行政協議的判斷標準

王璐瑾

摘要：最高人民法院于2019年12月召開新聞發布會，發布《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》（簡稱《行政協議解釋》）?！缎姓f議解釋》明確了一直困擾著實務屆的相關問題，如行政協議的定義和范圍、行政協議的訴訟主體資格、關于優益權行為的合法性審查等具有實際意義的內容。這其中一個重要方面內容再次在實證法層面定義了行政協議，增加列舉行政協議類別，并保留兜底條款。本文將從法規范、法理論、法實踐三個方面論述行政協議的判斷標準。

關鍵詞：行政協議;判斷標準;行政合同

一、行政協議判斷標準之法規范

自2014年《行政訴訟法》的修訂至2019年《行政協議解釋》的發布，對行政協議的定義，在法規范上歷經了三次變化。

1.2014年《行政訴訟法》的修訂

2014年《行政訴訟法》的修訂，行政訴訟的受案范圍中首次出現行政協議，即“認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議的”行政相對人可以提起行政訴訟。此次修訂僅是將行政協議納入受案范圍，但是僅列舉了兩類行政協議，未明確定義行政協議的內涵和標準。

2.2015年《適用若干解釋》的通過

2015年4月通過《關于適用<行政訴訟法>若干問題的解釋》（簡稱《適用若干解釋》），對行政協議的定義彌補了《行政訴訟法》的缺陷，并明確了五個判斷標準。一是主體要素，即行政機關與行政相對人雙方主體。二是目的要素，即行政協議的目的應當是實現行政管理目標或保全公共利益。三是職責要素，即行政機關對于雙方主體簽訂的協議內容是有相應的法定職責的。四是意思要素，行政主體與行政相對人簽訂行政協議必須經過協商，意思表示一致。五是內容要素，即雙方主體簽訂的協議內容應當具有行政法意義上的權利與義務。

3.2019年《行政協議解釋》的發布

根據最新《行政協議解釋》，行政協議包括主體、內容、目的、意思四方面要素。此次對行政協議的描述，能看出來有兩點顯著的變化：一是目的要素發生變化，“公共利益或者行政管理目標”變為“行政管理或者公共服務目標”，從“公共利益”向“公共服務”轉變，更加明確行政協議的定位，不僅僅是為了誰的利益，而是為大眾服務，營造服務型政府。二是職責要素發生重大轉變。刪除了“在法定職責范圍內”，這一舉動使得行政協議的內涵更加科學。

二、行政協議判斷標準法理論

我國學者們對行政協議的定義沒有本質分歧，但關于行政協議的判斷標準我國學者卻有不同的見解，比如說陳無風對行政協議的判定標準持“行政主體”單一標準的擴張解釋觀點;在2015年《適用若干解釋》發布后，于立深教授表達出公權力在判斷行政協議時的重要作用;余凌云教授認為“主體說”、“目的說”等形式意義大于實質意義，判斷一個協議是否屬于行政協議究其根本要看其是否具有行政法上權利義務內容。接下來從“主體說”、“目的說”、“法律關系說”等觀點著手討論。

1. “主體說”

我國不少學者提出“主體說”是受法國行政契約理論啟發的，行政契約理強調公共利益和行政主體的特權，認為協議雙方之中有一方是行政主體是判斷行政協議的單一標準。主體標準說更加強調行政主體在行政協議中的特權地位。對于單一“主體說”，有許多民法學者對此進行批判，認為“主體說”會使得行政協議在原有范圍內擴大，甚至將民事合同誤認為行政協議，導致學科研究混雜。

2. “目的說”

“目的說”認為判斷行政協議的重要標準在于達到行政管理目標或者公共利益的目的。公共利益的實現也是判斷民事合同與行政協議的標準，即行政協議的最終目標是實現公共利益;民事合同的目的在于私權利主體之間協商一致，達成協議，是平等主體之間為了各自的利益，而非公共利益，處于平等地位達成的意思一致。我國需對行政法學者在定義行政協議時都以目的說為標準，強調行政協議是為了實現行政管理目標、維護公共利益。

3. “法律關系說”

持“法律關系說”觀點的學者們認為，協議所確定的法律關系中是否包含行政法上的權利和義務是判斷行政協議的最重要標準，即必須具有行政法屬性，主體要素和目的要素相對流于形式，沒有涉及行政協議的本質特征。許多學者認為判斷行政協議應當綜合考慮協議的主體要素和內容要素，如最高院行政庭法官楊科雄以《適用若干解釋》中行政協議的內涵為出發點，提出了區分民事合同與行政協議的判斷標準為主體與內容雙重標準，從主體和內容兩方面結合判斷協議屬性更為客觀準確。

4.判斷標準理論的發展

除了以上主體、目的、法律關系等單一標準外，還很多學者堅持綜合判斷的標準，如楊科雄的“主體說”加“法律關系說”、蔡小雪的“主體說”加“目的說”?？v觀以上行政協議判斷標準的學說，主體說和目的標準說的觀點較為接近，與法律關系說的不同之處在于，主體說與目的說更加強調行政主體的特權地位，與行政相對人的被動地位形成鮮明對比，而法律關系說則更強調通過協議內容判斷協議中是否存在行政法律關系和行政職權，進而確定是否為行政協議。

我國學界對行政協議的判斷標準這一問題的研究的發展更加結合司法實踐，理論再豐富，如果無法付諸實踐都是沒有價值的。且隨著新的《行政協議解釋》的出臺，將“公共利益”改為“公共服務”、刪除“在法定職責范圍內”這兩個變化值得我們繼續深入探討。

