棚改貨幣化安置對房地產市場的影響

王昕

運城市住房公積金管理中心臨猗管理部 山西運城 044100

棚戶區改造不僅改善了居民生活、加快了城市的發展、促進了就業崗位的增多，也提高了居民的居住環境質量。棚戶區改造可以合理地配置土地資源，使土地更好地進行合理利用；解決了各個地區和城市臟亂差的現象，改善了城市的面貌和提升了城市的品味，增加一個地區的經濟發展活力和效益；棚戶區改造還是完善城市各項功能的重大舉措，能夠推進新型的城市化建設，提高人們的生活水平；棚戶區改造可以拉動投資和群眾的消費，帶動相關產業發展，從而推動經濟的發展。過去幾年棚改主要采取實物安置方式，由政府建安置房后向棚戶區居民分配，居民不參與到商品房體系的分配，棚改保障房體系和商品房體系相互獨立。2015年國務院37號文提出“積極推進棚改貨幣化安置”。棚改轉向貨幣化安置后，拆遷居民由原來的有房無錢，變成了無房有錢，實際上把拆遷居民的購房需求引導到了商品房體系的分配當中，甚至可以理解為提前釋放了這些居民的住房改善需求，把沒有購房需求的居民創造了出了購房需求，需求有效放大，因而極大利好商品房去庫存。尤其是三線、四線城市房地產市場最核心的問題就是缺乏需求，與之相對的，則是大量的棚戶區居民有住房需求但沒有購買能力，市場上，大量的商品房又在積壓，棚改貨幣化就架起了棚戶區居民住房需求與商品房市場的橋梁。但是近些年棚戶區改造貨幣化安置促進房地產需求的上漲，也很大程度上助推了當地區域房地產價格的上漲，對當地房地產市場產生深遠的影響。

1 棚改貨幣化安置概述

隨著我國社會主義經濟的快速進步，歷經風雨侵蝕、逐漸破舊的簡易棚戶區住房越來越難以滿足住戶對美好生活的要求，也阻礙了城市更新和擴張建設。但由于大部分棚戶區居民收入水平較低，很難通過自身力量改善生活條件和住房環境。因此，作為支持國家保障性安居工程建設的重要工作，全國各地開始逐步大力開展棚戶區危舊房的改造。棚戶區改造作為城市建設和發展的“牛鼻子”，被視為重大的民生工程和發展工程。而房地產市場去庫存，更是賦予了棚戶區改造另一層重要意義，多項政府政策指導督促商品住房庫存較大的城市，出臺支持措施，推進棚改貨幣化安置政策。當前城市住宅去庫存效果卓然，卻透支了未來房價的上漲空間，與城市發展狀況脫離。因此，棚改貨幣化安置政策隨之調整，棚改貨幣化安置指的是棚改實施主體通過貨幣的方式補償棚戶區居民，棚戶區居民通過商品住房市場自由購置住房的安置辦法?？v覽已有關于棚戶區改造的相關研究，可以發現，學者們對于棚戶區改革的關注點包括了：棚改的政策比較研究；棚改融資模式研究；棚改貨幣化安置研究；棚改的風險因素分析以及棚改的困境分析。

2 棚改貨幣化安置對房地產市場的影響

2.1 改造資金要求差異

一般來說，在地方政府進行棚戶區改造中，改造資金往往是一大難題。政府需要先行補償拆遷戶，待土地空出并進行出讓后，方可用出讓金來償還貸款。在實物安置中，政府給予的貨幣補償要少很多，其余通過實物住房的形式補償給拆遷戶，在這種情況下，政府融資金額需求大大減小。政府甚至可以待取得土地出讓金后再著手建設安置房（盡管這種做法并不符合拆遷戶的利益），進而提升了在相同預算及融資能力下同時改造多個棚戶區的能力。貨幣化安置手段中，部分地方政府限于融資能力等問題，會向拆遷戶提出延期支付部分補償款，并給予較高的利息，這種現象導致貨幣化安置手段中政府在資金方面存在較大壓力。

2.2 拆遷戶傳統觀念差異

中國人的家庭觀念相對強烈，對于街坊有著較為深厚的感情，進而并不希望離開自己的熟悉的環境。實物安置有效地保留了鄰里關系的完整性，原來的鄰居仍然住在一起（雖然對門的鄰居可能會發生調換，但整個聚落集體仍然可以以相對便捷的方式聯結），這對于平日休閑活動缺乏、依靠鄰里活動的長者來說極具吸引力。在貨幣化安置情況下，聚落會被完全拆散（居民到不同地方買房，即使存在政府搭橋等行為，也不能有效地集中大部分聚落居民）。部分聚落還設有自己的祭祀中心作為其崇拜文化的一部分，而其存在于很大程度上來說需要聚落存在并發揮其作用。

2.3 對經濟建設的影響

棚戶區是我國經濟歷史發展中的階段性特殊現象，但棚戶區的根源與國外的“貧困窟”仍具有一定相似性。因此考慮到和棚戶區改造工作的相關性，主要關注貧困區改造和城市更新改造等方面，以及此類活動對經濟建設和城市房地產市場的影響。相比國外的文獻研究，國內對于棚戶區改造工作的相關研究較多，本文分別從房地產價格影響因素、棚改安置政策與安置模式、貨幣化安置和城市房價的關系等方面展開。

