中國古代監察體系對現代監察的啟示

吳藝

摘要：監察制度是中國特有的政治制度之一，也是中華制度文明 史上的卓越政治資產。產生于先秦，發展于唐宋，完善于明清。對于緩解官民沖突，維護國家機器的良性運轉起到了巨大的潤滑作用。

關鍵詞：監察機構、監察官、監察權、監察法

一、監察機構與監察法的產生

（一）春秋戰國

春秋戰國時期，鐵質生產工具的應用極大提高了生產力，促進了生產關系的變化，推動了政治上層建筑的重大變革。一，周天子共主的地位發生動搖，禮樂之治讓位給講求富國強兵之學的以法為治。二，官僚制度取代了貴族世卿世祿制，俸祿取代了采邑制度。三，在國家機構中，設置了專門從事察官的機構——御史， 以糾彈官邪、督勵官吏，成為戰國時期官制變動的新趨向。隨著戰國時期地方郡縣制的劃分，在郡設監御史為地方監察官。

（二）秦朝

中央監察機構為御史府，設置御史大夫作為主管監察的最高官吏， 御史大夫實即副丞相。御史大夫下分中丞和御史丞兩個屬吏。御史丞主要是在府內協助大夫處理日常公務;中丞則在殿中掌圖書秘籍，并外領監御史以督郡縣。在地方，秦朝郡級所置之監，即是監御史。史稱“秦有監御史，監諸郡”。

（三）漢朝

漢承秦制， 仍以御史府為中央最高監察機構。但漢朝監察權出現 多元化現象，丞相司直，輔佐丞相，檢舉不法，是丞相系統的行政監察機構;武帝時，還建立了特殊監察機構司隸校尉，每逢朝會，獨據一席，與尚書令、御史中丞合稱為“三獨坐”，受到特殊重視。武帝后其權力不斷受侵削。

漢武帝時，劃分全國為十三部州作為監察區，各派刺史一人為監察官?！洞淌妨鶙l》是頒行天下的地方性監察法，部刺史據此行使監察 權。其以兩千石高官和地方強宗豪右為主要監察對象，嚴防郡守與地 方豪強勢力相互勾結。刺史如超越六條濫用職權，要受丞相彈劾。但至東漢末年，刺史實際已超越六條規定，直接干預地方行政事務。

二、監察機構與監察法的發展——魏晉南北朝

東漢末期連年征戰，權貴篡權，至魏晉、南朝時期，士族高門壟斷了朝廷大權，出現了歷史上少有的門閥政治。監察機構對于士族高門無法行使正常的監察活動，皇帝轉而倚重監察官，出現了一些名標史冊的監察官。曹魏時，常設的中央監察機構仍為御史府，以御史大夫為長官，由于御史大夫身為“三公”之列，因此實際執掌監察權的是御史中丞。京畿地區仍設司隸校尉，掌舉劾糾察，兼管京城附近犯罪案件審理。地方仍設十三部州刺史。孫吳、劉蜀， 監察機構多依漢制。

兩晉時中央最高監察機構為御史臺，又稱“憲臺”，臺長御史中丞。南朝中央監察機構為御史臺，大體襲晉制。遣使巡查與典簽制結合，是南朝地方監察的特點之一。典簽制是皇帝用以監視和控制地方政權的一種形式，南齊典簽之權達到頂峰，南梁時逐漸衰弱。北朝初，仿魏晉舊制設御史臺，又稱“蘭臺”，以御史中丞為長官，但中間出現多次反復。孝文帝時，為適應統治中原地區漢族的需要，大力推行漢化政策，為革除貴族專權弊端和監視漢官，重新確立御史臺為最高監察機構，以御史中尉為臺長。下設治書侍御史、侍御史、殿中侍御史、檢校御史。

魏晉兩代都重視立法活動，《魏律》和《泰始律》在歷史上均占有一定地位，曹魏時，賈逵在漢六條基礎上提出了新的《察吏六條》，西晉泰始四年六月，詔頒《察長吏能否十條》和《察長吏八條》。由于士家大族把持政權，西晉監察法難以認真推行。東晉和南朝因土族攬權，崇尚清談，監察法制無所建樹。北朝在法制上以《漢律》為楷模，西魏的《六條詔書》和北周的《詔制九條》，是具有代表性的監察立法。

三、監察機構與監察法的細化

（一）唐朝

唐朝典章制度趨于穩定和定型。唐初正式確立一臺三院體制，并定期不定期遣使出巡，不僅溝通了中央與地方的政令，也形成了遍布全國的監察網絡，而玄宗時制定的《監察六法》涵蓋所有職官，是監察法的重大發展。唐朝對地方的監察稱“道察”。監察御史可不先經過御史臺長官而直接向皇帝奏彈。開元年間制定《六察法》，使出巡御史有章可循，也對御史產生了約束。唐朝允許御史“風聞彈奏”，同時又嚴防監察官結朋黨。唐朝監察官“位卑權重”，監察官職能的發揮同皇帝個人的品德密切相關。