三、行政協議判斷標準法實踐

2019年12月最高人民法院出臺最新《行政協議解釋》的同時還發布了10個行政協議解釋參考案例。接下來本文將以最高院公布的典型案例大英縣永佳紙業訴四川省大英縣人民政府不履行行政協議案進而討論行政協議在現實法實踐中該如何判定。

1. 案件基本案情

大英縣出臺《會議紀要》決定對永佳公司進行關停征收，并安排回馬鎮政府與永佳公司簽訂了《資產轉讓協議書》，永佳公司關停退出造紙行業，回馬鎮政府受讓永佳公司資產并支付對價。協議簽訂后，永佳公司依約定履行了大部分義務，回馬鎮政府接受了永佳公司的廠房等資產后，支付了永佳公司補償金322.4萬元，之后經多次催收未再履行后續付款義務。永佳公司認為其與回馬鎮政府簽訂的《資產轉讓協議書》系合法有效的行政合同，大英縣政府、回馬鎮政府應當按約定履行付款義務。請求大英縣政府、回馬鎮政府支付永佳公司支付轉讓費人民幣894.6萬元及相應利息。

2. 裁判結果

本案一審、二審法院均認為該協議合法有效。經再審，最高院認為，界定行政協議應分別從主體、目的、內容、意思等四個方面要素出發。在此基礎上，行政協議的識別哈可以從形式與實質兩標準進行：首先形式標準，即是否發生于履職的行政機關與行政相對人之間的協商一致;二是實質標準，即該協議是否具有行政法上的權利和義務，且該權利義務是否與行政機關行使職權、履行職責相關;目的是否為公共利益和行政管理目標;在該協議的簽訂和履行過程中行政機關是否有優益權。本案中《資產轉讓協議書》主體是鎮政府與永佳公司，目的是實現節能減排、保護環境等公共利益，符合行政協議的標準。

3. 關于此案件對行政協議判斷的分析

經永佳公司申請再審，最高人民法院經審理發現該《資產轉讓協議書》符合行政協議的要素和標準。根據最高人民法院給出的裁判理由，本文接下來也將從主體、目的、內容、意思四方面要素結合本案進行分析。

首先，在主體方面?！缎姓f議解釋》中對行政協議的定義是介于行政機關與行政相對人之間的，本案中法院認為行政協議必然不能發生在私權利主體之間，兩種描述相一致。大英縣政府是享有行政優益權的行政機關，永佳公司是行政相對人，符合行政協議的主體標準。其次，在目的方面。案件經最高院審理結束的時間為2017年12月，因此根據當時《使用若干解釋》認為行政協議的目的是實現公共利益或者行政管理目標;但是這個案件被最高院作為參考案例公布，證明不僅符合公共利益或者行政管理目標，也符合2019《行政協議解釋》的“行政管理或者公共服務目標”。本案中的協議其目的是通過受讓永佳公司資產，并讓其退出該行業。以實現保護環境的行政管理目標，維護公共利益。再次，在內容方面?！靶姓ㄉ系臋嗬x務內容”行政主體的權力以及行政相對人的權利。本案的行政協議內容即永佳公司關閉造紙廠，大英縣政府支付轉讓費，具備行政法上的權利和義務。最后，在意思方面。主要表現為“協商一致”，本案中《資產轉讓協議書》必須大英縣政府和永佳公司雙方有共同的意思表示才能達成，且雙方當事人皆具有獨立的法律人格，因此案涉協議屬于行政協議。

另外，值得注意的是在裁判文書網搜索到2017年最高院發布的這個案件的判決書，其中裁判理由除了以上四個方面，還包括職責要素，而2019年12月發布的參考案例中關于這一案件的裁判結果將職責要素刪掉。在原案件的再審裁定書中寫道“職責要素是指行政機關簽訂行政協議必須是行使行政職權、履行行政職責的一種方式?！辈⒅赋觯骸皬乃鸬淖饔每?，是否行使行政職權、履行行政職責為本質要素，只要符合該要素，所涉協議即為行政協議”。但是2019年新發布的《行政協議解釋》中對行政協議的定義把“在法定職責范圍內”刪掉，在原案例的裁判理由中將職責要素刪掉？因為不在“法定職責范圍內”簽訂的協議，但是與行使職權相關的，仍然是行政協議，不過是無效的行政協議罷了。因此《行政協議解釋》中將“在法定職責范圍內”刪掉對行政協議的內涵規定更加科學合理，利于法院判斷行政協議，為無效的行政協議行為也敞開訴訟之門。

結語

行政協議相關的制度從產生到發展不斷地在完善，2019 《行政協議解釋》的發布，使得我國行政協議的判斷標準在法律層面上更加規范和科學。當然，與此同時法學界對行政協議的判斷標準可能會產生新一輪的探討，行政協議的判斷標準只能從司法實務中總結出來，學者們探討時也要結合司法實踐，不能空有理論。

參考文獻：

蔡小雪：《行政審判與行政執法實務指引》北京：人民法院出版社，2009年

于立深：《行政協議司法判斷的核心標準》，《行政法學研究》2017年第2期

郭修江：《行政協議案件審理規則》，《法律適用》2016年第12期

王學輝：《行政何以協議：一個概念的檢討與澄清》，《求索》2018年第2期陳無風：《行政協議訴訟：現狀與展望》，《清華法學》，2015年第4期

楊科雄：《試論行政協議的識別標準》，《中國法律評論》，2017年第1期

西北政法大學