普洱市農村集體產權制度改革的做法與成效

陶 欣

（普洱市農村經濟經營管理站，云南普洱 665000）

農村集體產權制度改革是繼我國農村承包地“三權分置”重大制度創新之后，中央部署的又一項管全局、管長遠、管根本的重大改革任務，其目的在于通過改革，發展壯大村級集體經濟，增加農民收入，縮小地區差距、城鄉差距，實現共享發展、共同富裕。

一、農村集體產權制度改革的情況

普洱市各級人民政府認真貫徹落實黨中央、國務院和省委、省政府關于農村改革發展的決策部署，積極推進農村集體產權制度改革，按時完成了2018年度和2019年度清產核資工作任務，全面完成了第四批國家農村集體產權制度改革試點孟連縣和寧洱縣改革的各項工作任務，其余8縣（區）全面完成了農村集體經濟組織成員身份認定工作。2021年思茅區、墨江縣、景東縣、景谷縣、鎮沅縣、江城縣、瀾滄縣、西盟縣8縣（區）應開展產權制度改革的村組數13 386個，已完成人口信息核實、成員身份確認，普洱市農村集體產權制度改革已全面展開。

二、存在的問題和困難

（一）“三資”管理滯后

一是由于基層農經體系不健全，導致村組集體“三資”管理嚴重滯后，出現管理不到位，賬目混亂、不規范等情況，資金賬外循環現象時有發生，資源和資產管理缺失，少部分村組干部對“三資”情況不清楚，在清查工作中存在困難。二是量大且產權不清，由于歷史等諸多因素，集體資產沒有依法頒發土地證與房產證，加之近年來國家對貧困地區的扶貧力度加大，各級財政對農村的各種項目扶持資金形成的資產移交手續不完備、產權不清、賬實不符。三是集體資產管理不完善，登記造冊不健全，變更登記不規范，造成集體資產家底不清。

（二）人才保障不足

農村集體產權制度改革工作涉及資源性、經營性和非經營性資產，這些資產的歸屬、登記、收益、分配，以及清產核資系統填報涉及大量的財務知識，專業性強，基層農經機構體制、機制不順，大部分農經管理職能上劃鄉鎮政府，但具體工作還是農經員在做，職能與機構不匹配，基層人力嚴重不足，平均每個鄉鎮農經員只有1.8人，部分鄉鎮農經員空缺，多數農經員身兼數職，履職存在缺位、虛位現象，再加上人員老化，工作缺乏延續性、穩定性，無法正常履職履責，集體資產監管職能嚴重弱化，疫情影響、脫貧攻堅等任務艱巨，農村集體產權制度改革工作推進困難。

（三）缺乏工作經費

農村集體資產清產核資工作涉及面廣、專業性強、工作量大，需要投入大量的人力物力財力，中央和省級撥付的縣級農村集體產權制度改革工作經費被整合。

三、普洱市農村集體產權制度改革的做法

（一）強化組織領導，高位推進

市委、市政府成立了由市委副書記任組長、分管副市長任副組長，農業農村、自然資源和規劃、財政、林草等相關部門領導為成員的全市農村集體產權制度改革工作領導小組，領導小組下設辦公室在市農業農村局，負責具體日常工作。各縣（區）、鄉（鎮）對應成立了農村集體產權制度改革工作領導小組，各村（組、社區）成立了工作實施小組。市、縣兩級明確了改革的時間表和路線圖，細化了任務清單和工作流程，壓實工作責任，緊扣時間節點，穩步推進改革各個環節落實到位，建成了市、縣（區）、鄉（鎮）、村、組五級聯動和部門分工協作、群眾積極參與的工作機制。

（二）制定工作方案，明確實施步驟

市領導小組先后多次召開專題會議進行安排部署，在廣泛調研并征詢各級各部門和各領域專家意見的基礎上，出臺了《中共普洱市委 普洱市人民政府關于穩步推進農村集體產權制度改革的實施意見》和《普洱市農村集體資產清產核資工作實施方案》，對農村集體產權制度改革和清產核資工作進行了系統安排部署。明確了清產核資的目標、范圍、期限、措施等，對農村集體資產權屬界定、價值評估、監督管理等工作進行了規范，統一按照“清查核實、公示確認、建立臺賬、審核備案、匯總上報、納入平臺、檢查驗收”七個程序開展工作?？h鄉結合實際對應出臺了指導意見和實施方案，村（組、社區）制定了具體的操作方案。

（三）開展動員培訓，廣泛宣傳政策

普洱市各級人民政府召開工作動員培訓會，對農村集體產權制度改革工作進行了安排和部署，提出了具體要求，全市召開專題會議和培訓班87期，參會人員4843人次。組織各縣（區）領導和干部現場觀摩昆明、曲靖、玉溪產權制度改革工作經驗并邀請了省級的領導專家到普洱市授課。先后編印發放宣傳資料54萬余份。并在民族地區用民族語言反復播放宣傳光盤，張貼宣傳標語，充分利用報紙、廣播電視、網絡、簡報等媒體廣泛宣傳清產核資工作。開展新聞報道65 余次，編發確權工作簡報650余份。做到政策家喻戶曉，提高了廣大農民群眾的參與積極性，營造了良好的輿論氛圍和工作環境。

