比如在農業稅費時期，管區干部分包各個村莊的稅費征收任務，先易后難，各個擊破。對于征收難度最大的村莊，管區將所有干部都匯聚到該村進行集中攻關。這類似于中國共產黨的“游擊式”政策風格，體現出極強的靈活性。[24]

其三，管區考核的靈活性。鄉鎮對管區的考核，并非嚴格按照各項常規指標(比如經濟、環保、民生、黨建等指標)進行考核，而是一種對管區工作總體評價的考核?？己嗽u價的主要標準是管區完成鄉鎮發包的中心工作任務情況。這種考核方式有利于兼顧不同管區的實際特點，體現了比較強的靈活性。

其四，包干機制的靈活性。管區的包干專班可以根據中心工作進度情況進行靈活調整。如前所述，在馮莊村高鐵建設拆遷工作中，村婦女主任馬梅冬包干的1戶沒能完成拆遷任務，由鄉鎮和管區干部重新組建包干專班，最終成功地完成了拆遷任務。包干機制的靈活性，有利于優化配置資源，隨時應對基層治理中出現的各種新難題。

其五，政策執行的靈活性。管區是政策轉化的中轉站。鄉鎮政府向管區下達政策要求時，管區可以將上級政策與管區實際相結合。對于某些需要重點執行的政策，管區可以集中優勢力量執行。如果某些政策與管區實際相關性不強，那么管區可以寬松執行。這種選擇性執行的策略，有利于實現自上而下的政策轉化，使其更契合各個管區的實際情況。

概括而言，管區治理體制保持了較強的彈性，可以伸縮自如、靈活應變。管區以其簡單、靈活的制度安排，有效應對治理中的各種復雜難題，保持了簡約治理的特性。

(三)群眾性

管區具有專群結合的治理優勢。一方面，管區干部具有專業優勢。管區干部在政策信息獲取和解釋上具有優勢。而且，管區干部具有相對較高的文化程度，他們比村干部更擅長做業務工作。另一方面，相較于鄉鎮各個站所部門的干部，管區干部與村干部和村民交往更多，具備更為豐富的群眾工作經驗。不少管區還配備有擅長群眾工作的干部。這些干部有的是“老鄉鎮”，有的是從優秀的村支書當中遴選的。管區專群結合的治理優勢，糅合了科層制與鄉土性，達至科層邏輯與鄉土邏輯的合一?？茖又茝娬{專業、分工、規則等，而管區干部則需要積累情感、建構私人關系做工作。管區干部常常需要直接跟群眾打交道，增強了對群眾需求的回應性。

(四)溝通性

管區發揮著承上啟下的對接、溝通功能。主要表現為：

一是管區承擔著聯絡村干部與鄉鎮領導、站所部門之間的功能。設置管區之后，鄉鎮與行政村之間直接溝通的機會較少。鄉鎮發包行政任務時，都是直接對接管區，召集管區干部開會。管區書記再召集轄區內的村干部開會傳達任務。當鄉鎮領導或站所部門需要向村莊了解有關情況，或者村干部需要向鄉鎮領導和站所部門反映有關情況時，需要經過管區干部來進行溝通。管區干部尤其是管區書記跟鄉鎮領導和各部門較熟，接觸機會更多，可以更為方便地跟鄉鎮領導和各部門溝通。

二是管區承擔著自上而下和自下而上的信息傳遞功能。管區干部屬于鄉鎮干部，同時又直接對接行政村。他們既了解和熟悉鄉鎮政府和有關政策的情況，又跟村莊社會相對較為親近。一旦上級有相關政策信息，或者村莊社會發生了需要引起關注的變化信息，管區干部可以充當信息傳遞者的角色。比如，上級出臺的新政策，村干部因為文化程度相對較低、專業知識相對缺乏等原因，對政策的某些細節可能理解不透，此時管區干部可以憑借其相對專業的知識來向村干部講解政策。當村莊社會出現異常情況，或者村干部有需求上達時，管區干部也可以及時跟鄉鎮領導匯報溝通。經由管區干部的溝通，鄉鎮可以在內部形成一個快速信息傳遞與反饋的系統。

