自然資源管理體制改革背景下國有企業改制中土地資產處置研究

張易 李資華 李海峰

[摘要]土地資產是國有企業的重要資產，按照法律法規的要求合理處置國有企業改制過程中所涉及的土地資產，有利于進一步盤活和顯化國有土地資產價值，促進國有企業原生產經營性劃撥土地合理利用，推進國有土地有償使用制度改革。隨著自然資源管理體制改革的深入推進，如何更好開展國有企業改制涉及的土地資產處置，是當前政府和企業亟需解決的現實問題。本研究系統地總結了現有國有企業改制所涉及的土地資產處置政策制度，進一步明晰了相應的土地資產處置的權限、方式、程序、內容等，力求對自然資源體制改革背景下的國有企業改制土地資產處置工作有所裨益，以順利推進國有企業改制過程中的土地資產處置。

[關鍵詞]國有企業改制;土地使用權;處置方式

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.32

1. 引言

國有企業是中國特色社會主義的重要物質基礎，也是中國共產黨執政興國的重要支柱和中堅依靠力量[1]。公司制作為現代企業制度的有效組織形式，是建立中國特色現代國有企業制度的前提和必要條件[1-2]。經過多年改革，國有企業公司制改制有力推動了國有企業政企分開，公司法人治理結構日趨完善，企業經營管理水平逐漸提高。無論通過怎樣的形式對企業進行改制，都不可避免地涉及到企業土地資產的處置。土地資產的處置已成為國有企業改制的關鍵制約因素。合理處置國有企業改制過程中的土地資產，實現土地資源的優化重組，已成為國有企業邁向現代企業的關鍵[3-4]。

隨著自然資源管理體制改革的深入推進，原《國有企業改制中劃撥土地使用權管理暫行規定》已于2019年8月廢止[5]，如何更好開展國有企業改制涉及的土地資產處置，成為自然資源主管部門的重要工作以及專家學者的重要研究課題。本文通過全面總結現有國有企業改制政策制度以及改制中涉及的土地資產處置（以下簡稱土地資產處置）政策制度，進一步明晰土地資產處置的權限、方式、程序、內容等，力求為自然資源體制改革背景下的國有企業改制中土地資產處置提供依據，以保障國有企業改制涉及的土地資產處置的順利進行。

2. 土地資產處置的意義

改制企業中原劃撥的經營性土地資產是國有企業資產中最為重要的部分，有效處置國有企業改制涉及的土地資產是亟需解決的現實問題，也是國有企業改制過程中的重要環節和組成部分[5]。國有企業在傳統土地使用制度下，一般是通過行政劃撥的方式有限制地取得國有土地使用權。由于存在諸多的改制形式，導致企業資產屬性變化過程中國家和企業對于土地相關的權、責、利不明確，容易引起土地資產產權不分等問題，這與現代企業制度建立的基本要求相悖。依法依規處置國有企業改制涉及的土地資產，將對國有企業的進一步改革和發展起到巨大的投融資作用，也有助于加快盤活和顯化國有土地資產價值，促進國有企業原生產經營性劃撥土地合理利用，從而有序推進國有土地有償使用制度改革，實現國有土地資產的保值和增值，不造成國有土地資產的流失[6]。

3. 土地資產處置方式

依據國有企業改制的不同形式和具體情況，可以采取不同的方式靈活有效地實現國有企業改制過程中所涉及的土地資產處置。

第一，土地使用權出讓?？刹捎猛恋厥褂脵喑鲎尫绞教幹脟衅髽I原劃撥土地使用權的情形如下[6]：一是改變了國有企業原有的國有性質，企業改制后變成了有限責任公司、或者成為股份有限公司、亦或是成為股份合作制公司或者企業集團;二是國有企業被非國有企業進行了兼并;三是國有企業對外租賃經營;四是國有企業宣告破產。

