系統視角下中國水污染物排放標準發展趨勢研究

張愛國　黃冉　陳國鷹　李安定　張義明

摘要：借鑒國際先進經驗推動中國構建系統性更強、精細度更高的水污染物排放標準體系，是實現水環境質量不斷改善的核心抓手。綜述和對比分析了美國與中國水污染物排放標準體系的發展歷程，結果表明：美國已經形成了基于流域的系統管理模式;中國水污染物排放標準體系由分散的點源治理向系統協調的管理模式轉變，但在轉變過程中存在單一治理手段不足、排放限值不斷加嚴和現有重要制度整合缺位等問題。在此基礎上，基于大清河流域水污染物排放標準制定的新思路以及水環境治理與經濟高質量發展深度融合的要求，提出了中國水污染物排放標準體系的發展方向：在總體層、核心層和支撐層應體現“治、用、?！本C合治理體系的系統思維，不斷完善水污染物排放限值制定的技術評估體系，逐步健全總量控制制度、排污許可證制度和水權交易制度。

關鍵詞：水污染物; 排放標準; 排放限值; 系統治理; 大清河流域

中圖法分類號： X52

文獻標志碼： A

DOI：10.16232/j.cnki.1001-4179.2021.10.006

0引 言

水污染物的大量排放，導致了水資源匱乏和水生態破環，中國的水污染問題逐漸凸顯[1]。如何完善水污染物排放標準，通過科學施策實現水污染物減排和水環境質量改善已成為學者研究的重點[2-3]。水污染物排放標準是水資源優化配置、人民生活健康水平和國家環境管理水平的綜合體現[4-5]，其本質是控制點源污染物排放并達到保護水質的核心目標[6]。水污染物排放標準的不斷出臺，是水污染物排放管理領域管理思路演變和發展的體現。

前人關于完善水污染物排放標準的研究主要是從2個方面展開：

（1） 著重分析中國水污染物排放標準的發展特點并提出問題和建議，主要是基于規范分析方法對標準體系自洽、前后一致性、與水環境質量標準的銜接、可操作性[2]，標準結構、污染物項目以及排放控制水平[7]，標準的制定思路和投資成本[3]等問題展開研究。

（2） 從治理的技術角度為完善排放標準的制定打下了基礎，例如，學者們針對水污染現狀、標準分區、污染因子和限值確定 [8]，水環境容量的分析[9]、水污染物排放量預測[10]等方面進行了大量的研究。

現有研究為排放標準的完善提供了眾多思路，但隨著水污染治理、水資源保護、水生態修復“三水共治”需求的迫切和目標的確立，現有文獻著重通過探索污染處理技術以改善排放標準與實現水環境質量優化的綜合目標并不完全契合，對于水污染治理、水資源回用和水生態保護三者的系統作用不夠重視，缺乏從管理的角度對水污染物排放標準進行系統性分析。

同時，目前，中國水污染老債新賬疊加共存，呈現出復合型、結構型和壓縮型特點[11]，生態系統的結構和功能受損，特定流域的精細化管理仍存在突出問題，流域水污染防治工作的復雜性、艱巨性和長期性沒有改變，生態環境保護仍處在壓力疊加、負重前行的關鍵期[12]?；诖?，有學者認為，中國的水污染物排放標準需要在制定方法上進一步體現科學性、適用性和系統性[13]。同樣的，未來流域水污染防治應采取綜合措施進行控制，應以源頭減排為根本、末端治理為基礎，以水循環的良性修復、流域水管理體制與保障等過程管理為保障，系統協同促進水環境質量改善[14]。在行業標準修訂中這一需求也逐漸顯現，有學者分析了歐盟食品加工制造業污染防治經驗，認為中國對該行業水污染物排放標準的修訂應該注重凸顯全過程的污染控制理念，增強產排污分析的科學性、系統性和改進水污染物排放標準體系的設置[15]。因此，如何進一步加強排放標準的系統性以達到改善環境質量的目標，就成為亟待探索的問題。