（四）加強督促指導，層層傳導壓力

農村集體產權制度改革工作時間緊、任務重，為保證按時按質完成工作任務，市農村集體產權制度改革辦詳細制定了考核指標，按照“一月一督查，十天一通報”的工作要求，進鄉入村開展督促檢查，及時糾正工作中發現的不講工作質量、敷衍應付等行為，并對實際工作中出現疑難問題指導解疑，對工作進展緩慢的縣（區）進行誡勉談話，確保該項工作如期保質保量完成。

（五） 科學界定農村集體成員身份

市級出臺了《普洱市農村集體經濟組織成員身份界定指導意見》，對全市農村集體經濟組織成員的認定原則、認定程序、認定標準、工作方法等作了原則性規定。按照“尊重歷史、兼顧現實、程序規范、群眾認可”的原則，依據戶籍關系、土地承包關系和集體經濟組織利益關系等因素認定集體經濟組織成員，做到認定工作政策明確、組織有力、群眾參與、方法科學、程序嚴格、公開透明。全市15 294個村組100%的完成成員身份認定，編制完成了成員名冊并由縣鄉進行登記備案，認定農戶56.86萬戶，認定成員人數209.59萬余人。

（六）認真開展登記賦碼相關工作

組織開展了登記賦碼相關業務培訓，制定了村集體經濟組織示范章程、折股量化方案范本、收益分配指導意見范本、會議記錄示范等。寧洱縣和孟連縣現已全面完成15個鄉鎮124個村1788個村民小組的登記賦碼工作，共印發組織機構登記證1912份，刻制公章1912個。

（七）加強農村集體資產財務管理

積極與相關金融部門、設計公司和縣、鄉鎮人民政府對接，籌建農村集體資產監督管理平臺，加快信息化建設力度，計劃將農村集體“三資”管理、財務會計核算等業務全部納入平臺管理，不斷提高資產管理水平和效率，推動農村集體“三資”管理制度化、規范化、信息化。確保農村集體“三資”監督管理工作有專人負責；加強農村財會隊伍業務素質，落實民主理財，規范財務公開，加強對農村集體經濟組織審計監督，做好日常財務收支等定期審計，建立問題移交、定期通報和責任追究查處制度，防止侵占集體資產現象發生。

（八）積極探索發展壯大集體經濟路子

以縣、鄉領導干部為主要對象舉辦專題培訓班，以農村集體產權制度改革為契機，明確集體經濟組織的功能和特殊市場主體地位，鼓勵縣、鄉積極探索資源開發型、資產盤活型、鄉村旅游型、農業生產型、聯合發展型等農村集體經濟發展模式。

（九）總結推廣試點優秀經驗

積極探索發展寧洱、孟連兩縣多種形式的股份合作，推動農村集體經濟組織股權體制創新，增加農民財產性收入，建立“歸屬清晰、權責明確、流轉規范”的農村集體資產股份權能改革運行機制，總結好可復制可借鑒可推廣的經驗，為全市2021年全面完成農村集體資產股份權能改革提供示范。

四、取得的主要成效

（一）強化集體資產的監管

通過清理集體家產，強化了集體資產的監督管理，建立了以股東代表大會、董事會、監事會為核心的內部治理機制，使廣大成員獲得了參與集體經濟組織決策、管理、監督的權利，有效激發了集體成員監督管理集體資產，維護財產利益的積極性，提高了集體資產的經營管理水平。全市10縣（區）993個行政村和7個涉農居委會集體經濟組織100%有收入，81%的行政村有經營性收益，其中，5萬～10萬元的行政村有189個，10萬～15萬元的行政村有66個，50萬～100萬元的行政村有5個，100萬元以上的行政村有2個。全市流轉土地6.24萬hm2，其中出租給企業和外來商戶2.67萬hm2。

（二）保障成員主人翁地位

產權制度改革把抽象的“集體所有”財產量化到成員個人身上，明晰了成員在集體資產中的份額，增強了成員的財產主體地位，維護了成員的收益分配權利，真正解決了集體資產“人人所有，人人沒有”的問題。

（三）健全完善管理制度

在改革過程中建立了與市場經濟相適應的規劃化運行管理機制，為集體經濟發展創造了良好的體制環境。通過建立集體資產登記制度、資產保管制度、資產使用制度、資產處置制度、資產清查制度和定期報告制度，為進一步規范農村集體資產和財務管理行為，防止集體資產流失，盤活農村集體資產，增加農民收入提供了制度保障。

（四）增加農民群眾的收入

農村集體產權制度改革后，農民股東身份得以確認，集體經濟組織通過完善的收益分配制度保障了股東的集體收益分配權，真正使“資產變股權、農民當股東”，農民開始享有分紅待遇，財產性收入穩定增加，初步建立起農民增收的長效機制。

（五）促進農村和諧穩定

實行股份權能改革后，進一步明確了個人在集體資產中的“份額”，對涉及農民切身利益的投資、經營、收益分配等重大事項決策，由改革前少數干部掌控變為由股東代表大會討論決定，改變了原來集體資產管理隨意、監督缺位的狀況，增強了村組干部的責任感和廉潔自律意識，促進了基層廉政工作，有效遏制了因資產處置不公、收益分配不平等問題引發的上訪現象，較好地化解了黨群矛盾和干群矛盾，促進了農村和諧穩定。