歐盟垂直產業政策：歷史演變、定位原因及前景展望

丁純 羅天宇

摘 要：歐盟垂直產業政策的重啟在歐洲內外引起了巨大的爭議。二戰后至今，歐盟（歐共體）曾在三個階段間斷地使用垂直產業政策：第一階段（1951—1973）主要用以打造“冠軍企業”，第二階段（1973—1980年代初期）主要是為拯救“夕陽行業”，第三階段（2008年至今）則主要用以保障歐洲產業競爭力。垂直產業政策短期見效明顯，但由于其與維護歐洲統一大市場、倡導競爭的需要和歐盟本身秉持的市場經濟理念相悖，長期效果往往為人詬病。歐盟一直將垂直產業政策視為一種危機應對政策和并不常用的輔助性政策，同時也難以理直氣壯地推行該政策。當前針對產業政策的激烈辯論是歐盟歷史上發展道路之爭的延續。從既往經驗出發，此輪垂直產業政策的重啟可能會產生一定成效，但亦恐難以完全達標。

關鍵詞：產業政策; 歐洲一體化; 產業競爭力; 歐盟

中圖分類號：F15文獻標識碼：A文章編號： 1009-3060（2021）04-0017-11

近年來，在覺察到歐洲工業面臨地緣政治沖擊、金融危機影響、新興國家追趕等諸多挑戰和自身相對衰落之后，歐盟①及主要成員國反復強調需要加強自身的產業競爭力，提倡戰略自主，并力推產業政策，由此引起了歐洲內外的激烈討論。關于歐盟產業政策的定義，綜合已有的學術討論，筆者認為，歐盟應存在兩種釋義：一種是廣義的，被稱為“水平的產業政策”，指提供橫向框架性條件、旨在塑造適合公平競爭環境的市場政策。該政策一般關注、支持選定的經濟活動，如創新，對經濟部門沒有任何選擇性。②而狹義的、垂直的產業政策則如著名歐洲經濟學家、《歐洲一體化經濟學》的作者雅克·佩克曼斯所述，將產業政策限定為刺激供給的政策，其“包括政府的所有干預，這些干預旨在通過影響生產動機、進入或退出某一特定產品市場的動機來影響產業變化”③。這類產業政策一般與政府直接對特定部門的干預密切相關。當前重啟的歐盟產業政策和由此而起的爭論顯然是針對后者。

回溯自二戰結束以來的歐洲經濟一體化發展歷史可以發現，歐盟產業政策，尤其是垂直產業政策盡管時有時無，但卻在歐洲經濟發展中扮演過重要的角色，既有成功案例，亦有失敗教訓。目前歐盟正在重啟垂直產業政策，這也激發了我們從歷史維度深入研究在歐洲一體化各階段時隱時現的垂直產業政策之引入背景、具體表現及實施成效的興趣;以嘗試解答為何歐盟在引入和實施垂直性產業政策時縮手縮腳、即使提及產業政策也只側重講水平產業政策等問題，從而總結、歸納歐盟產業政策的特點，并客觀地對當今大張旗鼓重啟的歐盟產業政策的可能前景進行冷靜有據的預測。

一、 歐盟各階段產業政策的表現特征與成效

二戰后，歐洲各國經濟迅速得以恢復，歐洲一體化進程逐步展開。尋著這一發展路徑，我們可以抽絲剝繭，對產業政策的形成、發展及其在一體化進程中的角色定位進行考察。

歐盟（歐共體）垂直性產業政策的引入和實施呈現出階段性的特征，大致可以分為三大階段。

第一階段（1951—1973），即從奠定歐洲煤鋼共同體的《巴黎條約》簽訂到第一次石油危機爆發期間。這一階段垂直產業政策的主要特征為“打造贏家”。戰后伊始，不甘心失去自身大國地位的英國、法國希望通過激進的干預政策打造“冠軍企業”，以此來填補失去海外殖民地的空缺。同時，歐洲國家對伴隨著援助大舉進入歐洲的美國企業亦表示了一定的擔憂，法國的商界與政界精英將美國跨國公司形容為“特洛伊的木馬”。Stephen R. Gill， David Law， “Global Hegemony and the Structural Power of Capital”， International Studies Quarterly，1989， 33（4）， pp. 475499. 讓雅克·塞爾萬·施萊貝（Jean-Jacques Servan-Schreiber）在《美國的挑戰》一書中指出，為了應對美國挑戰，歐洲應當鼓勵能更好地利用歐洲共同市場機遇的“大企業”的發展。英國亦在1966年指出，“企業規模的擴大將確保英國產業結構和競爭實力的持久改善”。英國在20世紀60年代中后期開始積極向歐共體靠攏，加強與歐共體國家的合作。1968年，哈羅德·威爾遜首相宣布要以“本世紀從未有過的規模和速度”對英國工業進行重組，并反思了英國傳統對壟斷的敵意。Walter Adams， James W. Brock， “Mergers and Economic Performance： The Experience Abroad”， Review of Industrial Organization， 1990， 5（2）， pp.175188.1970年歐共體出臺“科羅納·迪·帕里阿諾備忘錄”（Colonna di Paliano Memorandum），進一步強調關稅同盟的受益者是歐洲內部的快消品產業，也即傳統的低技術行業，那些需要發展新技術的工業并不能從關稅同盟中獲得相類的益處。對于此類企業而言，公共資金與政府指令更為重要。European Commission， “Industrial Policy in the Community： Memorandum from the Commission to the Council”， 1970.

