從土改到鄉村振興：農村工作隊的研究回顧與議題前瞻

□李媛媛 侯小童

[內容提要]面向農村選派工作隊是黨和國家開展農村工作的一種重要方式。農村工作隊在聯結政府與農民、進行政治動員、貫徹國家意志等方面發揮了獨特效能。系統梳理建國以來工作隊的學術史發現，已有研究主要涉及到土地改革工作隊、四清運動工作隊、新農村建設工作隊、駐村扶貧工作隊和鄉村振興服務隊。鄉村振興服務隊將是下一步研究的熱點，如何處理好非常規治理與常規治理、嵌入性組織與內生性組織之間的關系，如何實現精準扶貧與鄉村振興的有效銜接，以及如何避免工作隊與其他基層組織相互疊加導致權力內卷化等將是值得關注的重點議題。

三農問題是關系國計民生的重大課題，也是全黨工作的重中之重，而面向農村選派工作隊是長期以來黨和國家開展農村工作的一種重要方式。在不同的歷史時期，工作隊有不同的表現形式：改革開放之前，農村工作隊主要是土改工作隊和四清工作隊，改革開放后出現了新農村建設工作隊，當前則有扶貧工作隊和鄉村振興服務隊在如火如荼地開展工作。農村工作隊在聯結政府和農民、進行政治動員、貫徹國家意志等方面發揮了獨特效能，促進了農村社會的整體發展。在當前舉全黨全社會之力推動鄉村振興的大背景下，農村工作隊將繼續扮演重要角色。在實踐的驅動下，農村工作隊的理論探討也在不斷推進，圍繞土地改革工作隊、四清運動工作隊、新農村建設工作隊、駐村扶貧工作隊和鄉村振興服務隊等內容取得了豐碩成果。本文擬對建國以來農村工作隊的研究成果進行梳理和評價，發掘有待深化的研究領域和研究議題，以助推鄉村振興戰略的實施。

一、土改工作隊

土改工作隊的設立目標是穩固新生的革命政權。陳賢濱指出，解放初期，我們黨面臨著鞏固人民民主專政的國家政權和迅速恢復國民經濟的艱巨任務，特別是新解放區的廣大農村，民生與社會穩定、土地改革任務更是繁重，在此背景下，土地改革以下派工作隊的方式展開和推動[1]。袁沁指出土改時期下派工作隊，首先因工作隊可以監控土改、使土改運動處在可控范圍之內，其次是土改工作隊還能對工作隊中的知識分子干部進行思想改造，為其日后服務于新中國社會主義建設夯實基礎。[2]

土改工作隊的工作內容是發動農民群眾進行階級斗爭，廢除封建土地所有制，在此基礎上構建新的基層政權和社會秩序。徐勇指出,發動、組織和領導群眾是中國共產黨的主要工作方式，土改運動中，為發動農民參與土地改革并在鄉村建立基層政權，中國共產黨將訓練有素的人員組成工作隊派往鄉村領導土改運動，如果沒有自上而下的工作隊深入鄉土社會，發動和組織農民參與，土地改革不可能在短時間內完成。[3]彭正德認為訴苦是農民政治認同形成的一種重要心理機制，正是通過廣大土改干部卓有成效的“引苦”工作，黨成功地把階級概念植入鄉村社會，催生出了農民的階級意識，顛覆了傳統的鄉村結構和政治秩序。[4]滿永指出土改工作隊駐村后，訪貧問苦、劃分階級成分，并召開各式各樣的訴苦會，有針對性、有區別地去攪動人們的革命神經，進行革命動員，通過訴苦中的情感動員，使革命以一種較容易接受的方式，走進了村民的生活。[5]

土改工作隊具有臨時性、非常規性的特點。李里峰通過查閱河北和山東省檔案館所藏的基層土改檔案等資料，對華北土改運動中工作隊的角色特征、權力屬性及其與鄉村組織的互動等問題進行了深入探討，認為工作隊作為一種非常規的國家權力運作手段，在監控基層精英、貫徹國家意志等方面發揮了特有效能，這就在常規的行政渠道之外，為國家與村莊的互動提供了一條更加便捷有效的途徑。但是以不斷派遣工作隊的方式來實現這些目標，又大大增加了黨和國家的統治成本，同時工作隊對基層行政的侵越也必然加劇基層政治精英的蛻化和離心傾向。[6]