總之，管區行政包干制的綜合性、靈活性、群眾性和溝通性，使其呈現出獨特的治理優勢。管區治理體系能夠較好地適應鄉村社會需求，將基層治理體制的優勢轉化為治理效能。

七、轉型中的管區行政包干制：遭遇和限度

近年來，國家大力推動鄉村治理現代化，集中表現為精準化、技術化、規范化等特征。這一新趨勢不可避免地波及農村管區治理。2018年，山東還推行了管區變社區、完善社區管理服務體制的改革，要求按照新建城市社區不低于500平方米、農村社區不低于500平方米，且每百戶居民不低于30平方米的標準，到2020年底前基本實現城鄉社區綜合服務設施全覆蓋。(6)《中共山東省委 山東省人民政府關于加強和完善城鄉社區治理的實施意見》(魯發[2018]30號)，2018年7月1日。當前，農村管區治理正處于深刻的轉型過程中，管區行政包干制的運行效率遭遇一定的瓶頸。

(一)管區正規化限制包干制的靈活性

近年來，管區呈現正規化發展趨向。這表現為：

一是管區人員的專職化。之前，管區的專職工作人員主要是書記、主任和文書，其余工作人員都是兼職。但近年來，管區設立了越來越多的專職工作人員，除部分管區書記兼任站所、辦公室等部門職務外，其余管區干部都是專職工作人員。而且，即使是兼職的管區書記，也主要負責管區的工作，基本不用承擔部門業務工作。

二是日常坐班服務制度化。近年來，管區新建了正規的辦公場所，辦公場所不再放在鄉鎮政府內部，而是位于轄區內某個行政村之中，并加掛了“中國社區”“黨群服務中心”的牌子。按照上級要求，管區改社區之后，必須強化社區服務功能。上級要求管區設立專門業務辦理窗口，每個窗口受理固定的業務工作。以C街道張灣管區為例，該管區2020年新建成的辦公大樓一層已經設立社會保障、綜合業務等開放式窗口。根據規劃，管區將承擔L市基層依申請政務服務事項指導目錄76項，事項類型包括公共服務、行政給付、行政許可、民政救濟、社會保障、物業管理、計劃生育等內容。設立服務窗口后，每個窗口都必須有專人分工值班，管區干部的職務分工呈現專門化趨勢。農村管區的組織制度將逐漸演變為跟城市社區趨同。

三是管區干部群體的變化。過去，管區可以將村支部書記等基層群眾工作經驗豐富的干部吸納進入管區，但現在政府招聘大量高學歷的畢業生進入管區。這些年輕干部擅長做文字工作、業務材料，但下鄉做群眾工作的時間比之前更少。管區干部的行政化、職業化、專業化趨向日益明顯。不少年輕管區干部(尤其是公務員、事業編)都不愿意留任管區，千方百計通過上級選拔考試調離管區。

因此，管區的正規化為管區治理提供了更加堅實的人力、物質資源保障，但也限制了管區的靈活性。管區越來越成為一個專門辦事服務的機構，而做群眾工作的能力下降。管區行政包干制的有效運行，需要靈活配置人力資源、模糊分工界限，但管區干部的專職化、行政化趨向，卻構成了對管區行政包干制靈活性的極大限制。

(二)管區權限的削減限制其動員能力

管區行政包干制的運行，需要必要的權限支撐。在農業稅費時代，管區承包中心工作任務可以獲得鄉鎮政府提供的獎勵和返還，彌補日常辦公開支。在取消農業稅后的很長一段時期，鄉鎮政府也會給管區提供必要的工作經費。但隨著國家對基層過程管理的強化，財務制度越來越嚴格。上級紀委在對C街道的巡查過程中，提出管區工作經費不符合財經紀律要求，所以，C街道給管區提供工作經費的制度被廢除，不再為管區干部提供下鄉油費、通信費和餐費補貼。之前，管區干部可以利用工作經費跟村干部吃飯喝酒，拉近關系，增進情感?，F在管區干部與村干部之間的互動變得越來越“公事公辦”，缺乏了情感的潤滑，村干部支持管區工作的動力也下降。