因此，出于維護自身地位與應對他國企業挑戰的考慮，歐洲各國應用產業政策挑選自身的“冠軍企業”。各國有意在特定行業對本國企業進行扶持。在堅信大公司的出現有利于技術進步的大背景之下，英國、法國、德國本文中所提及的“德國”，1990年之前的均特指“西德”，1990年之后的指東、西德合并后的德國。均沒有強烈的動力去遏制國內大公司的發展，遂形成了找尋和組建大企業的“挑選贏家”政策。無疑這一階段的主導者仍然是各國政府，歐共體默許甚至暗暗鼓勵各國的政策嘗試。在實踐中，歐洲各國的產業政策主要運用了兩種手段：一是國有化。鑒于二戰后私人部門資金的不足，歐洲的經濟復蘇與發展只能仰仗國家資金，國有化因此成為歐洲各國重要的產業政策手段。各國因而持有相應企業的股份，法國、英國、意大利、荷蘭和西德的政府都持有汽車工業的股份，鐵路和郵政服務基本上完全由國家所有。James Foreman-Peck， “Industrial Policy in Europe in the 20-th Century”， EIB Papers， 2006， 11（1）， pp.3662.二是構建指令性規劃體系。即國家有針對性地對某些特定部門進行扶持，并確保資金（主要是國有銀行低息、無息貸款的形式）可用來支持針對這些部門的投資，并進行特定的政策扶持，包括補貼與稅收減免。

這一階段“打造贏家”最著名的成果就是空客公司等大企業的出現和發展。在一些高新技術領域，如航空航天、計算機乃至核反應堆領域，單一國家無力承擔高昂的成本，歐洲層次的合作勢在必行。通過共同體層次的產業政策，歐洲可以在某些行業取得領導地位。1960年代后期，歐洲與美國、日本等的競爭越發白熱化。由于意識到自身在競爭中不占優勢，歐洲有意識地扶持部分行業，其中航空工業就是非常具有代表性的高科技產業。航空工業因環節復雜，其成功研發可以很好地帶動其他行業的發展，具有很強的正外部效益。當時，世界民用客機市場為美國所壟斷，1958—1985年，美國飛機占世界噴氣式飛機產量的83%，其中主要由波音公司生產。德國、法國認為，不能單純選擇從波音公司或麥克唐納·道格拉斯公司購買飛機，而應直接參與技術含量較高的航空領域。因此，德國、法國、英國與西班牙利用稅金對空客進行補貼，并提供相關政策支持。這一政策取得了顯著的成果：截至2003年底，空客全球現役客機占全球機隊總量的30%，而且累積儲備訂單量業已超過波音;在更先進的超大型民用客機研發領域，空客相對波音也取得了一定的技術領先。史世偉：《德國產業政策：魯爾區與空中客車》，《德國研究》，2008年第1期，第4246頁。

但是這一階段的產業政策有得有失，并不完全成功，其主要原因有二：第一，指令性經濟并不一定能保證成功“打造贏家”，產業政策有時反而會成為財政負擔。例如，歐洲在開發計算機的項目中輸給了美國，在開發半導體的項目上輸給了日本，英法合作開發的第一架超音速客機協和式飛機也以失敗告終。政府挑選的產業并不一定能獲得成功，有時反而會造成財政上的嚴重浪費。Stephen Gardner ed.， A Green Industrial Policy for Europe， Simone Tagliapietra and Reinhilde Veugelers， 2020.第二，歐洲“冠軍企業”的塑造并非一定仰賴于產業政策。全球移動通訊系統（Global System for Mobile Communications，簡稱GSM）標準的確立即是典型。GSM亦被稱為泛歐數字式移動電話系統。1980年代初，第一代移動電話開始投入使用，當時全球存在各種互不兼容的標準。僅以歐洲而言，就存在北歐的NMT、英國的TACS、西德的C450、法國的Radiocom 2000和意大利的RTMI等標準 。移動電話無法在不同的標準之間適用，給用戶造成了極大的麻煩。歐委會因此在成員國同意的基礎上建立了全歐范圍統一的標準，即GSM，各成員國的相關企業在此基礎上進行競爭?！癎SM標準為一個足夠大的市場制定了一個通用標準。通過這個市場，歐洲的贏家可以達到全球競爭所需的規模。因此，公共政策不是偽裝的保護主義，而是‘創造市場，它建立了一個足夠大的單一市場，使歐洲企業（事實證明，贏家是斯堪的納維亞人，但這不是預先設定的）能夠借助達到規模經濟獲得全球市場上的競爭力?！盝ohn E. Richards， “Clusters， Competition and ‘Global Players in ICT Markets： The Case of Scandinavia”， Timothy Brenham， Alfonso Gambardella ed.， Building High-Tech Clusters： Silicon Valley and beyond， Cambridge University Press， 2004.GSM標準的成功說明，一個無貿易壁壘的歐洲市場可以催生出真正的歐洲“冠軍”。因此，就打造“冠軍企業”而言，歐盟的產業政策起到了一定的作用。但是，不能因為空客公司對波音公司的“彎道超車”就片面地夸大其作用。