囿于遠去的時間因素，學術界對土改工作隊的研究，主要采用文獻研究法，比如李里峰依據基層土改檔案等資料對華北土改工作隊的研究即為文獻研究的典范。

二、四清工作隊

四清工作隊的設立目標是防修、反修。在20世紀60年代國內外階級斗爭形勢日益嚴峻的情況下，中央發起了一場“清思想、清政治、清組織和清經濟”的社會主義教育運動，即“四清”運動。伍玉振認為，農村四清運動是中共中央對當時國內外階級斗爭形勢做了嚴重估計情況下，在基層政權建設、鄉村治理方面進行的一次整頓與改造活動。[7]“四清”運動的目的和性質決定了工作隊進行社會革命的工作屬性。中央指出,“要搞好‘四清運動’,關鍵之一是要有一個堅強的、革命化的工作隊。在每個點上開展社會主義教育運動,都必須要有上面派去的工作隊,整個運動都由工作隊領導?！盵8]林小波在研究中指出，開展運動的單位認為工作隊是很有必要的：要使這場運動搞深透,取得徹底勝利,沒有一支堅強的工作隊是不行的。[9]

四清工作隊的工作內容是發動群眾、教育干部，實現國家政權對基層的直接影響。劉金海指出在黨和國家的重大會議或者決議之后，或者黨和國家涉農政策有重大調整之時會派出社教工作隊，其主要工作內容是結合黨的建設、農村社會主義改造、改革和建設的需要，宣講黨和國家的政策方針，落實有關農村的基本政策和任務。[10]戴安琳指出四清工作隊以發動群眾為主，采取兩手抓的辦法，一手抓宣傳政策，了解情況，進行個別發動；另一手抓教育干部，啟發干部自覺革命。[11]李紅喜通過描述社會主義教育運動期間工作隊進行的各種活動，指出工作隊是各地“四清”運動的直接領導者和組織者,服從和服務于中央自上而下的領導,是一個具有強制性的行政組織體系,實行命令-服從的垂直式治理，而“四清”運動能依照國家要求的方式開展運行,也證實了工作隊在執行國家意志、實現國家向鄉村滲透中的巨大作用。[12]

四清工作隊的工作模式也具有非常規性。胡益賢回憶到，1965年春，為響應黨中央關于在全國農村開展社會主義教育“四清”運動的號召，部隊院校幾乎全部停課鬧革命。[13]這種工作模式，顯然具有很強的非常規性。伍玉振也指出，在今天看來，四清運動實際是在外部力量作用下，依靠派駐大量工作隊，利用社員對基層干部的不滿，而對農村部分利益格局進行的重新再調整。[14]

這一時期的研究方法也是以文本分析為主。劉彥文通過大量的文本分析，估算出下放到基層的四清工作隊員不低于300萬人，[15]并得出了四清工作隊員主要來自于各級干部、高校學生和農村積極分子的結論。[16]此外，還有人通過回憶錄的方式還原了四清工作隊的工作經歷，比如夏升山的《參加“四清”工作隊的回憶》[17]等。

三、社會主義新農村建設工作隊

社會主義新農村建設工作隊是在黨的十六屆五中全會提出建設社會主義新農村任務之后下派的幫扶隊伍。文革期間雖然也有青年下鄉，但他們都屬于到農村接受改造和教育而不再擔負鄉村建設和發展的責任。改革開放之后，黨和國家重新啟動工作隊模式。為了加強黨組織建設，恢復黨組織在農村的號召力和凝聚力，黨和國家先后向農村派駐了社教工作隊、黨建工作隊、“三個代表”工作隊、先進性教育工作隊等；為了搞好農村社會綜合治理，先后派駐了村建工作隊、依法治村工作隊、綜合治理工作隊等；為了減輕農民負擔，解決貧困問題，先后派遣了減負工作隊、扶貧工作隊、溫飽工程工作隊、小康工作隊等。[18]但由于改革開放以來農村實行大包干和村民自治，國家對農村的經濟和政治領域進行放權，農村工作隊作為國家權力向鄉村滲透的中介機制，其權能也出現一定程度的弱化。直到2005年黨的十六屆五中全會提出實施新農村發展戰略的目標后，各省市行政機關及事業單位均組建了新農村建設工作隊或派員參加，農村工作隊的作用才又得以凸顯。

新農村建設工作隊的工作內容是為農村綜合發展提供服務。石菊常、蔣永甫、郭正波分析了廣西壯族自治區出臺的新農村建設指導員工作制度對新農村建設的助推作用，同時也指出新農村建設指導員工作的著力點應該放在提高農民的組織化程度上，在完善“政府下鄉”機制、發揮政府作用的同時,要進一步激發“農民主體”作用,最終實現從“政府主導”向“農民主體”的轉變。[19]陳文正、曹永義以城鄉統籌發展和新農村建設為背景，研究了新農村建設的運作機制，指出新農村指導員扮演了農村政策的宣傳者、村莊發展的支持者和村莊治理的指導者等角色，采取的運作策略包括政策下鄉、服務下村、科技下村、法制下村等，但也存在角色尷尬、不可持續等問題。[20]

