規劃與保障：危機管理理論視角下應急領導的核心能力

嚴鼎程

摘要：危機管理理論可對危機事件發生的階段進行劃分，并建立多種基于時間序列的認知危機事件的模型。在此基礎上，危機事件的應急管理組織機制得以建立，并包含有“時間階段”與“組織功能”兩個維度的要素。應急領導的核心能力包含規劃能力與保障能力，分別是對危機事件所包含的上述兩個維度要素的把握：前者是應急管理中把握全局的能力，后者是應急管理中把握細節的能力。

關鍵詞：應急領導；規劃能力；保障能力；危機管理階段模型；領導學理論

中圖分類號：C933文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）09-0113-07

基金項目：中國氣象局軟科學重點研究項目“新發展階段激發氣象科技人才創新活力的研究”（2021ZDIANXM08）。

應急領導能力是領導者在面對危機時必須具備的能力，是危機管理中不可或缺的要素，其主要應對的場景是突發的自然或社會事件。具體來看，傳統的自然危機事件有火災、風災、雪災、旱災、洪水、地震、海嘯、熱浪、野生動物襲擊等；社會危機事件按照類別性質可分為生產生活型危機和恐怖襲擊犯罪型危機，前者有礦難、化學品泄露、大面積斷電、橋梁塌陷、特大交通事故等，后者有爆炸襲擊、槍械襲擊、毒氣襲擊、組織暴亂等。本文通過對危機管理理論及相關文獻資料的梳理，總結其理論內在的兩個維度，并在此基礎上展開對應急領導能力的探討。

一、危機管理理論對危機不同階段的闡述

危機管理理論探討分析突發事件的基本流程，其主旨在于建立對突發事件的規律性認識，其研究路徑之一是對危機事件發生的階段進行劃分，并在此基礎上對各個階段的特點與需求進行闡釋說明，以此達到充分認識并應對危機事件的目的。常見的以過程劃分為研究范式的危機管理模型有如下幾種。

1.危機管理的“六階段模型”

美國學者諾曼·奧古斯?。∟orman R.Augustine）將危機管理分為六個階段：避免危機、準備應對危機、識別危機、控制危機、解決危機和總結危機[1]。

避免危機是成本最低的應對潛在危機的方法。在這一階段，領導者要將危機進行預判并且確認必須采取的手段與預期的結果相匹配。準備應對危機是在危機不可避免的時候需要做的事情。這一階段的措施包括組建危機防范中心、制定應急預案、提前選定危機應對小組的成員、保持信息交流的暢通與進行充分的交流等。識別危機是危機管理過程中最有挑戰性的工作，領導者需要通過各種信息來判斷危機是否發生以及發生的根源，并借此找到危機的解決辦法。通常情況下，尋求外部專家的幫助在這一階段十分重要?？刂莆C階段就是作出決定的階段，領導者要有決心采取各種有效積極的方法。解決危機階段是前期準備工作都已做好的階段。在這一階段，領導者需要將危機應對方案付諸實施，其核心要義是“迅速”?？偨Y危機是對危機處理全過程的反思，總結成功或失敗的經驗。即使危機應對失敗，但若能從中獲得經驗教訓，同樣也具有意義。

2.危機管理的“五階段模型”

美國學者米特羅夫和皮爾遜（Mitroff&Pearson）對危機管理的四個變量——“類別、階段、系統結構、利益相關者”進行研究，將危機管理分為“識別征兆、預防準備、控制損失、恢復業務、組織學習”五個階段[2]。

通常來說，危機產生之初都會有些許征兆出現，但征兆識別的困難在于其容易與正常的信息混淆，其應對辦法，就是充分認識壞消息的積極意義，并建立清晰且開放的信息溝通渠道。預防準備階段是知道危機不可避免，為了有效應對危機而采取一系列布置的階段，通常的手段包括創建危機管理團隊、加強危機知識培訓、進行危機模擬演練等?？刂茡p失階段就是在危機爆發后，靈活采取各種手段防止局部的危機影響擴散到其他未受損害的領域或環境中?；謴蜆I務階段是指在危機過后，采取最精簡的流程維護基本業務的運轉，盡量保持核心業務與服務對象不受危機事件的影響。組織學習階段是領導者系統地組織對危機事件的學習活動，其要求是從經歷的危機中吸取教訓，進行整體的、充分的反思和批判性的審視。這一階段不僅要總結提煉出應對危機的正確做法，而且要對錯誤的做法進行全面的充分的剖析與總結。