第二階段（1973—1980年代初期），也即歐盟（歐共體）遭遇石油危機的階段。這一階段歐盟（歐共體）產業政策的主要特征是“扶持輸家”。1973—1974年石油危機之后，歐洲戰后經濟的高速增長被打斷，歐洲各國開始面臨生產率增長放緩、政府赤字提升等問題，歐洲國家的傳統行業也面臨低工資國家的強力競爭。此時，為了扶持處于衰退中的行業，如鋼鐵、紡織、造船，歐盟（歐共體）開始采取旨在幫助這些“夕陽行業”的產業政策。Laurent Warlouzet， Governing Europe in a Globalizing World： Neoliberalism and Its Alternatives Following the 1973 Oil Crisis， Routledge Press， 2017.歐委會本身亦改變了其第一階段默許的態度，轉為變相的實際支持。歐委會出臺了旨在保護鋼鐵行業的“達維尼翁計劃”（Davignon Plan），要求成員國嚴格控制鋼鐵公司的價格與產量。歐委會規定了鋼筋的最低價格，任何成員國的鋼鐵行業都不能以低于最低價格的價格出售。⑥Loukas Tsoukalis， António da Silva Ferreira， “Management of Industrial Surplus Capacity in the European Community”， International Organization， 1980， 34（3）， pp.355376.同樣，它容忍了旨在拯救瀕臨破產的工業部門的政府補貼。1979年，歐委會啟動了一項現金補助計劃，向實施提前退休和工作分擔計劃的鋼鐵生產商提供額外資金，這是協調國家鋼鐵援助計劃的又一次嘗試。⑥一直以來，鋼鐵業都是歐盟及歐洲各國產業政策的重點，而在“扶持輸家”這一階段，這一特點展現得更為淋漓盡致。煤炭部門與鋼鐵部門密切相關，同時作為中間部門，鋼鐵業與造船業、汽車業等都有著重要聯系。

歐盟（歐共體）針對鋼鐵部門的產業政策主要包括：（1）1954—1978年期間，歐洲煤鋼共同體共計提供給歐洲鋼鐵業32.87億EUA（European Units of Account）European Units of Account（歐洲記賬單位），一種貨幣計算單位，通常用于衡量歐元出現前共同體層次的財政情況。借款，以促進鋼鐵行業現代化，其中1978年一年提供的額度達3.7億EUA;（2）提供5.725億EUA用以刺激產業變化，包括在失業浪潮興起后保障煤炭與鋼鐵部門的就業，其中1978年提供1.133億EUA;（3）1977年，歐共體給予的利息減免金額從1500萬EUA增加至2180萬EUA，1978年進一步增加至4000萬EUA; （4）1977年，鼓勵鋼鐵部門科學研究的投入額為1250萬EUA，1978年增加至1600萬EUA;（5）自1975年成立至1978年底，歐洲地區發展基金會（European Regional Development Fund）給鋼鐵部門提供了2500萬EUA援助;（6）1958—1978年期間，歐洲投資銀行（European Investment Bank）為鋼鐵業部門提供6.72億EUA低息貸款，其中1977—1978年期間提供2.253億EUA;（7）1976—1978年期間，共同體還向成員國提供4400萬EUA，用以救濟可能受到影響的48000名產業工人。European File， “A Steel Policy for Europe”， http：//aei.pitt.edu/14341/1/Eur_File_679.PDF.

歐共體針對特定部門的產業政策主要通過國家干預的方式，往往以低息貸款、利息減免、無償援助、技術補助等形式出現。經濟危機爆發后，歐共體層次的垂直產業政策凸顯。從表1不難看出，1974年之后歐共體鋼鐵業勞動力呈現緊縮之勢，除去意大利之外，其他諸國都出現了大量的失業人口。當時估算還會有20萬工人將失去工作，“達維尼翁計劃”試圖將這一人數縮減到10萬人。歐共體因此向成員國提供了大量的相關補貼。成員國亦積極嘗試挽救這些“夕陽行業”。以法國為例：時任法國總統吉斯卡爾·德斯坦（Giscard dEstaing）指出，鋼鐵業出現了最為嚴重的危機，由于需求下降，這些傳統行業的許多重要企業面臨著破產風險，需要政府的財政支持。如果完全遵循市場競爭的原則，法國政府顯然不能直接干預這些鋼鐵企業，尤其是其中很多企業還屬于私人企業。但出于保障就業的考慮，法國政府并不能坐視這些“夕陽行業”自然衰亡。1978年，法國政府直接介入了北方鋼鐵聯合公司（Usinor）和洛林煉鋼公司（Sacilor），以避免這兩家重要的鋼鐵企業破產。有人因此評價：“這個曾培養出冠軍企業的國家，現在卻在喂養‘跛腳鴨?！盤eter Hall， Governing the Economy： The Politics of State Intervention in Britain and France， Polity Press， 1986， p.191.就石油危機而言，雖然短期來看歐洲鋼鐵業的頹勢得到了一定的緩解，但是依靠產業政策無法從根本上解決這一危機。至1986年，鋼鐵業還是減少了30萬個工作崗位，生產能力削減了4000萬噸。雅克·佩克曼斯：《歐洲一體化：方法與經濟分析》，吳弦、陳新譯，中國社會科學出版社，2006年，第376頁。