2.4 對價格的影響

棚戶區改造是近年來中央政府大力推行的社會重大民生和發展工程，既有助于促進消費和投資，助力經濟增長，也可能會客觀上推高房價，擠壓民眾住房幸福感。根據70城房價指數顯示，三線城市自2015年以來同比漲幅持續上升，而一線、二線城市同比漲幅于2016年“930”達到頂峰之后一路下降，2020年6月份，三線城市同比漲幅近五年首次超過一線、二線城市，9月份一線、二線、三線城市新建商品住宅價格指數同比增幅分別為1.5%、5.6%和7.9%。而2016年國開行棚改資金60%以上投向了中西部和東北落后地區，以三線、四線城市為主，這就是過去一段時間三線、四線城市以及中西部城市房地產熱銷的最主要原因。其資金流向為央行通過PSL向國開行發放貸款，國開行通過棚改專項貸款向地方政府發放貸款，地方政府通過貨幣化安置向棚戶區居民發放補償款，地方政府拆遷賣地后償還國開行貸款，國開行償還央行貸款，形成資金流的閉環。PSL可以理解為是一種基礎貨幣投放的新渠道，借助棚改貨幣化實現對三線、四線城市的貨幣定向寬松。棚戶區改造及被拆遷居民如何安置問題已經引起國內外眾多學者開展相關研究，本文盡可能梳理國內外涉及貧困窟及城市更新改造、房地產價格影響因素、棚戶區改造及貨幣化安置政策、棚戶區改造與住房價格關系等相關內容的研究文獻，對下文詳細探究棚戶區改造影響當地住房價格的理論機制分析打下堅實基礎。

3 棚改貨幣化安置對房地產市場的優化

3.1 因地制宜，實施差別化調控政策

房地產市場的很重要的一個特點就是區域性，每個地方的房地產市場都有自己的特點。安慶市需要因地制宜合理確定棚改安置方式，做好與房地產市場有效銜接。全面評估棚戶區貨幣化安置及去庫存政策，避免盲目推進貨幣化安置。要根據安慶市商品住房庫存情況和房地產市場發展變化，及時有針對性地調整完善棚改貨幣化安置政策。對商品住房庫存不足、房價上漲過快的縣（區），要取消棚改貨幣化安置政策，支持棚改安置住房建設。商品住房庫存量大、市場房源充足的縣（區），可繼續穩妥推進棚改貨幣化安置。對庫存去化周期仍然較高的地區，積極化解商品化庫存。

3.2 嚴格做好房地產市場的多方監管

政府需要加強房地產市場各部門之間的多方面監管，多方面的進行檢查，對于一些部門或者個人哄抬房價、散布虛假信息等一系列違法違規行為進行嚴厲處罰，進一步規范房地產市場秩序，從而推動房價的健康發展。嚴格規范房地產中介機構的行為，禁止中介機構囤積房源賺取差價現象。禁止房地產開發商和一些營銷代理機構發布虛假廣告和市場的一些誤導信號。禁止一些開發商囤積房源，捂住房源惜售現象的發生，政府多方面采取措施對房地產市場進行監管。

3.3 積極防范棚改貸款潛在的風險

由于房地產市場過熱，棚改也帶來了金融資本市場的過熱。棚改帶來銀行的一系列貸款業務。政府需要積極采取措施預防棚改貸款存在潛在的風險。一是嚴格執行棚改項目收支平衡測算，對于改造成本過高，預期可能無法獲取合理土地出讓收入的棚改項目應暫緩改造。二是依法合理測算棚戶區改造安置成本，維護棚戶區改造各方的合法權益，避免棚戶區改造成本的不合理上漲。三是嚴格落實地方財政還款責任，確保棚改貸款還款資金及時足額納入年度財政支出預算。對于土地出讓收入較少、房地產市場低迷的區域，政府需要制定好債務處置應急預案。

3.4 重點突破，決勝最后攻堅階段

目前中央的態度非常明確，要讓棚改回歸到民心工程。首先是根據實際情況開展棚改，“要堅持既盡力而為、又量力而行的原則，切實評估論證財政承受能力，不搞一刀切、不層層下指標、不盲目舉債鋪攤子”。其次要回歸本源，“重點攻堅改造老城區內臟亂差的棚戶區和國有工礦、林區、墾區棚戶區”，這是針對部分地區在追求經濟增長和利潤下把不是棚戶區的地方也進行棚改特別強調的。最后要控制成本，加強配套措施，“將在加大棚改配套基礎設施建設力度的同時，依法依規控制棚改成本，嚴禁違規支出”。

4 結語

總結來看，棚改貨幣化安置政策對房地產市場既有正向效果，也有負面效應，因此，各地再執行棚戶區改造政策時，一定要綜合的、全面的考察所在城市的房地產市場，科學研判，因城施測。一方面，為控制棚改貨幣化安置方式的過度使用，防止房地產市場供需不均衡的加劇，就要采取相關措施。所以，政府應該科學合理地制定棚改安置政策，從根源上有的放矢地采取措施，問題才能得以解決。另一方面，應保持棚改安置政策“因城施策，因地制宜”的區域差異性。雖然本文實證部分的結果只表明了天津市棚改貨幣化安置政策確實對房價有影響，但城市間的情況難免存在差異，后續可進行深入研究。在目前棚改貨幣化安置政策收緊的形勢下，如何利用好該政策的調節效應，實現控制房價平穩波動的目的，尋找棚戶區改造實物安置與貨幣安置之間的平衡點將成為下一步研究的新課題。目前，我國正處于增長速度換檔期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”的發展時期，在此轉型發展期應加快住房制度改革，應繼續探索推進棚改貨幣化補貼，積極拓寬融資渠道，為使貨幣化安置能夠更好地保障搬遷居民的生活，宜綜合考慮居民長期的生活習慣，根據棚改區周邊的房價水平、公共服務水平等要素，合理制定安置方案。