基于此，本文通過綜述和對比分析中美兩國水污染物排放標準體系的系統特征，發現了中國水污染物排放標準發展過程中存在的問題，同時，結合中國大清河流域最新的管理理念和發展實踐，探尋中國水污染物排放標準體系在目標層、實施層和支撐層的發展趨勢。本研究試圖通過降低污染防治成本并實現可持續減排來降低水污染反彈的可能性，以實現水污染物連續達標排放。

1中美水污染物排放標準的發展特點

1.1美國的流域系統管理模式

美國等發達國家經歷了“先污染，后治理”的發展路徑，20世紀60年代開始，它們對流域的使用開發開始逐漸轉向水環境治理。水環境治理歷程大致分為污染的初期治理、污染源控制與治理、水體的生態修復和流域尺度的系統治理修復。

美國的水污染控制始于河流和港口法案的出臺，經過《聯邦水污染控制法》《清潔水法》（CWA）的實踐應用和多次修訂，形成了以國家污染物消除制度（NPDES）為核心的水污染物排放控制體系，其水質管理對象分為工業點源和市政污水處理廠點源，而非點源的排放控制主要有最佳管理措施（BMPs）等手段。美國的排放標準是以行業標準為主，由美國環保署統一制定基于技術的排放限值（TBELs）;點源的排污許可證除了根據排放標準確定TBELs，還要在單一點源的基礎上計算基于水質的排放限值（WQBELs）且兩者比較取其嚴。TBELs需要綜合考慮工業類別，主要是子類別內的技術、工藝、經濟可達性等因素所制定的限值。一般來說，要求企業能夠實現技術條件下可以支持的最嚴格的排放水平，也是對污染源的最低排放要求，被稱為排放限值導則（ELGs）;WQBELs在很多情況下不考慮達到限值的成本，主要依據受納水體的指定用途、相應的水環境質量標準和保護目標，通過建立水環境模型，計算排放源周邊混合區邊界污染物濃度以確定限值，且隨著受納水體的現狀和用途實行動態調整 [16]。

美國的水污染物排放標準體系體現了水環境質量改善的綜合管理理念，如圖1所示。20世紀60年代，美國進行污水治理的同時就已開始考慮再生水的回用問題，并與排放限值的制定充分結合[17];80年代后的30 a間，美國經濟增長近4倍、人口增長約34%，耗水總量卻幾乎為零增長;80～90年代，美國對河流生態系統的修復逐漸轉變為對流域的整體修復和保護，如密西西比河、伊利諾伊河?；诹饔虻呐盼墼S可管理，考慮到流域的水文、氣象條件，水質目標和所有污染源的相互影響及其疊加效應，當TBELs和WQBELs不能使水質達標時，就需制定日最大污染負荷管理（TMDL）計劃，將污染負荷在具體流域內相關點源和非點源間進行分配，以此建立基于排放標準和流域水質標準雙重約束的流域性NPDES[18-19]。美國排放標準的制定遵循的是反倒退和反降級的原則，不允許當前的水體水質退化和降級，應該得到保護和維持，但并非采取“一刀切”的排放限值，在滿足原則的基礎上，排污者可以申請適當降低排放要求。在上述過程中，以政府、單設政府機構、非政府組織、企業和公民為中心的合作治理方式發揮了重要作用，主要表現為府際合作治理和公私合作，典型模式為州際協議、央地合作、水權和水權交易[20]。相應地，行政管理體制轉變為“聯邦環保署-州政府-州環保署-流域水質管理局-污染源”的直線型管理模式，以流域為基礎設置的管理機構不受地方政府的干擾[21]。而且，美國法治所包括的傳統“硬法”和不依靠國家強制力實施的“軟法”，為理性政府、成熟市場和發達社會的形成以及排放標準的實施，提供了法律和規章制度保障[22]。