由此不難看出，該階段以減輕“夕陽行業”頹勢為主旨的產業政策，盡管在短期內取得了一定的效果，但長期來看很難解決歐盟（歐共體）內部出現的結構性危機，無力阻止這些行業的衰敗和此后進一步出現的“滯脹”現象。這也進一步影響了之后歐盟（歐共體）整體對垂直產業政策的看法。此后，在新自由主義經濟學的主導下，垂直產業政策在整個20世紀八九十年代都處于一種逐漸被邊緣化的狀態。當時歐盟（歐共體）經濟政策的重點在于“鼓勵競爭”“塑造單一市場”“加速歐盟（歐共體）擴張”與打造“歐洲貨幣聯盟”。歐盟（歐共體）內部的垂直產業政策被逐步淡化，歐盟（歐共體）重新強調所謂“水平產業政策”，即塑造合適的產業環境，提升全體產業部門的產業競爭力。歐盟（歐共體）層面，對于成員國的產業支持（state aid）援助政策的監督變得越發嚴格和復雜，對危機卡特爾的容忍被看作是“反?，F象”，成員國采取的選擇性市場干預政策面臨越來越多的批評。雅克·佩克曼斯：《歐洲一體化：方法與經濟分析》，吳弦、陳新譯，中國社會科學出版社，2006年，第374頁。但是，垂直產業政策并未完全退出歐盟（歐共體）的經濟發展領域：一方面，航空等行業仍然是特例。歐盟（歐共體）仍然提供大量補貼給航空公司，以補貼款來彌補其在競爭與衰退中遭遇的損失。另一方面，鼓勵創新、發展高科技產業是歐盟（歐共體）的重心。歐洲推出《歐洲信息技術研究戰略方案》（ESPRIT）（European -Strategic Programme on Research in Information Technology）作為發展高科技產業的重要手段。ESPRIT旨在整合歐洲的大學、研究機構以及產業界，提高歐洲研究的質量與數量。正如歐洲學者斷言：“歐洲的產業政策制定者相信，日本之所以在微電子領域如此成功，是因為日本通產省協調了政企學三界在該領域的創新。事實上，在ESPRIT啟動之時，歐共體試圖將其打造成歐洲的通產省?！盌imitris Assimakopoulos， Rebecca Marschan-Piekkari and Stuart Macdonald， “ESPRIT： Europes Response to US and Japanese Domination in Information Technology”， Richard Coopey ed.， Information Technology Policy： An International History， Oxford University Press， 2004.在-ESPRIT之后，歐洲還推出歐洲先進通信研究（Research into Advanced Communications for Europe）、歐洲工業技術基礎研究（Basic Research in Industrial Technologies for Europe）等項目，并借這些項目補貼新技術的研發。盡管歐盟（歐共體）聲稱這種補貼是水平式的，不針對特定的產業部門，但其實質上仍然是定向扶持了高科技產業，而忽視了傳統產業。這也為歐盟（歐共體）下一階段產業政策的推出進行了鋪墊。

第三階段主要自2008年金融危機爆發肇始，并一直延續至今。該階段歐盟垂直產業政策的主要特征是“保障歐洲產業競爭力”。金融危機后，歐盟經濟長期處于低迷狀態，一直掙扎在衰退與復蘇的交界線上。歐盟各國出臺了總計達3.3萬億歐元的救助計劃和財政刺激計劃，導致各國政府債務短時間內急劇上升。歐洲中央銀行量化寬松貨幣政策的全面啟動和歐洲穩定機制的設立，都未能驅散籠罩在歐洲經濟上空“低通脹、高債務”的陰霾?！秾＜遥簹W洲經濟低迷因素仍存在 增長前景不被看好》，http：//finance.people.com.cn/n1/2016/1113/c1004-28856090.html，2016年11月13日。同時，金融危機之后，歐盟對自身產業競爭力相對下降的擔憂不斷加劇。一方面，美國在人工智能、量子通信、數字信息平臺、新能源與新材料開發等領域的技術研發與產業升級進展迅速，美歐差距急劇擴大忻華：《國際地緣政治變局中的歐盟新產業戰略評析》，《當代世界》，2020年第10期，第68頁。;中國也在通過不斷加大投入以提升新興領域競爭力。另一方面，中國在勞動密集型和資本、技術密集型產業上與歐洲的差距在不斷拉近，甚至超越了歐盟，中國較之歐盟的產業競爭劣勢在逐漸減小，甚至局部轉變為競爭優勢。丁純、強皓凡：《中歐產業差距變化及其經濟成因分析——基于產業國際競爭視角》，《復旦學報》（社會科學版），2020年第4期，第159173頁。

為復蘇經濟、振興逐漸衰弱的產業競爭力，歐盟開始嘗試重新引入垂直產業政策。歐委會2010年3月正式公布《歐洲戰略2020》。在這份產業政策通報文件之中，歐盟強調，歐洲不僅需要經濟手段應對危機，還需要引入中長期改革，打造適合全球化、數字化時代的新的產業政策。2014年、2016年、2017年歐盟先后出臺與“產業復興”“產業政策更新”相關的政策通報，著重提出歐洲應扭轉制造業不斷衰弱的趨勢，2020年制造業占GDP比重應升至20%。2018年底，歐盟十八國經濟部長在巴黎發布聯合宣言，指出歐洲工業正處于十字路口，歐洲國家必須采取果斷措施，維護自身產業競爭力，并積極推動產業結構向安全、可持續、低碳、數字化方向轉型?！?th Ministerial Conference — Friends of Industry”， https：//www.gouvernement.fr/en/6th-ministerial-conference-friends-of-industry， 20181218.隨著歐盟經濟逐漸轉好，垂直產業政策開始轉向解決外部對歐盟的挑戰。2019年2月，歐洲議會以壓倒性的優勢通過《歐盟統一外資安全審查框架建議》，決定建立一套嚴格的外國投資審查系統。同年6月，歐委會出臺了被稱為“歐洲版五年計劃”的《戰略規劃2019—2024》。同年8月，歐盟高級別專家組向歐委會提交了《歐盟2020工業展望報告》。在共同體層面，歐盟主要借助由各成員國出資、共計1000億歐元的歐洲未來基金（European Future Fund）來提供產業政策所需的相應資金。

