政府預算活動中納稅人的權利(1)

邵娜

【摘要】公共物品理論從經濟學的視角深刻提示了稅收始于納稅人對公共物品的需求，終于納稅人對公共物品的享用，納稅人權利保護才是稅收法律關系的起點和歸依。政府如何在公共部門有效地配置資源，以及如何以最小的成本提供公共產品，必然直接關涉納稅人的切身利益。在我國， 政府預算作為公共權力分配財政資金的重要工具，在預算制度中加強納稅人權利保護不僅是經濟和法制的共同要求，更是一個民主國家應盡的義務。

【關鍵詞】政府; 預算法; 納稅人權利

一、政府預算納稅人權利的理論概述

納稅人權利，在西方國家體現了社會契約的思想;按照契約精神，納稅人和政府在征稅活動中地位本質上是平等的，政府提供公共產品和服務來換取稅收的收取，納稅人將自己一部分財產交由國家支配和使用以享受公共產品與服務。如果政府不能合法、合理地征收和使用稅款，則嚴重的違背了相對方契約訂立的原始目的，這不僅增加了納稅人的負擔，造成公共資金的浪費;而且構成了對契約的嚴重違約，一定程度上是對雙方平等契約地位的質疑和挑釁，嚴重影響相對方契約訂立的積極性與政府的可信賴性。因此，政府用稅行為必須受到納稅人的嚴格監督。在我國，公共財政主要是通過政府向國家發布公共財政預算的方式來收入和支出的，國家預算收入很大程度上來源于稅收收入，納稅人權利在預算活動中扮演著舉足輕重的角色。政府預算作為公共權力分配財政資金的重要工具，在其進行的全過程充分貫徹納稅人權利勢必會深化公民的用稅決策權、進而有助于財政民主的實現。

“如果對收入用途沒有約束，收入就會變成政府決策者的私人收入”。在政府預算中明確納稅人的財政權利意義重大，承認了預算中納稅人與國家在進行稅收財政征收管理活動中的平等、體現了我國商法傳統意義上的納稅契約精神;貫徹了納稅人權利與義務相對應的基本法理和道德原則，加快我國法治經濟社會的發展和建設;落實貫徹稅收取之于民、用之用民以及依法行政的基本原則和理念。

二、我國預算法中納稅人權利的規定與不足

（一）我國預算法中有關納稅人權利的規定

我國預算法第四條規定政府的全部收入和支出都應納入預算。第六條預算法定保障預算支出有理有據，納稅人通過監督預算的編制和執行來監督政府用稅。預算法第二章設置了各級人大的預算管理職權，人大可以監督政府的預算執行狀況，這實際上是人民對于預算的監督權利;第五章規定了人大對于預算的審查職能，人大有權對上一年度的預算執行情況進行評價，這實際上反映了納稅人用稅監督權中的用稅評判權;第八章對財政的決算進行規定，這是對預算執行結果的監督，確保預算不偏離民生軌道;第九章賦予了人大對各級政府預算和決算執行情況的監督權力。另外，第九十一條規定：“公民、法人或者其他組織發現有違反本法的行為，可以依法向有關國家機關進行檢舉、控告?！边@是較為直接地對納稅人的監督用稅權利做出了安排。 人民代表大會作為代議機關由人民選舉產生、對人民負責，受人民監督，賦予人民的預算參與權會使整個預算體系更加科學完善。

（二）我國預算法中納稅人權利規定的不足

1.關于公民預算參與權的法律保障缺乏。憲法作為我國的根本大法，是國家其他一切法律的母法，也是我國公民權利的溯源。目前我國憲法并沒有對此基本權利進行具體規定，這一基本權利在憲法上處于空白是不可否認的客觀事實。另外，《預算法》作為專門規范國家預算活動的法律，除了公民對預算進行審批和監督外，沒有別的參與預算管理活動的途徑和方式，這樣的預算管理困境儼然會影響到全體公民預算管理參與權的保障與實現。2018年新修訂了《預算法》，既未確立全體公民自主參與管理預算的基本理念，也沒有公民預算參與權的明確規定，與現行某些發達國家的參與式預算管理制度相差甚遠。

2.公民預算參與的途徑極其單一?！额A算法》中規定權力機關對于預算享有的審批、監督在某種程度上可以看作是公民對預算活動的間接性參與。正是由于其間接性的性質導致了其因為選舉不夠民主、審查預算草案期間短而倉促等原因有效性大打折扣?！额A算法》第45條規定開始關注公民預算參與權的保護，強調公民意見對于預算草案的重要性，但參與方式不僅形式上缺乏明文列舉，在意見有效性、約束性上更是一片茫然。