1.2中國的系統協調管理模式

20世紀80～90年代，中國相繼出臺了涉水的環境保護法律法規、標準和政策制度等管理性文件[23];水污染物排放標準經歷了以工業“三廢”排放試行標準為起點，綜合排放標準發展、行業排放標準為重點，綜合排放標準加強到綜合型和行業型排放標準并行等4個發展階段[7]，中國形成了以綜合排放標準為基礎突出行業排放標準的結構體系，綜合型和行業型排放標準不交叉執行，且有行業型排放標準的優先執行。

（1） 從排放標準類型來看，流域型排放標準的數量在逐年增多;

（2） 從排放標準內容來看，已經從高功能區高保護轉變為基于技術的限值并增設特別排放限值，從單純的濃度和總量控制轉向要求建設配套的生態處理凈化工程，從強制性標準的限值實施到協商排放限值的規定;

（3） 從控制指標來看，已經在常規污染物基礎上增加了多項有毒污染物;

（4） 從排放標準的實施手段來看，以治理為主，污水回用和生態修復手段的協同作用有待加強，且中國的污水回用起步較晚，目前平均回用率只有10%[24]。

中國現有的水環境管理為中央統一管理和地方分級管理、部門分工管理相結合的條塊式管理體制?！爸醒胝?地方政府-污染源”的管理模式以地方政府負主要責任[25]，中央環境保護督查制度和河長制作為政府管理體制的創新，加強了環境監督，有效緩解了流域的“多龍治水”困境?？傮w來說，鑒于現有管理體制易導致部分政府失靈的弊端，目前仍處于改革階段。

2中國水污染物排放標準存在的主要問題

2.1單一的治理手段不足以支撐水環境質量改善的核心目標

當前，中國水環境保護整體處于水環境質量改善階段，但是由于中國社會環境發展的不平衡性和環境問題的復雜性，水污染控制、水環境質量改善和水生態系統功能恢復的需求并存，尤其體現在流域水環境治理中，所以，亟需一套統籌考慮水資源、水生態和水環境的系統治理模式[26-27]。典型的缺水國家以色列采取了多項措施改善水環境質量，其中新建污水處理廠、污水回用和多種經濟手段發揮了重要作用。目前，以色列96%以上的人口都接入了污水處理系統，污水處理設施正在實施3級處理方式改造，增加的第三級處理手段包括砂濾、土壤含水層處理和人工濕地等，以期實現污水的百分之百回用。19世紀下半葉，歐洲的萊茵河一度被稱為“歐洲下水道”和“歐洲公共廁所”，德國、法國、荷蘭等對萊茵河流域采取了綜合治理措施與做法后取得了顯著成效[28-29]。其中，實施流域治理規劃、樹立一體化系統生態修復理念、建立量化指標體系、結合高效藻類塘系統等生態修復模式都發揮了重要作用。

目前，中國注重以“治”的手段來改善水環境質量，取得了顯著成效。但隨之而來的高治污成本與經濟、社會、環境協調發展的內在要求越發不相適應，難以支撐水環境質量持續改善。例如，浙江省在“五水共治”實踐中，曾出現“三河”整治污染反彈的問題，總結經驗時，認為這是治水長效機制不夠健全的反映，治水除了要“治”，也要注重后續的維護和鞏固、多措并舉。白洋淀在冬季治水達標情況下，春季解凍的河流湖泊仍會出現部分污染物超標的現象。這也說明水環境質量的持續改善是一項復雜的系統工程，在采用排放標準等治理措施的同時，應考慮污水回用的有效實施和水域生態的綜合修復和保護。在適度提高排放標準的同時，應做好與綜合治理策略的銜接。通過治污措施合理化、污水回用多元化、生態保護全面化，來助力水環境高質量發展。