但是，部分成員國認為歐盟推進的產業政策幅度仍然過小，其中，德法對此并不滿意。2019年2月，德國聯邦經濟與能源部長彼得·阿特邁爾（Peter Altmaier）發布《國家工業戰略2030：對于德國和歐洲產業政策的戰略指導方針》。該文件強調，一旦在關鍵產業競爭中失利，德國將面臨災難性后果。因此，該文件強調了一系列旨在增進產業競爭力的垂直產業政策，包括：由政府扶持特定行業，如人工智能、納米技術、生物技術、新材料以及量子計算;修改競爭法與補貼法，打造本國及歐洲“冠軍企業”;建立國家參與機制（National Participation Facility），保護戰略重要性企業。黃燕芬：《〈德國工業戰略2030〉全解析》，http：//spap.ruc.edu.cn/displaynews.php？id=12902&cid=196， 2019年12月3日。其后，德法兩國聯合發布《面向21世紀歐洲工業政策宣言》，再次重申了引入垂直產業政策的必要性。2020年2月4日，德國、法國、意大利和波蘭四國經濟部長聯名上書，要求修改歐洲當前的反壟斷政策。

盡管在重啟垂直產業政策這一問題上歐盟及各成員國均持相對積極的態度，但是在產業政策具體的實行程度上各方意見有所差異。歐盟只能在如數字化、綠色化等較大的議題上取得一定共識。新任歐委會主席馮德萊恩發布的《歐洲新產業戰略：塑造具有全球競爭力的綠色歐洲和數字歐洲》即是明證。但是，從歐盟競爭專員瑪格瑞特·維斯塔格（Margrethe Vestager）先后否決了西門子與阿爾斯通運輸設備部門合并、蒂森克虜伯歐洲鋼鐵公司（Thyssenkrupp Steel Europe）與印度塔塔鋼鐵公司（Tata Steel）合并兩案亦能看出，歐盟當前在垂直產業政策介入的深度上并未達成一致合意。從表2可以看到歐盟產業政策在1990—2020年期間的發展歷程：歐盟產業政策自石油危機之后逐漸邊緣化，又日漸重回決策中心，進而遭遇巨大爭議。

二、 歐洲一體化進程中垂直產業政策的角色定位及其爭議

從前述歐盟（歐共體）所實施的三階段垂直產業政策中不難看出，歐盟往往把垂直產業政策視為一種非常態的、應對危機的政策。歐盟的根本性條約亦體現了歐盟垂直產業政策的這一特征。1951年，德、法、意、荷、比、盧歐洲六國締結《巴黎條約》，成立歐洲煤鋼共同體，目的是保證對歐洲經濟恢復至關重要的煤炭、鋼鐵行業的充足供應和統一監管。條約規定，歐洲各國可以使用投資規劃、配額、最低價格和貿易保護等手段來保障煤炭與鋼鐵的供給。盡管條約默許了歐洲國家的自行產業干預，但條約本身并未強調“產業政策”。④雅克·佩克曼斯：《歐洲一體化：方法與經濟分析》，吳弦、陳新譯，中國社會科學出版社，2006年，第370頁。也即是說，盡管受舒曼時代的超國家主義狂熱的影響，人們期望共同體能在煤炭與鋼鐵兩個戰略命脈部門發揮積極的作用，但是《巴黎條約》的理念從根本上而言是自由而非干預性的。Loukas Tsoukalis， António da Silva Ferreira， “Management of Industrial Surplus Capacity in the European Community”， International Organization， 1980， 34（3）， p.357.

1957年，《羅馬條約》簽訂，歐洲經濟共同體（EEC）于次年建立，正式開啟了歐洲一體化進程。但在作為歐洲一體化奠基之法的《羅馬條約》中，亦未明確提到產業政策。除了政治目標以外，《羅馬條約》主要強調通過構建內部市場來促進歐洲一體化。條約強調建立工業品關稅同盟，對第三國實行共同的對外關稅與共同商業政策，以促進共同體內部的貿易流動。為保證共同體市場內部的正常運行，條約不僅沒有提及對產業干預的政策，反而在共同體層面突出強調了看似與之相反的“競爭政策”。條約序言中明確提道：各國承諾要“確保穩定的擴張、平衡的貿易與公平的競爭”，共同體要建立一個“確保共同市場的競爭不被扭曲的制度”?！读_馬條約》規定，為了增加競爭和促進貨物的自由流動，必須放棄對特定行業的補貼和國家援助，或至少要遵守共同的規則。不過，該條約仍允許在不同的成員國維持不同版本的產業政策，其中一些側重于部門性政策，另一些則側重于框架條件。⑤Karl Aiginger， Susanne Sieber， “The Matrix Approach to Industrial Policy”， International Review of Applied Economics， 2006， 20（5）， pp.573601; p.577.

1992年簽署的《馬斯特里赫特條約》在“產業”條目之下增加了一項新條款，即第130條（現第157條），首次將歐盟產業政策的職能權限劃歸至共同體層次。這一新條款集中在“共同體產業競爭力的必要條件”上，幾乎沒有為政府干預或者“擇優”提供法理上的依據，并明確排除了共同體“可能導致競爭扭曲”的一些措施。④《馬斯特里赫特條約》進一步明確了構成產業政策的四大目標，分別是：

（1）加快產業對結構變化的調整;

（2）鼓勵創造一個有利于整個共同體的公司和企業（特別是中小型公司）的主動性和發展的環境;

（3）鼓勵建立一個有利于企業合作的環境;

（4）挖掘以創新、研究和技術發展為重點的政策的產業潛力。⑤

與《巴黎條約》和《羅馬條約》相類似的是，垂直產業政策仍然被排除在《馬斯特里赫特條約》之外，在歐盟的重要條約中，產業政策幾乎沒有以一種固化的形式正式出現。歐盟的官方文件仍然只強調競爭、鼓勵市場。