3.公民預算參與權遭到侵害時的法律救濟不足。我國《行政復議法》及《行政訴訟法》明確規定受案范圍針對具體行政行為，申請人必須與被申請具體行政行為有直接利害關系。預算作為國家組織分配財政資金的重要方式，反映了政府將納稅人資金怎樣花、花到哪的問題，與公民的合法利益息息相關，但在以往司法實踐中法院卻往往因難以判定某個公民與政府預算有“直接利害關系”為由不滿足基本起訴條件而駁回起訴，公民在政府預算活動中很難獲得權益救濟。

三、我國預算法納稅人權利保護的路徑探索——以美國為參照進行比較與借鑒

（一）樹立公民預算參與權的法律屏風

美國憲法具體規定了國會的預算和財政權， 包括政府的征稅監督權、舉債權、政府預算開支的審批權以及其規定的稅法用于預算制定的程序、公款用于政府開支的預算監督程序和預算管理方式等， 使得議會監督預算的權力有了強有力的法律保障。要有效保障我國公民預算參與權的實現，必須建立一套完善的預算參與制度。首先，在憲法層面，針對目前我國憲法對公民預算參與權規定的不足，可以考慮在憲法第二章“公民的基本權利和義務”的部分明確規定：“公民享有通過各種形式依法參與國家事務、公共事務的決策、管理、實施和監督的權利”的條款，從憲法的高度為公民參與預算提供基本的法律依據。其次，就相關部門法規層面而言，則應當考慮在下次的《預算法》的修訂甚至是《預算法實施草案》中確立公民自主參與預算的理念和基本原則，加入公民享有預算參與權的具體內容，保障公民在預算管理中的主體參與地位，保障公民預算參與權的真正實現。

（二）拓寬公民預算參與的合法途徑

在美國，預算的每個部分和環節均向納稅人公開并通過社交網絡、電視、廣播、報刊等各種傳播媒體公布預算報告相關信息材料和信息，根據需要舉行各種形式的預算聽證會。對外公開披露的本財年預算信息和報告的內容非常全面，既應該包括本財年預算編制基本情況說明、本財年總預算等還包括各項財政收費專項收入資金的政府部門預算草案執行情況。通過公眾參與渠道，提高了政府部門預算草案執行過程的公開和透明度，十分有利于公眾對預算進行監督。首先，加大政府部門的公開力度，除了涉及“國家秘密”的信息外，應當將預算草案和其他相關預算信息及時發布在公眾網絡上，便于公民清楚了解政府預算過程參與預算活動，在《預算法》上增添相關程序性內容，如公告時間、公告方式等;其次，可以發揮一些非政府組織如行業協會、社會團體、社會中介組織等的號召作用，以擴大參與的廣泛性和代表性，在使預算草案具有廣泛的民意基礎上更加具有專業性和群體性;最后，舉行各種形式的聽證會，在公眾參加形式上采用申請與形式審查制，保證預算草案牽涉領域的相當概括性，增加聽證會舉行次數以應對各種緊急狀況，同時要與行政訴訟法相銜接，保證預算聽證的約束性，使預算草案更加合理、科學與公正。

（三）改善公民預算參與的法律救濟困境

在美國，納稅人是可以對公共財政編制提出質疑甚至是提起訴訟的。在承認西方發達國家在公共預算納稅人權利保護方面較我國領先的前提下， 結合我國的現實經濟法律基礎和文化背景，針對上文所指出的我國公民預算參與權在法律救濟方面存在的問題可以通過以下三方面的途徑加以補足：第一，擴大行政復議和行政訴訟的受案范圍，不僅要將侵犯公民預算參與權的行政行為明確納入行政復議行政訴訟受案范圍之內，而且要采取舉證責任倒置由政府部門對未公開預算信息的行為進行合理舉證，本著保護公民合法權利的愿望，切實維護公民在稅收上的合理利益;第二，可以借鑒國外一些國家建立納稅人訴訟制度以賦予納稅人參與預算編制的權利。通過建立納稅人訴訟制度可以使得納稅人的權利更好的滲透到預算編制的全程， 以此提升納稅人的主體地位;第三，建立公益訴訟制度，廣大公民均屬于合法納稅人，在政府預算編制管理過程中實施侵害公民作為納稅人的合法預算管理與參與權的行為時，任何公民和社會團體都可以向法院提起訴訟。由于個人較國家機關來說力量往往比較薄弱，在時間和金錢上很是有限。因此，在預算方面應當更加注重團體或機構的力量。

參考文獻

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西北政法大學 經濟法學院