管區的任何支出都必須通過鄉鎮政府實報實銷，但是，管區在開展工作中，有些臨時的支出(比如買水、用車、工作餐等)，都無法通過正常渠道報銷，只能由管區干部自行墊付。有的管區干部可能采取變通做法報銷了一部分費用，但卻留下了財務風險隱患。有的費用無法報銷，則嚴重影響了管區干部的工作積極性。廬陵管區總支書記馮鐸廣曾自述其在數年的工作中已經墊付了數萬元工作經費。

在自上而下監管強化的情況下，管區靈活變通操作的空間被大大壓縮。私人情感、人際關系越來越難有用武之地，管區行政包干制的動員能力下降。

(三)管區生存空間的壓縮

稅費改革后，國家與農民關系發生深刻變化，國家角色從“汲取型國家”向“給予型國家”[25]轉變，各種資源不斷輸入農村。大量資源下鄉客觀上導致農村基層治理任務增多。首先，大量的條線部門任務被壓到管區。在國家資源下鄉的背景下，大量項目資金通過條線部門進入鄉村，部門業務工作需要通過管區對接鄉村社會。條線部門向鄉鎮的分管領導匯報，請分管領導召集和協調各個管區，業務部門工作轉化為黨委政府中心工作，成為管區必須承擔的政治任務。分管領導代表黨委政府，管區不能不配合，大量的業務工作泛政治化，使管區疲于應付，在一定程度上，管區成為上級部門甩鍋的對象。管區之前主要承包階段性的中心工作，而現在不僅要承包階段性中心工作，而且承包的部門業務工作大幅度增加。正如有干部所述：“以前管區以階段性的工作為主，像計劃生育、稅費征收，平常沒有那么多的工作?，F在日常性的雜事多，各式各樣的各種核查太多，所有的壓力、指標等全部壓到管區，責任全是管區的?！?訪談記錄：20201022DM)

其次，國家大力推進鄉村治理現代化。鄉村治理的精細化程度不斷提高，上級對業務工作的要求越來越精細，鄉鎮站所部門無法依靠自身力量完成某些業務工作，而必須依靠管區。上級強化痕跡管理、過程管理，辦事必須留痕，拍照、做材料等事務耗費了管區干部大量時間精力。繁雜的治理任務使得管區干部疲于應付，難以有充分的時間思考和回應群眾真實需求。

再次，近年來上級對管區問責呈強化趨勢。管區承擔了兜底責任，管區干部被推向基層治理的第一線。當基層工作遭遇難題，而村干部又難以調動時，鄉鎮領導便把管區書記推向前臺。在基層干部的語境中，這就是“犧牲”管區書記，只要管區內出現問題，那么管區干部尤其是管區書記是屬地責任人。一旦轄區內出現信訪穩定、安全生產方面的重要問題，首先被問責的是管區，其次是幫包領導、職能部門負責人和部門業務分管領導。管區干部的風險、責任越來越大。問責對體制外的村干部影響不大，但是對體制內的管區干部影響極大，不少基層干部都對管區工作表現出厭倦之態。

自上而下過程管理的強化，導致管區行政包干制權責結構出現一定的變化。管區的自主權削弱，幾乎不享有決策權，資源整合的能力也喪失殆盡，只有包干任務的執行權，表現為被動應付。管區從之前的權責相對均衡向而今的“權小責重”轉變。此時管區行政包干制權責配置結構如下表所示：

表8 過程管理強化后的管區行政包干制權責結構

此外，管區整合、動員鄉村社會的能力也呈下降趨勢。一方面，管區動員村干部的能力下降。自實施村民自治制度之后，村干部通過選舉方式產生，村干部的權力、權威產生于村民授權，村級自主性得以增強。一些村干部憑借自身的社會性權力不支持管區工作，尤其是在山東農村的小親族分裂型村莊，村莊派性政治往往讓村政陷入癱瘓。雖然管區可以依托黨組織體系向村莊發包行政任務，但在缺乏情感潤滑的情況下，管區權力滲透進入村莊的難度加大。管區難以再像之前那樣直接給村干部發包任務，而需要跟村干部多說好話，盡力爭取村干部的配合，甚至“求著”村干部辦事。另一方面，基層干部的權威下降。在現代化、理性化的當下鄉村社會，無論是管區干部還是村干部的權威都呈總體下降之勢。在群眾的眼中，基層干部不再是之前“高大威猛”的形象，其身上的“卡里斯瑪”特質退卻?？茖訖嗤牧魇?，加大了干部給群眾做工作的難度。