這一時期社會穩定，農村工作趨于常態化，工作隊任務的完成不僅依賴于其自身作用的發揮，也更多依賴于當地政府和村莊組織的參與，工作隊的工作僅是參與、服務于農村的綜合發展。由此，對這一時期工作隊的相關研究開始淡化工作隊非常規運作的特點，而更多是為其常規治理提出建議。[21]

由于新農村建設工作隊出現的時間較為晚近，且21世紀以來我國政治學積極吸納國外的先進研究方法，實證研究受到重視，因此，基于上述背景，學界對新農村建設工作隊的研究也日趨科學化，呈現出以實證研究、案例研究為主的趨勢。上文中提到的石菊常、陳文正、馬光選等人對廣西、浙江和云南的新農村建設指導員的分析均為實證研究、案例研究的典型。

四、扶貧工作隊

精準扶貧戰略的實施成為引發工作隊研究熱的引擎。在2013年11月習近平總書記提出“精準扶貧”概念后，國務院扶貧開發領導小組辦公室印發了《建立精準扶貧工作機制實施方案》，該方案明確了精準扶貧的目標任務，同時要求建立干部駐村工作制度，并要求在2014年6月底前派駐到位。[22]按照中央要求，每個貧困村都要有駐村扶貧工作隊，每個貧困戶都要有幫扶責任人。在駐村扶貧工作開展過程中，還出現了一類特殊的駐村干部即駐村“第一書記”。截止2019年，全國累計選派300多萬縣級以上機關、企事業單位干部參加駐村幫扶，派出24.9萬個駐村工作隊，目前在崗的駐村干部有70多萬人，20.6萬名優秀干部就任貧困村和基層黨組織薄弱村的第一書記，實現了貧困村全覆蓋。[23]在此背景下，扶貧工作隊成為鄉村治理中的關鍵主體，并掀起學術界的研究熱潮，目前能檢索到的關于工作隊的多數文獻均著眼于扶貧議題。

設立扶貧工作隊的目標是保證扶貧資源真正下村，并監督其有效運轉。葛笑如、劉祖云認為，扶貧工作隊的到來，一是保障了扶貧資金和扶貧技術的精準到位，二是為扶貧注入了強大的外援力量，改變了扶貧原有單一的治理結構，產生了多元的治理結構。[24]謝小芹把國家下派“第一書記”通過村莊組織建設來融合基層社會從而最終治貧的目的稱之為“接點治貧”，認為“接點治貧”實現了基礎設施建設、村莊發展和公平正義等發展之“效”，但也帶來了對自治的消解及雙重治理失效等發展之“殤”，需要進行接點治理的重塑。[25]曾智洪、毛霞維指出黨和國家采用制度嵌入和精英下沉的“扶貧包干”模式，選派“精準扶貧駐村工作隊”直接嵌入深度貧困地區，突破資源約束和能力瓶頸，因村施策地幫助貧困村擺脫貧困陷阱，把脫貧任務落實到“最后一公里”，但在取得顯著成效的同時，也出現績效懸浮現象，引發村莊公共性削弱等問題。[26]

扶貧工作隊的工作內容表現為監督、協調、引導和協助?？椎卤笳J為，駐村干部扮演了四種角色，作為監督者對貧困村的扶貧物資分配和使用進行監督；作為協調者協調政府、市場、社會組織和村委會等多個治理主體的行為；作為引導者引導貧困村、貧困戶的公共產品需求與企業、社會組織的公共產品供給之間進行精準“對接”；作為協助者利用自己的職權和人際關系優勢，協助鄉鎮政府以及縣鎮府扶貧辦，共同管理好參與扶貧的多元主體合作治理網絡。[27]許漢澤、李小云認為由于農村工作的復雜性和綜合性，在國家層面來講扶貧“第一書記”不只承擔扶貧責任，還要履行進村入戶服務、農村矛盾糾紛調解、基層組織建設等多種職責，幾乎覆蓋農村工作的方方面面，但是面臨的最大問題是權責不匹配，沒有配備與之相適應的權力，從而制約了駐村工作的開展。[28]

扶貧工作隊的性質及其衍生影響仍是學界討論的重點。有學者強調工作隊的非常規性及其與常規治理機制的張力。比如葛笑如、劉祖云基于場域理論的研究顯示，當地扶貧單位遵循科層制邏輯，而工作隊主要遵循運動式邏輯，具有非制度化特點，兩套纏繞的制度邏輯，使得扶貧場域中的競爭、沖突多于同意、合作，不協調多于協調。[29]還有學者認識到工作隊機制的動態變化性和復雜性。比如，羅興佐指出，駐村干部制度雖然是黨和國家治理農村社會的一項臨時性舉措，但從實踐看，已經演化為鄉村治理中一種常態性的制度安排。[30]李壯、李亞雄認為駐村工作隊的治理行動兼具科層化與反科層化的雙軌性。[31]亦有學者認為駐村工作隊的角色定位與運行邏輯既非“科層化運作”的“常軌”運行，又非“反科層化運作”的“逆軌”運行，而是一種“超常軌化運行”實踐樣態，[32]這其實是對工作隊兼具科層化與反科層化雙重性的另樣表述。