3.危機管理的“四階段模型”

美國學者約翰·達林（John R.Darling）將危機管理分為四個階段：危機潛伏階段、急性危機階段、慢性危機階段、危機解決階段[3]。

在危機潛伏階段，辨別危機十分重要，領導者要善于分辨出不同的信息，并對可能存在的危險情況進行預判。若是這一階段能夠正確處理危機的前期事項，則能夠把危機控制在苗頭中，這比危機迅即爆發帶來的損失要小得多，處理起來也更容易。急性危機階段是危機的爆發階段。危機一旦爆發，損失與破壞就很難在短期內得到控制，其影響的消散有個自然的周期進展過程。慢性危機階段又可以被稱為危急情況的清理階段，這一階段主要應對那些緩緩褪去的遺留問題。同時，它也是一個恢復期，用于組織的自我反省與管理能力的提升。危機解決階段是危機管理目標完成的階段。當危機征兆被發現時，領導者的目標是要迅速掌握控制權，找到最直接有利的解決危機的途徑，盡一切可能將關鍵點變成解決危機的機會；若是危機的征兆未被發現或及時解決，在急性和慢性危機階段，領導者的目標是想盡辦法來加速這個階段，讓其盡快地進入尾聲。

4.危機管理的“三階段模型”

希臘學者瓦西里奧·托卡基斯（Vassileios Tokakis）等將危機管理分為三個階段：危機前階段、危機應對階段和危機后階段[4]。

危機前階段包括對即將到來危機的信號檢測、危機準備和危機預防。危機前階段應做到：至少每年更新一次危機管理計劃；有指定的危機管理團隊；至少每年進行一次演習，用以測試計劃和團隊的有效性；預先起草一些危機信息。危機應對階段通常有一個觸發危機的事件，然后是隨之而來的危機識別和危機遏制。這一階段需要準確的信息表達、及時的信息回應和開放的信息溝通。危機管理團隊之間的信息交流和協作，是保障領導集體應對危機的關鍵。危機后階段包括業務恢復和經驗的學習總結。這一階段有兩件事情：一是緊急狀態終止，組織機構開始正常的運行；二是總結關于危機的經驗和教訓。

圖1顯示了上述危機管理理論的四種危機階段的不同劃分，可以看出，“四階段模型”“五階段模型”“六階段模型”實際上是對“三階段模型”的深化與細化。從整體上看，危機可分為“事前、事中、事后”三個大的階段，即“危機前的階段是努力預防危機，危機的應對階段是解決危機，危機后的階段是考慮后續的行動和從危機中吸取教訓”[5]99，再具體往下挖掘，每個大階段又可以根據對危機的認識與理解細分為不同的小階段。以上學者的研究可以加深我們對危機管理不同階段的認識，有利于探討不同階段場景的應急領導能力的建設策略。

二、危機管理理論包含的兩個維度

我國于2006年1月頒布并實施的《國家突發公共事件總體應急預案》（以下簡稱《預案》）規定了針對突發公共事件的組織體系、運行機制、應急保障、監督管理等四個方面的內容[6]。其中，“運行機制”的內容將應急事件按照時序先后分成了四個階段：預測與預警、應急處置、恢復與重建、信息發布。具體展開來看有9個步驟（如圖2所示）。

運行機制是危機應對的模塊流程，規定了應對危機不同階段的路線圖，指示了危機響應的方向，這種劃分正是體現了危機管理理論對危機不同階段的研究成果。有學者對應急管理的機制進行了更加深入的研究，將其細化分為10個主要的應急機制，并認為“監控機制、指揮與協調機制、過程監督機制、終止與補償機制”是應急管理的關鍵機制[7]?？梢?，對機制的研究是對危機管理組織形式的研究，其理論源頭仍是危機管理的階段模型，是從時序的延展上建立起對危機的結構性認知；其理論追求是確認應急領導時應有的結構，以期能夠盡可能多地適應危機管理的實際需求、解決實際問題。

也有學者將危機管理中應急領導能力的要素結構分為“時序關系、層次關系、二維關系”[8]，對三種關系的探討，是對應急領導應有構成要素的研究。在危機發生的不同階段，會大比例地需要某種特定的危機響應能力，由此構成了一種應急領導能力的時序關系；而這些能力在抽象的概念意義上也具有某種程度的層次關系、維度關系，需要建立起認知框架。