2.2排放限值不斷加嚴，未能充分體現精細化管理

《重點流域水污染防治規劃（2016～2020年）》明確提出要不斷提高水環境管理的精細化水平，確保如期實現水環境目標。但目前中國行業排放標準主要是依據發達國家先進技術規定的排放限值，比如福建省依據DB35/1310-2013《制漿造紙工業水污染物排放標準》，在采用先進的磁化-仿酶廢水深度處理等技術的基礎上，確定制漿企業的COD控制水平為80 mg/L[30]，嚴于國家標準100 mg/L。從排放限值的確定方法來看，美國在95%和99%的置信概率下計算得到“月平均最大值”和“最大日均值”兩類標準限值，而中國的排放限值實質上是將“月平均最大值”作為“最大日均值”來使用，提高了標準要求[13]。中國的排放限值相較于發達國家已經不低，但仍在不斷提高，這與污染物排放的精細化管理思路不一致，而且專家經過調研發現，在此情況下，一些重點行業或領域排放標準的預期成效卻不容樂觀。

實際上，相較于那些排放限值比中國寬松的國家，中國現有污染狀況更嚴重，很大一部分原因在于環境精細化管理仍存在比較突出的問題。例如，學者通過分析2010～2013年中國頒布的29個行業水污染排放標準，發現太湖流域工業園區企業的排水標準主要針對的是常規污染物（COD、BOD5）且限值制定嚴格，這就間接引導了企業普遍采用生化工藝處理污水，以致要消耗大量能源和財力去除碳源，而末端廢水處理廠需要人工添加外部碳源才能達標排放，整體上工業園區的廢水處理存在著資源浪費的情況[31]。同時，達標所必需的化學試劑的投加導致了回用水鹽分積累、導電率增加，只能用于中低端產品的生產，且殘留藥劑極可能造成新的污染，這在本質上仍是一種用能耗換取污染物削減的粗放型管理方式。在技術經濟可行性分析方面也存在一些問題，個別指標設置的不盡合理，最終影響了標準的執行效果，比如，GB4287-2012《紡織染整工業水污染物排放標準》規定：新建企業排放污水過程中不得檢出苯胺類和六價鉻，但執行過程中企業無法達到，相關部門發布了標準修改單進行更正[32]。從目前中國的實際情況來看，現有逐步提高標準的思路并不能完全滿足各行業對不同污染物不同控制程度的要求，這也意味著排放限值的科學性有待提高，限值制定的精細化和系統性考慮需進一步加強。

2.3排放標準的總量控制制度和現有制度的整合缺位

排放標準的總量控制制度作為重要的基礎性制度在中國實施多年，針對污染防治工作成效顯著，有效降低了COD、氨氮含量，但針對如何全面改善水環境質量的問題，仍沒有得到解決[33]。

（1） 從總量控制類別來看，現階段的目標總量控制并沒有充分考慮不同區域經濟水平和環境容量的巨大差異，隨著不同區域水污染物多元化和復雜化，水體本身的容量能力必將被重視，總量控制制度必須要逐步與環境質量掛鉤，逐步采用基于不同區域、不同水質目標和不同控制指標的精細化容量總量控制模式。

（2） 從制度的實施手段來看，主要有行政命令和市場經濟兩種，前者是政府作為主導，而企業作為排污和治污的主體處于被動地位，管制和激勵沒有充分發揮作用，可持續和主動治污減排仍有待加強，因此迫切需要政府和市場雙管齊下，增強企業治理污染的持久動力。

（3） 從控制對象外部性來看，水污染和破壞的成本并沒有由經濟開發行為負擔，所以迫切需要外部性成本內在化。

從福利經濟學觀點出發的庇古理論和以新制度經濟學為基礎的科斯定理，分別認為應該引入政府干預和產權界定等市場機制來解決環境外部性問題，而排污許可制度和排污權交易制度可以有效利用“兩只看不見的手”來優化配置水資源。中國現有點源排放制度眾多，但基礎和核心制度缺少，制度間缺乏協調和整合，配套的實施細則不夠完善，不足以構成完整的體系，無法促使點源連續達標排放[25]。借鑒發達國家經驗，中國迫切需要一套“總量控制制度-排污許可證制度-排污權交易制度”的組合拳來協同實現排放標準的核心目標。