綜上所述，唐朝擴大了監察機構組織，賦予御史廣泛的監察權;充實了監察立法，使監察機構活動有章可循。監察活動的法律化，是封建行政管理不斷完善的重要標志。

（二）宋朝

宋襲唐制，設御史臺為最高監察機構。大事廷辯，小事奏彈。宋朝監察制度擴大了御史的彈奏權，允許御史“風聞彈人”，此規定助長了御史彈劾權的濫用。

宋朝在地方建立監司、通判監察體系。監司是皇帝派到路一級的負責監督地方軍、政、財、刑的四個機構，互不統屬，對皇帝負責。通判是州監察官，監察知州及所部官吏。監司通判監察系統的建立， 形成了上下左右涵蓋寬廣的監察網絡。

皇帝頒發的詔、敕、令、格是主要的監察法律形式，通過國家立法的形式詳定監司與按察官的職掌與違法處置辦法?！稇c元條法事類》是宋朝監察法的代表作。

（三）元朝

元朝仍以御史臺為中央最高監察機構，御史臺下設殿中司。元朝在江南、陜西設行御史臺，為中央御史臺派駐地方的最高監察機構， 有權彈劾地方最高行政長官。元世祖設立四道提刑按察司為元朝設地方監察機構之始，之后改為肅政廉訪司，以示監察對肅政的作用。為使監察機構活動有法可循，元朝制定一系列監察法規：《憲臺格例》、《察司體察等例》、《行臺體察等例》、《禁治察司等例》、《察司合察事理》、《廉訪司合行條例》。經世祖一代的努力，監察法規基本完善。仁宗時期，還先后制定、頒行了《憲臺通紀》《南臺備要》《行臺條畫》等多部單行監察法。元朝是依靠軍事和民族特權統治，立法與執法間嚴重脫節。在皇帝昏庸、奸相使權的情況下，許多監察立法成為具文，喪失了監察制度作為封建官僚政治自我調節器的作用。

四、監察法典化

（一）明朝

明朝建立后，朱元璋實行重典治國， 十分重視監察機構。 廢相制，實行都察院一院制，設左、右都御史。六部直屬于皇帝，還創設了以六部長官為監察對象的六科給事中制度。

明朝時御史巡按地方逐漸制度化，御史巡按地方一般明察或暗訪，以行政監察與司法監察為重點，兼有了解民風等職責。巡按御史制度改變了坐鎮受理吏民檢舉與訴訟的單一被動的方式，一定程度上減少了虛監、失監的現象，大大提高了監察效果。

明朝監察立法活動取得了新的成就，《諸司職掌》與《大明會典》中設有專章規定都察院及六科的職責、權限、活動原則等。洪武四年，御史臺擬定《憲綱》四十條，這是明朝最早也是最重要的監察法規。洪武二十六年前后，制定《憲綱總例》、《統政使司典章》（總例）及事例、《六科給事中》總例及各科事例、《巡撫六察》及《責任條例》等?；菸牡?、成祖、仁宗、宣宗歷朝均有所增補。英宗正統四年制定《憲綱條例》，此后，歷朝均奉為圭臬。嘉靖年間對《憲綱條例》進行了補充。此外，還制定了《監官遵守六款》《監紀九款》《滿日造報冊式》等約束監察官的法規。

明代監察法是漢唐宋元以來監察立法的傳承與發展，為清代監察立法提供了重要的歷史淵源。但明朝專制制度的極端發展所造成的宦官專權使得監察法多成為具文。

（二）清朝

清襲明制，監察體制無大的改變，只是監察立法進一步充實，達到法典化的程度。清朝監察主要集中于乾隆朝編纂的《欽定臺規》，它是一部較為完整的監察法規。后經嘉慶、道光、光緒續修，合稱“四朝臺規”?！稓J定臺規》在結構上已有總則、分則之分，顯示了立法技術的進步，其規范之細密、涉及面的寬廣、制度構建的完整，達到了法典化的標準。除此之外，清朝還制定了一系列專門性的監察法，如《考滿四條》《滿官京察則例》《勸賞則例》《六部現行則例》《六部處分則例》《五城巡城御史處分例》等。

五、中國古代監察體系對現代監察的啟示

（一）吏治體系中監察不可或缺

監察是和平時代官吏治理體系中的潤滑劑，以保證官員合理合法的行使職權，使國家吏治運行清明高效，也是統治者自察自省的方式。

（二）監察權的動態演變

縱觀歷朝歷代可以發現監察權與行政權是動態變化的，初始階段，監察權輔佐行政權，保證行政權規范行使，發展階段，監察權與行政權悄然發生爭奪，二者處于膠著狀態;末期，監察權超越行政權處于上風，甚至取代原來的行政權。因此，就需要監察法來監督監察權，使各項權利各司其職各守其位，從而保障吏治體系的正常運行。

（三）依法行使監察權

依法行使監察權是我國建設法治社會的必然要求，監察主體與監察客體皆須遵守規范與紀律。監察官的選任、監察法律的制定等都直接影響到監察的效果，因此對監察之事再謹慎都不為過，同時也要求監察法律制定的盡量完善，具有較高的可執行性。

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