歐盟對垂直產業政策的特殊態度源于其自身定位和現實背景。首先，自歐共體成立以來，歐盟的首要任務一直是推動并加深歐洲一體化。產業政策的使用必須服膺于歐盟一體化的大局。自1951年煤鋼共同體開始，由于《巴黎條約》更多地將干預的能力授予共同體而非國家，此時的產業政策體現了成員國對共同體權限的讓渡，因此并非是歐洲一體化的阻礙。雙方并行不悖，甚至在某種程度上實現了互補。但當歐洲進一步塑造“單一市場”之時，垂直產業政策與歐洲一體化出現了矛盾。從1957年的《羅馬條約》到1986年的《單一歐洲法令》，歐盟借統一內部大市場不斷推動一體化程度加深?！读_馬條約》消除關稅壁壘之后，統一大市場的最大障礙即是各成員國內部的非關稅壁壘，其中各國的產業政策就是這一壁壘的重要組成部分。因此，歐盟試圖從共同體層面限制各成員國實施國家產業政策的能力，《馬斯特里赫特條約》中關于產業的新增條目即為明證。與此同時，即使是在共同體層面，歐盟一般也不愿意采取垂直產業政策。由于企業擴張存在結構性限制，真正歐洲層面的集中反而相對較少。Commission， “First Report on Competition Policy”， Annual Competition Reports， 1972.歐盟打造“歐洲冠軍企業”的嘗試很容易演變為特定大國對“國家冠軍企業”的追逐。歐盟曾嘗試解決產業政策與歐洲一體化之間的沖突，其方法就是令新成員國放開對國內某些行業的保護，以此為核心國的企業找到擴張方向。Visnja Vukov， “More Catholic than the Pope？ Europeanisation， Industrial Policy and Transnationalised Capitalism in Eastern Europe”， Journal of European Public Policy， doi： 10.1080/13501763.2019.1684976， 20191027.迄今為止，德國企業和法國企業國際化最常見的形式便是收購歐洲競爭對手。Milan Babic， Javier Garcia-Bernardo and Eelke M. Heemskerk， “The Rise of Transnational State Capital： State-Led Foreign Investment in the 21st Century”， Review of International Political Economy， 2020， 27（3）， pp.433475.西班牙和意大利也是收購歐洲其他國家企業的主力。脫歐前的英國相對將精力集中于銀行業的國際化。James Silverwood， Richard Woodward， “From Maggie to May： Forty Years of （De）Industrial Strategy”， The Political Quarterly， 2018， 89（4）， pp.631639.但是，這種政策并未解決一體化實踐與垂直產業政策的實質沖突。其緩解矛盾的方式建立在后入歐國家的犧牲之上，甚至可以理解為，這些國家為加入歐盟做出了利益交換。

另外，對于歐洲國家而言，在大部分時期，即使不使用垂直產業政策，其仍能保持對國家戰略行業的控制能力。如在銀行和電信業，即使完全放開保護，允許外資企業進入本國，因相較外國公司，本國公司獲得經營許可更為容易，其仍然能獲得相應的競爭優勢。Rachel A. Epstein， “Assets or Liabilities？ The Politics of Bank Ownership”， Review of International Political Economy， 2014， 21（4）， pp.765789.國家亦可通過對經營許可權限的發放獲得對銀行、電信業的影響能力。同時，對處于私有化進程中的公共服務部門，各國政府通常仍是其中的重要股東，并可通過種種投票權的設計掌控企業的經營權。Jack E. S.Hayward， Industrial Enterprise and European Integration： From National to International Champions in Western Europe， Oxford University Press， 1995.甚至在完全沒有持股的情況下，國家也可以通過加強對私人投資者的監管來獲得事實上的影響力——如西班牙對西班牙電信的股東做出的限制一般。Fabio Bulfone， “The State Strikes Back： Industrial Policy， Regulatory Power and the Divergent Performance of Telefonica and TelecomItalia”， Journal of European Public Policy， 2017， 26（5）， pp.752771.因此，在非危機時期，垂直產業政策對于成員國與歐共體而言均非剛需。

其次，產業政策本身亦與歐洲長期對市場經濟理念的堅持相悖，也因此一直以來面臨較大爭議。對于歐盟而言，競爭已經被提升到一個崇高的地位，很多人篤信唯有競爭才能塑造產業競爭力。Mitchell P. Smith， “Germanys Quest for a New EU Industrial Policy： Why It Is Failing”， German Politics， 2015， 14（3）， pp.315331. 從一些歐洲學者對“產業政策”“競爭政策”的討論中，我們可以見到“市場原教旨主義”的影子。不少歐洲學者認為，歐盟不應當發展產業政策，“自由競爭”才是歐盟應當倡導的原則，垂直產業政策背后的政府直接干預是一種扭曲市場的行為。Hubert Buch-Hansen， Angela Wigger， “Revisiting 50 Years of Market-Making： The Neo-liberal Transformation of European Competition Policy”， Review of International Political Economy， 2010， 17（1）， pp.2044.另有學者承認歐盟在20世紀80年代之前采用過直接干預的垂直產業政策，但他們認為此類政策通常導致惡果，難以促進經濟良好發展。通過政府指導和支持來創建競爭優勢通常行不通，對陷入困境的行業進行幫扶也只會阻礙資源的自然轉移。Geoffrey Owen， “Industrial Policy in Europe since the Second World War： What Has Been Learnt？” ECIPE Occasional Paper， 2012（1）.