3系統視角下流域水污染物排放標準制定思路

中國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，雄安新區擔負著推動高質量發展全國樣板的戰略使命，而全面提升水生態環境質量是高質量發展的前提條件。定位為全球創新高地、未來城市標桿和中國樣本的雄安新區位于大清河流域腹地，而位于雄安新區核心區的白洋淀，上游接納潴龍河、唐河、府河、漕河、瀑河、孝義河、拒馬河等多條河流來水。雄安新區生態安全和白洋淀的生態修復均與大清河水系息息相關。

在生態環境部的指導之下，基于強化精細化管理和系統治理的思路，筆者所在課題組針對雄安新區的功能定位和發展需求以及大清河流域的實際情況，制定了《大清河流域水污染物排放標準》（以下簡稱《新標》），并由河北省生態環境廳于2018年10月正式發布實施。目前，大清河流域不同控制區有57座城鎮污水處理廠，結合各區域污水處理廠的處理工藝和效能分析，對大多數污水處理廠設計人工濕地或對原有工藝升級改造后，21個水質監測斷面均可達到水質目標要求。根據污水處理廠所采用的不同處理工藝，其處理效果和單位處理費用估算如表1所列。參考京津冀地區城鎮污水處理成本核算結果[34]，結合當前大清河水系各個污水處理廠在用的污水處理工藝，人工濕地成本比普通的污水處理廠二級工藝（運行費用大約為1.1～1.3元/t）要低，投資成本和運行成本如表2所列[35]，污水處理成本的增加可以通過再生水利用實現部分成本的轉化。此前，大清河流域污水排放主要執行的是GB 18918-2002《城鎮污水處理廠污染物排放標準》、GB 8978-1996《污水綜合排放標準》和相關行業排放標準?！缎聵恕穼嵤┖?，大清河流域白洋淀入淀河流中的COD、氨氮、總磷年削減比例分別為33.1%，66.4%，32.7%。

3.1采用綜合治理模式，改善水環境質量

水污染物排放標準并不只是關于限值、達標依據、監測要求的規定，而是包括其他配套政策和制度在內的整體、細化、多層次的集合[6]?！缎聵恕防萌^程水污染防治、水資源節約和循環利用、生態環境保護和修復的綜合治理模式實現污染物排放限值與水質目標的緊密銜接，標準的實施在推動現有污水處理廠升級改造的同時，鼓勵中水回用以實現污水的資源化和能源化，鼓勵延長污水處理作業鏈，如采用人工濕地等生態手段對出廠廢水進行深度處理，形成了“排污單位+濕地”的治污綜合體。這一做法在達標的前提下減輕了企業和污水處理廠的減排壓力，一定程度上緩解了行政手段治污重結果而輕過程的不足。同時，提倡通過生態處理工藝結合城市規劃建設大量再生水蓄水池以及小型的蓄水池濕地，在入淀河流沿河和白洋淀環湖的區域設立生態緩沖帶提升水環境承載力。

3.2增強排放限值制定的合理性，落實精細化管理

《新標》圍繞水質改善的目標，依據水文條件和水污染特點將流域分為“三區八單元”，制定差別化的排放限值，比如考慮到技術可行性，對總氮的控制相比于其他指標適當放寬。

在調查大清河流域各類污染源、斷面水質、水文狀況、特色產業等數據后，以COD、氨氮、總磷、總氮排放量為指標，采用等標污染負荷法進行評價以確定污染控制的重點行業;根據大清河水系水環境評價結果和水質目標，篩選出監測斷面超標且超標率大于10%的水質指標，考慮到國家《水污染防治行動計劃》和《河北省水污染防治工作方案》中的減排指標、水質富營養化和水華事件的主要污染物，結合實地調研和專家訪談，最后確定了COD、BOD5、氨氮、總磷、總氮為水污染的控制指標;《新標》以受納水體控制斷面的水質目標為基準，根據丹麥、芬蘭等歐洲國家采用的水質標準反演法，考慮流域的環境容量和納污能力以及流域內每一種治污措施對水質的改善能力，在此基礎上，初步確定削減比例;主要參考《制定地方水污染物排放標準的技術原則與方法》的基本方法，選取水質模型（公式1）反推支流上游點源污染物的最高允許排放量，從而實現排放標準與環境目標的銜接。以水系各單元內主要河流的污染物最高排放限值，除以控制單元內污水排放總量（城鎮污水處理廠和工業企業直排量總和），得出該單元內的污染物排放濃度限值C限值。