應急領導能力的建構需要建立在一定的理論基礎之上，結合上文的探討，將視角聚焦在危機管理理論，可以認為：應急領導的核心能力應包含“時間階段”和“組織功能”兩個維度的要素?！皶r間階段”這一維度，要求應急領導能力聚焦在對危機發生全過程的認識上，能夠從全局出發把握危機問題產生發展的演變規律；“組織功能”這一維度，要求應急領導能力聚焦在對危機發生細節事務的認識上，能夠從細節出發，為應急領導能力的發揮提供支撐，維持組織的結構與功能。

三、應急領導能力在兩個維度的展開

應急領導的核心能力在“時間階段”維度上展開可以概括為“規劃能力”，在“組織功能”維度上展開可以概括為“保障能力”。

1.規劃能力

規劃能力是應急管理中把握全局的能力，它要求領導者在應急管理的過程中安排好危機“前、中、后”期的人力、物力等各種類型資源的使用。同時，它要求領導者盡可能多地考慮不同階段、不同類型危機的場景，并針對可能出現的情況進行預演。

做好危機管理的規劃，首先，要弄清現有資源的情況，即確定現有的可供使用資源的清單目錄。制作清單目錄可以讓領導者對物資儲備做到心中有數。當然，清單目錄確定好后并不意味著就可以高枕無憂，因為某些不可抗力的原因，已經納入清單的資源可能在用時無法發揮作用，這就需要不定期地對可使用的資源進行檢查。

其次，根據不同類型危機事件事先規劃的資源目錄清單，預演資源使用的優先順序。就地震災難來說，排第一位的應是交通運輸的保障，因為通暢的交通能夠疏散受災人員，提供救護車、運送急救人員，并輸送特種設備和資源。排第二位的是電力和燃料的保障，因為如果沒有匹配的動力資源，許多可用于搶險救災的工具設施將無法發揮作用。排第三位的是水和食物，這兩樣是保障幸存人員能夠正常生存的必備之物，且需求的總量較大，得做好周密的安排。再往后是醫療救助、臨時安置點、遺體處置的保障等。

再次，要對自身的弱點、劣勢進行分析，總結出更容易被什么類型的突發危機影響，并在此基礎上加強對這種類型危機的準備工作。例如，就自然災害來說，我國東南沿海地區的城市比內陸的城市更容易遭受夏季臺風災害的影響，針對臺風的預防工作就要比內陸地區重要得多；像美國加州、日本東南沿海等地區位于地震的斷層線上，在需要防范颶風、海嘯等災害的同時，還需要考慮地震的影響。

最后，要充分認識到規劃出來的東西不是一成不變的，而是需要根據實際情況的變化發展作調整。雖然一個危機可以被總結為幾個階段的模型，但是這些都是對過去經驗的總結，特定危機實際發生的情況是不可精確預測、控制的。從這個意義上說，雖然有了應對危機的規劃，但是領導者不能被規劃所限，其規劃能力要具有戰略靈活性。

2.保障能力

保障能力是應急管理中把握細節的能力，其對應的是危機響應的支撐性、救濟性工作，是應急領導組織功能的維護與發揮。這類工作通常紛繁復雜，需要一定的物質支撐與組織架構來實現實時信息的有序流通、實時狀況的及時處理與反饋。比如，電力、食物、飲水等后勤資源的儲備、調度和供給，傷病人員的妥善救助等。

做好危機管理的保障，首先是要保障工具的正常使用，充分利用好先進的救災技術儀器與設備。如今，技術領域的創新日新月異，新的技術工具能夠極大地提高救災工作的有效性，與此同時，相應的技術成本也會隨著技術生產工藝的進步而降低。當然，不同的地區或機構對應急技術的需求是不一樣的，而且個體的需求層次也有所不同。因此，在政策支持上，應長期跟蹤應急技術的進步，鼓勵相關企業進行技術創新，并統一行業標準。在預算可行的情況下，及時更新重要的、有迫切需求的相關技術設備。比如，就公共場所而言，臨時應急設施是在相應危機發生而專業的救災隊伍尚未趕到時，受災人員能夠立馬使用的物品，它不需要能面面俱到應對各種需求，但是能夠發揮最直接的作用。像防火呼吸面罩就是在火災發生時急需的物品，能夠有效地避免煙塵對人們呼吸帶來的危害。因此，應保障臨時應急設施的充足供給與正常使用。