正是因為存在上述觀點，歐盟在應對危機時引入垂直產業政策一直存在內外爭議。內部爭議主要是圍繞垂直產業政策的具體效力，在某種程度上亦可理解為凱恩斯主義與新自由主義的發展道路之爭。如在歐盟產業政策的第一階段，不少學者就認為歐盟挑選“贏家”的嘗試是一種財政上的浪費。西德的經濟表現最好是因為其使用干涉主義的政策最少，其經濟成功來自貿易開放、職業培訓制度以及銀行與工業的緊密聯系。⑤Geoffrey Owen， “Industrial Policy in Europe since the Second World War： What Has Been Learnt？” ECIPE Occasional Paper， 2012（1）.即使是對歐盟“打造贏家”的成功案例——空客公司，亦存在質疑意見。有學者指出，空客公司的成功給歐洲消費者帶來的實際好處有限。Damien Neven， Paul Seabright， “European Industrial Policy： The Airbus Case”， Economic Policy， 1995， 10（21）， pp.313358.亦有學者認為，航空業具有特殊性，空客公司的成功可能只是垂直產業政策的一種特例，并不能復制到其他行業。Paul Seabright， “National and European Champions-Burden or Blessing？” CESifo Forum， 2005.今天仍存在這種爭議，德國學術界對阿特邁爾發布的《國家工業戰略2030》總體持貶斥態度。德國政府經濟顧問委員會“五賢人”（Fünf Weisen） 中的四位教授均認為，讓政府選擇產業進行扶持并不可行，必然會對其他經濟主體產生負面外部效應。黃燕芬：《〈德國工業戰略2030〉全解析》，http：//spap.ruc.edu.cn/displaynews.php？id=12902&cid=196，2019年12月3日。相反，即使不采取垂直產業政策，水平產業政策也足以發揮重要作用。相較于空客，GSM的確立為歐洲消費者帶來了性價比更高的服務，這就是市場“選擇贏家”的優勢。同時，很多學者也認為，發展高科技產業的北歐國家在這一問題上表現良好。以芬蘭為例，其在20世紀90年代創造了一種鼓勵對知識型工業尤其是信息技術產業投資的環境，政府主要的產業政策開支用于鼓勵教育、研發以及創新。在并未刻意挑選“贏家”的前提下，諾基亞公司在很長一段時間成為移動電話行業的霸主。⑤同時，垂直產業政策的引入對于歐盟而言也面臨較強的外部爭議。歐盟一直試圖依靠“規范性權力”輸出規則，如近來學者所提出的“布魯塞爾效應”，就是指歐盟利用單一市場獲取制定區域內標準及塑造全球規則的能力。Anu Bradford， The Brussels Effect： How the European Union Rules the World， Oxford University Press， 2020.在這種情況下，歐盟對產業政策的倡導實則是在損害自身塑造規則的能力。其他國家可能將歐盟的行為視為一種“雙重標準”，認為其背棄了自己所倡導的多邊貿易體系，只是在單方面推行貿易保護主義。近年來，歐洲在面對來自美國的技術競爭時呈現被碾壓的態勢。美國在高科技領域，尤其是現代通訊技術、互聯網等數字領域對歐技術優勢明顯。美國高科技公司如蘋果、谷歌在歐獲利頗豐。囿于自身技術劣勢，歐盟只能通過被稱為史上最嚴個人信息保護法的《一般數據保護條例》（GDPR）、《數字服務法》、《數字市場法》抗衡美國帶給其的巨大壓力。雙方也因而在數字稅、信息安全等問題上博弈不斷。在這樣的態勢下，美國只會將歐盟垂直產業政策視為歐盟對美國發起技術競爭的政策工具。此外，歐盟亦于2019年通過《歐盟外資審查條例》，歐委會的實際監管權限擴大，權力增強。李佳：《歐盟外資審查機制改革及其對中國的影響》，《上海對外經貿大學學報》，2021年第2期，第3345頁。這一條例矛頭直指在歐投資頗多的中國，試圖限制中國赴歐投資領域。鑒于歐盟長期在國際經貿領域推動基于補貼的投資限制，中國等新興國家很容易從歐盟的垂直產業政策中嗅到較濃的火藥味，將其視為歐盟貿易保護主義抬頭的表現。

綜上，因為既與一體化實踐相悖，也不符合歐盟長期堅持的市場經濟理念，歐盟的垂直產業政策長期面臨內外爭議，最終只能作為一種輔助性、應急性的政策，歐盟在其使用問題上表現了高度的審慎。

三、 當前歐盟垂直產業政策的實施前景

基于上述分析，歐盟未來可能會進一步加大垂直產業政策的使用規模和強度，并能取得一定成效，但是離其希冀實現的目標恐怕還有巨大差距。歐盟此輪垂直性產業政策規模將在內外因素的共同作用下繼續擴大：

其一，國際競爭格局下，歐盟的相對落后與產業轉型的相對機遇將刺激歐盟繼續擴張其產業政策。冷戰結束之后，新一輪經濟全球化推動國際產業大調整，歐盟制造業的全球份額持續萎縮。自2008年金融危機以后，隨著對產業競爭力下降的擔心，歐盟亦憂慮于“戰略自主”能力的下降。鄭春榮、吳永德：《歐盟產業政策調整及其對中歐合作的影響》，《當代世界與社會主義》，2021年第1期，第98106頁。同時，新興經濟體也在迎頭趕上。在工業增長方面，從2000年到2014年，歐盟在制造業全球價值鏈（GVC）中占全球附加值的份額從27%減少到16%。其所下降的份額大部分為新興經濟體所占去。Marcin Szczepański， Ioannis Zachariadis， “EU Industrial Policy at the Crossroads： Current State of Affairs， Challenges and Way forward”， EPRS， European Parliamentary Research Service， Dec.2019.新興經濟體經濟的高速增長與政府力推的產業政策密切相關。歐盟亦注意到，當前世界正面臨科技創新和產業轉型浪潮。早在2010 年，《歐洲2020》戰略規劃明確提出要盡快實現以科技創新為基礎的智能增長?？萍紕撔屡c產業轉型的機遇期為歐盟使用產業政策迅速縮小差距創造了機會。