4中國水污染物排放標準的發展趨勢分析

隨著中國水污染防治由點源為主向系統治污轉變，環境管理逐步由污染物排放控制為主轉向環境質量目標管理，需要水污染物排放標準與水環境質量進一步銜接。但各地自然稟賦、經濟基礎和環境容量差異較大，且標準大多不是向著與流域水環境質量改善目標相銜接的方向制訂，基于系統哲學中的協同和諧原理和整體性管理原理[36-37]，本文認為從流域的系統視角出發，因地制宜地制定污染物排放標準才更有利于環境的高質量改善。

4.1排放標準制定的總體思路層面

習總書記認為，在生態文明建設過程中要系統地觀察、思考、分析問題，協同推進各項工作，避免頭痛醫頭腳痛醫腳[38]，而流域作為水環境的基本自然單元和復合生態系統，其綜合治理在排放標準設計的總體思路上可能會更多的得以體現。即中國應該借鑒美國水治理的經驗，在標準中應體現水污染防治、水資源的節約和循環利用、水生態環境的保護和修復（以下簡稱“治、用、?！斌w系）這一水環境治理改善目標。進一步以流域水環境質量改善為排放標準制定的核心目標，從物理化學、生物質量、水文狀況、回用水現狀、水環境風險等識別流域的水環境問題、區域特征行業的控制要求、地帶性特征的水質保護要求和公眾訴求;在此基礎上，由地方制定流域或區域水質管理規劃，解析污染源、關注超標和存在超標風險的污染指標，計算流域總的污染負荷和流域水環境容量、確定污染負荷的分配方法，進行基于流域的指標減排篩選和核算;應基于流域的生態基流確定枯水期補水量，制定包括回用水在內的流域蓄水方案，優化流域內水資源調配和節約。根據美國污水回用的經驗，保障公眾健康的最基本手段是源頭控制項目，源頭管控的首要關鍵因素是評估流經下水道的污水中潛在的污染因子及優先級，評估其排放限值是否合理。所以，結合對系統理論的理解，在排放標準制定前，應充分考慮流域的生態承載力、回用水的類型、污染物種類、回用工程建設、排放限值和回用水標準的銜接，而且在排放標準中應詳細說明推薦使用的生態處理工藝，使“治、用、?！斌w系融合在排放標準中。

4.2排放標準制定的核心層面

針對行政區劃與包括流域在內的自然邊界錯位問題，相關部門將采用流域保護的方法，將環境管理的系統思想貫穿于水污染物排放標準的制定中。

（1） 中國應該凸顯底線思維，淘汰黑色增長，分析行業淘汰目標和應該推行的達標技術。加強頂層技術設計，完善流域水質目標管理技術體系，研究清潔生產技術、末端治理技術，分析技術適用性、跨介質影響、污染控制效果、運行穩定性、操作維護復雜性、產業化程度、投資及運行成本等[32]，從中篩選出可行污染控制技術并完善污染物削減技術評估體系，定期評估以確定是否需要更新限值制定的技術依據。

（2） 完善中國的技術經濟評估模型和方法，借鑒發達國家已經形成的一套水污染物控制技術體系，包括BAT、BPT、BCT等，根據中國的環境保護目標、技術水平、產業狀況等，針對流域現有和新增污染源，達標區和未達標區制定相應的排放標準。