其次，要做好信息溝通的保障工作。信息保障可分為外部和內部兩個方面。在外部方面，當危機發生時，能第一時間讓大眾了解到危機的基本情況十分重要，為此，相關信息的傳播要清晰、簡潔、迅速，能夠讓大眾根據實際情況作出符合自身需要的決斷。就信息傳播的技術工具而言，如今手機已經成為信息傳播的第一媒介，是最有效便捷的信息傳播工具。但是某些危機可能造成受災區域的手機無法正常使用，因此其他傳統的信息播報、傳送方式依然要作為備選的保障手段之一。在內部方面，信息保障是決策信息能夠在不同職能部門之間高效運轉的關鍵，它不僅對技術路線與水平有一定的要求，還需要相關人員有良好的溝通意愿與能力。

最后，要建立有力量的支撐保障組織結構。支撐保障力量發揮的關鍵取決于核心決策部門與救災保障人員的配合程度。危機事件從本質上來看制造了混亂的社會秩序，而應對這種社會組織的“熵增”，急需有序的組織力量介入。從實際層面來看，組織力量是他組織與自組織的有機結合：決策核心發揮的是他組織作用，若缺少決策核心，就容易使得救災保障人員缺少主攻方向、各自為戰，難以形成合力；救災保障人員自身是一種自組織力量的代表，他們在面臨實際的救災工作時，需要發揮主觀能動性來應對危機過程中的隨機事件。危機決策部門需要對自組織與他組織的性質加以充分認識，能夠統籌各方面的資源，實現跨部門、跨行業的命令傳遞機制。

四、應急領導能力的其他要素

除了“規劃能力”“保障能力”這兩大核心能力之外，應急領導還有許多其他的要素。例如，應急領導在監督層面展開，包含危機前的“紀律維護能力”、危機中的“秩序維持能力”和危機后的“考核評價能力”等。這些都是概念性、抽象化的表述，是對應急管理“時序架構”和“層次架構”的一種理解。我們應當認識到，“機制、組織、階段”等方面的概念是人們認識事物的一種方式，有了理念、想法，在具體的操作層面還要靠鮮活的、具體的人。正如希臘學者托卡基斯所認為的，“應急小組的成員應該具有豐富的經驗，能夠在危機期間承受巨大壓力的情況下作出正確的決策”[4]?？梢?，培養關鍵崗位的關鍵人才十分重要，這是應急領導能力得到充分發揮的先決條件。

此外，在危機處置的過程中，領導者常常面對的是需要臨機應變的情況，時?？赡艹霈F超過以往認知的事情。在這種情況下，領導者得到的可供決策的信息可能是匱乏的、不準確的甚至是錯誤的，但仍然需要作出決策，并實時面對災難帶來的各種沖擊。這就要求領導者要敢于決斷、勇于承擔風險，必要的時候得作出利弊優劣的取舍，犧牲部分利益從而換取更大的整體利益?？傊?，領導者應加強應急領導能力體系的培養，使組織的應急能力能夠有效地處理危機，從而減輕危機帶來的損害，穩定社會輿論，促進社會有序發展。

參考文獻：

[1]Norman R.Augustine.Managing the crisis you tried to prevent[J].Harvard Business Review， 1995，73（6）.

[2]Christine M.Pearson，Ian I.Mitroff.From crisis prone to crisis prepared：a framework for crisis management[J].AcademyofManagementExecutive， 1993，7（1）.

[3]John R.Darling.Crisis management in international business：keys to effective decision making[J]. Leadership and Organization Development Journal，1994，15（8）.

[4] Vassileios Tokakis，Panagiotis Polychroniou，George Boustras.Crisis management in public administration：the three phases model for safety incidents[J].Safety Science，2019，113.

[5]Robert L.Heath，H.Dan OHair.Handbook of Risk and Crisis Communication[M].New York：Routledge，2009.

[6]中華人民共和國國務院.國家突發公共事件總體應急預案[Z].2006-01-08.

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[8]關錚，佘廉，魏凌.應急管理不同階段的危機領導力[J].內蒙古大學學報（哲學社會科學版），2017，49（1）.

責任編輯：鐘雪