學界對于農村工作隊的研究方法也趨于多樣化和科學化。除了傳統的文本分析和案例研究之外，學者們開始采用定量研究和比較分析。童春陽、周揚基于全國6378個村的駐村幫扶數據樣本，采用計量經濟學方法考察了駐村工作隊的工作進展和減貧效應，探究影響工作隊精準扶貧的主要因素。[33]丁輝俠利用入戶調查數據，從貧困戶精準識別度、脫貧成效、幫扶滿意度和精神變化四個維度對駐村幫扶工作隊的運行機制進行評價。[34]劉偉、邊東東采用對比分析法，分析不同駐村工作隊的產業扶貧政策執行情況，發現在精準扶貧背景下不同貧困村之間存在差異。[35]

五、鄉村振興服務隊

鄉村振興服務隊是在延續扶貧工作隊做法的基礎上設立的。雖然鄉村振興的提出是最近兩三年的事情，但鄉村振興與精準扶貧具有內在的連續性。郭遠智、周揚、劉彥隨指出脫貧與振興是鄉村地域系統發展演化過程中前后相繼的兩個階段，兩者內在的一致性使得精準扶貧與鄉村振興兩大戰略存在緊密的邏輯順承性，整體來看，精準扶貧主導下的脫貧攻堅重在補齊鄉村發展短板，是鄉村振興的關鍵和基本前提；鄉村振興則旨在提升鄉村可持續發展能力以實現狀態的躍升，是精準扶貧的深化和重要保障，可以說，農村減貧的過程也是鄉村逐步實現振興的過程。[36]

鄉村振興服務隊的工作內容更加全面。雖然鄉村振興與精準扶貧有著密切的聯系，但鄉村振興的內容遠比精準扶貧復雜得多。魏國明認為駐村工作要接續推進脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接，聚焦“四大舉措”，即夯實農村基層黨建根基、補齊農村人居環境短板、全面激發群眾內生動力、引導鼓勵各類人才留在本地等。[37]羅興佐認為鄉村振興戰略的核心是解決經濟社會發展和農村社會治理這兩大問題，在實施鄉村振興戰略中，需要充分用好駐村干部制度，發揮其在聯系政府與農民、整合各方力量、調動農民積極性等方面的作用。[38]

鄉村振興服務隊作為一種外部嵌入力量，雖然在鄉村治理中具有巨大優勢，但更重要的是構建一種長效機制，并防止其內卷化。羅興佐認為，為了助推鄉村振興戰略實施，必須從思想認識、運行機制和政治激勵等方面完善駐村干部制度，更好地發揮其作用。[39]楊長水提出鄉村振興工作隊應該準確把握五大關系：與“三農”工作的關系、與脫貧攻堅的關系、與美麗鄉村建設的關系、與農村基層黨建的關系、與村“兩委”的關系，促進農業全面升級、農村全面進步和農民全面發展。[40]

鄉村振興服務隊的學術研究還有待深入。雖然自2019年以來，鄉村振興服務隊已經在部分地區陸續到位，但其駐村幫扶工作剛剛展開，還未能引起更多學者的關注。目前在中國知網檢索到的成果多限于工作隊隊員的工作總結和記者撰寫的工作紀實，學術性研究成果付之闕如。

六、結語

新中國建國七十余年，農村工作隊經歷了從土改工作隊到鄉村振興服務隊的演進。梳理相關研究成果后發現，工作隊的設立目標完成了從維護國家政權穩定到助推鄉村振興的轉變，工作隊的工作內容實現了從階級斗爭到服務鄉村、發展鄉村的轉變，工作隊的工作模式呈現出從非常規化到擬常規化的演變，研究方法則實現了從文本研究到更加多樣化、科學化的發展。

雖然學界對鄉村振興服務隊的研究才剛剛起步，但從以往農村工作隊的研究來看，鄉村振興工作的不斷深入，必然會拉動相應的理論需求，使鄉村振興服務隊研究成為一個新的學術增長點。在工作隊助推鄉村振興的過程中，如何處理好非常規治理與常規治理、嵌入性組織與內生性組織之間的關系，如何實現扶貧工作與鄉村振興的有效銜接，以及如何防止工作隊與其他基層組織權力疊加、職能疊加導致權力內卷化問題，將是鄉村振興服務隊所面臨的重點問題，也是未來相關學術研究所要關注的重點議題。