如此，管區面臨上級和村莊的雙重擠壓。對上，管區必須完成承包的各種治理任務；對下，管區的權威下降，推動承包工作落地的難度提升。面對上擠下壓的格局，管區的治理優勢、靈活性下降。管區越來越正規化、行政化。管區行政包干制的靈活性日漸喪失，適應鄉村基層社會的能力下降。管區干部也越來越缺乏工作主動性，工作中消極應付的成分增多。

八、總結與討論

如何既確保一統性又兼顧靈活性，是大國基層治理面臨的難題。對于中國這樣一個大國而言，要將國家治理體制、制度優勢轉化為治理效能，要使國家一統性的政策最終能夠落地，必須使治理體制精準對接鄉村社會。管區制度是我國農村基層治理中的一種機制創新。它使科層體制進一步下沉至鄉村社會，并重新整合配置資源，激發體制的活力。本文運用行政包干制這一理論框架，分析農村管區治理的實踐機制。鄉鎮以管區作為組織載體，建構了一套健全、嚴密的行政包干體系。這套體系是一種彈性結構，展現出鮮明的綜合性、靈活性、群眾性和溝通性。它延續了基層簡約治理的風格，較好地適應了農村基層復雜治理事務需求，維系了基層治理體制的韌性，在國家治理體系的最末端實現了靈活性、適應性。

轉型時期，管區行政包干制遭遇一定的瓶頸。隨著自上而下過程控制的強化，鄉鎮與管區的關系呈現從松散關聯型向高度關聯型[26]轉變之趨勢。管區承包了日益繁重的中心工作和業務工作任務。管區的自主性、靈活性下降，適應基層社會的能力被削弱。管區行政包干制的困境，是當前中國基層治理困境的一個縮影。國家加強自上而下的監控、推進基層治理現代化，有其客觀需求。但是，在推進基層治理體系與治理能力現代化過程中，需要避免“一刀切”，應該給基層政權保留一定的自主空間?；鶎庸軈^可以實行分類改革，比如在已經完成城市化的地區，管區可以社區化，以提供日常服務為主。對于正處在城市化過程中的農村地區及純農業型地區，管區不宜過度社區化、正規化、行政化，而應該保留以做群眾工作為主的功能，使其具有靈活性，適應農村基層社會需求。

本文進一步深化了行政包干制的研究。在行政包干制的適用范圍上，本文不僅關注以官員個人為主體的包干制，而且研究了以基層組織為載體的包干制。在行政包干制的涵蓋領域既涵蓋基層政府中心工作領域的包干制，又包括日常業務工作的包干制。在行政包干制的實踐機制上，分析了臨時性的包干機制和常態化的包干機制。本文還分析了行政包干制的邊界條件，指出在自上而下控制強化的情況下，行政包干制的靈活性、適應性降低，功能空間被壓縮，治理效能遭到削弱。

此外，本文對行政包干制的研究，拓展了行政發包制理論。行政發包制理論將黨委與政府混同在一起，未能明確黨委在發包制中的領導地位和高位推動作用。實際上，行政發包的決定性力量就是作為領導核心的黨組織。行政包干制突出了黨組織在包干體系中的作用。行政包干制的政治—行政混同運作，彰顯其與行政發包制的不同。黨組織的政治統合作用，是行政包干制得以推動、運行的根本力量。這是既有的行政發包制理論所未曾關注的。這一判斷也可回應公共行政學中的經典命題。公共行政學的經典理論強調政治與行政二分[27]，但行政包干制的基層實踐表明，行政包干的本質是政治任務包干，黨組織的政治力量是推動行政包干任務落地的核心力量。行政包干制不可脫離政治組織體系，由此形塑了政治與行政合一的狀態。

(本文的最初想法產生于2020年10月筆者及研究團隊赴L市C街道的田野調查。參與本次調研的除筆者外，還有盧青青、王向陽、崔盼盼、毛一敬、冷波、鄧泉洋、吳春來和代希通等。代希通為本文資料整理提供了幫助。此外，本文還受益于跟楊華、呂德文、狄金華、張大維等人的討論和啟發。一并致謝！)