其二，歐盟及成員國產業政策的部分成功經驗也將促使歐盟繼續采取相應產業政策的路徑。一方面，歐盟產業政策在對過去相應領域政策進行反思、評估的基礎上持續更新，以適應內外經濟形勢的持續變化。另一方面，成員國、成員國集團的產業政策經驗，通過大國推動或歐盟主動吸收轉化為歐盟層面的產業政策。歐盟東擴以來，內部經濟發展異質性日益突出，“多速歐洲”已然成為現實，各成員國在產業政策的實施意愿和能力上存在明顯差異。德法等大國較早意識到歐洲競爭力相對衰弱、實施產業政策迫在眉睫的現實，率先嘗試產業政策，并將其中一部分產業政策向歐盟推廣。例如，德法兩國簽署《德法共同產業政策宣言》后，歐委會正式公布的、被外界稱為“歐洲版五年計劃”的《戰略規劃2019—2024》也將產業政策列為四大重點之一。從歐盟研發支出（R&D）強度（研發經費支出占國內生產總值的比重）亦可看出，金融危機也并未改變歐盟此項支出的增長，并且，2008年之后該強度呈現較為顯著的增長，逐漸接近2.2%。

但是，歐盟產業政策在有所成效的同時，受限于主客觀原因，難以完全實現預期目標、徹底扭轉其相對衰弱的現狀：

首先，歐盟的治理架構阻礙產業政策的有效執行。橫向看，歐盟各成員國經濟發展異質性增強，南北差距、東西差距擴大，利益訴求分歧突出。制造業大國（法國、德國、意大利等）、金融大國（脫歐前的英國、愛爾蘭）以及高科技國家（北歐國家）之間的利益訴求分歧，迫使歐盟在實施產業政策的同時還需考慮“歐洲團結”，避免損益不均的后果?？v向看，受限于當前一體化現實下歐盟與成員國的權能分工，歐盟層面的產業政策主要起指導性作用，產業政策的實施有賴于成員國中央與地方政府的投入與監管。不同成員國內部錯綜復雜的政治勢力與對產業政策的不同態度，導致歐盟產業政策的執行難免打折扣。

其次，歐盟實施產業政策的“能力”或者說“資源”相對不足。與中美相比，歐盟市場尤其是新興領域市場規模有限，創新能力不足。此輪以信息技術為代表的科技創新浪潮中，歐盟暴露出基礎設施不足、政府過度監管等現實問題。在全球產業鏈趨于成熟的現實中，由于缺乏必要的企業、產業和產業集群作為杠桿，歐盟的產業政策相對中美更加“任重道遠”。同時，歐債危機以來歐盟經濟發展相對停滯、成員國政府債務高企而財政資源不足、歐盟財政一體化尚未實現等問題限制了歐盟產業政策的投入。未來一段時期，歐盟經濟還將面臨疫情下經濟復蘇的壓力、英國“脫歐”影響等現實挑戰。盡管歐盟通過規制層面的努力試圖以軟實力彌補硬實力的不足，歐盟經濟發展乏力、政府投入不足的現實問題仍然亟待解決。

再次，產業政策與一體化之間的認知張力還將持續困擾歐盟。歐洲一體化與經濟自由化的邏輯高度重合，歐洲單一市場的建立過程也是不斷拆除壁壘，提升商品、服務、勞動力和資本流動自由化水平的過程。這一過程與冷戰的背景交織，在歐洲形成了對產業政策排斥乃至厭惡的政治氛圍，并總體延續至今。自上而下的歐盟產業政策必然遭致歐洲內部某些政治勢力的抵抗。對于產業政策的方向、時限等具體問題，不同政治派別的態度存在差異，這也將困擾歐盟產業政策作用的持續發揮。如果垂直產業政策對于歐盟仍然是臨時性、輔助性的政策，那顯然其最終成效仍然有限。相反，如果歐盟能在一體化與垂直產業政策實施中尋找到新的平衡點，那么歐盟產業政策的成效可能值得更多期待。

（作者感謝紀昊楠的相關建議、貢獻。）

EU Vertical Industrial Policy： Historical Evolution，

Positioning Reasons and Prospects

DING Chun1， LUO Tianyu2

1. Institute of World Economy， Fudan University， Shanghai 200433， China;

2. School of Social Sciences， Tsinghua University， Beijing 100084， China

The relaunch of the EU vertical industrial policy has caused a great controversy in Europe and beyond. The European Union （European Community） has used vertical industrial policy intermittently in three phases since the post-war period. The first phase （1951—1973） was used to create “champion enterprises”， while the second phase （1973—early 1980s） to save sunset industries， and the third phase （2008—present） to ensure the competitiveness of European industries. Vertical industrial policy has obvious short-term effects， but its long-term effects are often criticized due to its contradiction with the need to maintain a unified European market to promote competition and the EUs own market economy philosophy. The EU has always regarded vertical industrial policy as a crisis response policy and a complementary policy. It is also difficult for the EU to justify the policy. The current heated debate on industrial policy is a continuation of the historical dispute over the development path of the EU. Based on past experience， this round of vertical industrial policy restart may have some effects. However， it is not likely to fully meet the target.

industrial policy; European integration; industrial competitiveness; Europe Union