（3） 應加強綜合標準的基礎地位，從可持續發展角度識別和細化流域污染物種類，例如，可將污染物分為常規污染物、有毒污染物、非常規污染物等，增加營養物質等生態學類型的排放指標。排放限值的更新機制也應該常態化，在技術更新和行業發展現狀基礎上不斷修訂排放標準。標準實施過程中的流域定期監測記錄和報告要具備可比性，項目完整，長久保存，而且公開接受公眾監督。

4.3排放標準實施的支撐層面

現有排放標準多分散規定于不同的制度之中，主要制度亟待完善和整合，以形成合力推動水環境的系統治理?？偟膩碚f，污染治理全過程必須廣泛深入地實施排污許可證制度，即對所有固定污染源普遍真正實施總量控制制度和排污許可證管理。鑒于污染源差異較大，且不同污染物采取的污染控制方式、控制技術和管理模式都有差異，應根據不同污染類型和設備種類制定不同的排污許可證，還應該完善預處理排污許可證制度，注重總量控制制度與排污許可制度的有效銜接。

此外，應建立基于流域的統一水權交易市場以落實排放權交易制度，首先政府應該統一核定污染權，可采用第三方機構的環境報告等更具社會監督性的方式。然后分地區分流域建設水污染權交易平臺，實現規范有序的排污權交易市場。在一級交易市場，政府和企業作為供需雙方，并鼓勵金融機構等中介積極進入，降低交易成本;二級市場主要由市場機制自發調節，可建立交易信用機制，而且要篩選出重點污染物，對不同污染物實現統一污染當量換算，比如COD 與總氮、總磷之間通過流域制定技術標準實現換算[39]，并逐步建立點源間、點源與非點源間、非點源間交易的多種排污權交易類型。最后，要加強流域間管理部門的協調，針對不同水污染源采用差異化的經濟手段、考慮生態流、環境流等因素[40-41]、創新的虛擬水貿易手段[42-45]等來合理調配水資源。同時，基于多元治理的整體性視角，政府、企業、環保社團、公眾等都是污染治理的責任人，第三方機構、非政府組織等在排放標準實施過程中的作用將加強。比如在水治理融資中推行PPP模式，鼓勵公眾積極參與聽證會，考慮針對特定保護區域成立跨界的環?；饡?、超級基金[46-48]等環保組織等，提高非營利組織在排放標準制定、信息共享、監督與評價環節的參與度。而且，鑒于環境問題的“蝴蝶效應”，應建立以流域為主，行政區劃為輔的區域管理機構，該機構能獨立于地方政府行使職權，管理跨流域問題。

5結 語

本研究對環保部門制定標準、排污單位實施標準有一定啟示。在制定污水排放標準時，頂層設計應注重“治、用、?！斌w系的整體協同和子系統內的交互作用和疊加效應;適當加嚴排放限值的同時輔以合理的生態處理手段，調動多元治理主體積極性;搭建水權交易平臺，維護市場秩序，同時轉變政府職能，發揮市場機制的調節作用。排污主體要考慮生態治理手段以降低邊際成本，提高排污達標的長期性和可持續性。

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（編輯：趙秋云）

Abstract：Building a more systematic and refined water pollutant emission standard system in China by learning from international advanced experience is the key to realize the continuous improvement of water environment quality.The development history of the US and China′s water pollutant emission standard system was summarized and compared.The results show that the US has formed a system management model based on river basins;China′s water pollutant emission standard system has changed from a decentralized point source treatment to a system coordinated management mode，but in the process of transformation，there are problems such as the insufficiency of single governance means，the continuous tightening of emission limits and the lack of integration of existing important systems.On this foundation，based on the new ideas from the published emission standards for water pollutants in the Daqing River Basin and the requirements of deep integration of water environment governance and high-quality economic development，we proposed a development direction：China′s water pollutant emission standards should reflect the systematic thinking of the comprehensive treatment system of “governance，use and protection” at the overall layer，core layer and support layer，while constantly improve the technical evaluation system of the emission limits of water pollutants，and gradually perfect the total water pollutant control，the system of pollutants emission permit and water property trade system.

Key words：water pollutants;emission standard;emission limit;systematic treatment;Daqing River Basin