第二，土地使用權租賃?？刹捎猛恋厥褂脵嘧赓U方式處置國有土地資產的情形與土地使用權出讓方式一致[7-8]。

第三，土地使用權作價出資（入股）?？刹捎猛恋厥褂脵嘧鲀r出資（入股）方式處置國有土地資產的情形需要同時滿足：一是國家控股的企業;二是企業經營范圍事關國計民生和國民經濟命脈的關鍵領域;三是企業為基礎性行業企業或大型骨干企業改制所涉及土地資產。該處置方法前提條件是需要經過省級以上自然資源主管部門批準，且企業改制符合國家產業政策[9-10]。

第四，土地使用權保留劃撥。土地使用權保留劃撥是指改制企業保留其占用的原主體企業的行政劃撥土地，繼續采取無償方式使用改制前的國有土地?？刹捎猛恋厥褂脵啾Ａ魟潛芊绞教幹脟衅髽I原劃撥土地使用權的情形如下[10]：一是國有企業原有的作為城市基礎設施或公益事業用地等土地用途未發生改變，且今后繼續保持該用途的;二是不進行公司制改造的國有企業且未改變原土地用途的;三是國有企業兼并或合并其它企業后企業性質仍為國有工業企業的;四是國有企業兼并或合并的企業為瀕臨破產企業的;五是原國有企業改組成為國有獨資公司的。譬如國有企業兼并和松散企業集團的土地資產處置一般采用土地使用權保留劃撥的方式，但是一旦土地發生轉讓、改變用途或改制后用途不符合法定劃撥用地范圍的，應依法實行有償使用。

4. 土地資產處置權限

第一，市、縣自然資源主管部門權限。國有企業改制涉及的已實行有償使用的土地或者需要轉為出讓或承租土地的，直接向土地所在的市、縣自然資源主管部門提出申請，辦理變更登記或有償用地手續[11]。

第二，省自然資源主管部門權限。經國務院有關部門、企業集團或省級人民政府批準改制且符合作價出資（入股）或授權經營方式配置土地的企業，其改制中涉及的土地資產處置方案報省自然資源主管部門審批。為方便與有關部門銜接，同一改制企業涉及在兩個以上?。ㄗ灾螀^、直轄市）審批土地資產處置的，改制企業根據需要，可持有關?。▍^、市）的處置批準文件到國務院自然資源主管部門轉辦統一的公函。

第三，國務院自然資源主管部門權限。不屬于市、縣自然資源主管部門和省自然資源主管部門權限的，改制企業應向國務院自然資源主管部門提出申請，并按要求予以辦理土地資產的處置。

第四，國有農場改制涉及的土地處置。由國有農場提出改制方案，向上級資產主管部門提出申請，該資產主管部門負責提出明確意見并征求同級自然資源、發展改革、財政等相關部門的意見，隨后報同級政府批準[12]。國有農場改制涉及的已實行有償使用的土地或者需要轉為出讓或租賃土地使用權的土地，直接到土地所在的市、縣自然資源主管部門申請辦理變更登記或有償用地手續[12]。

第五，農墾企業改制涉及的土地處置。對農墾企業改制中涉及的原劃撥國有建設用地和國有農用地，可按需要采取國有土地使用權出讓、租賃、作價出資（入股）或者保留劃撥用地等方式予以處置[13-14]。處置權限根據農墾企業改制方案批準的部門權限分為兩個層級，其中農墾企業改制方案由國務院或國務院授權部門批準的，農墾企業改制所涉及的土地資產處置方案應當報自然資源部審批;改制方案由省級人民政府或其授權部門批準的，相應的土地資產處置方案應當報同級自然資源主管部門審批。這兩個層級的土地資產處置在報請審批時均應提交土地估價報告。企業取得土地資產處置批復后，需要前往土地所在地的市、縣自然資源局辦理變更登記手續[13]。

5. 土地資產處置程序

第一，出讓或租賃方式處置土地資產程序。通過出讓或租賃方式處置國有企業改制涉及的劃撥土地使用權的，需按照擬定土地出讓方案--評估土地資產價值--組織土地出讓或租賃--辦理土地變更登記的程序予以辦理，各程序按現有國有企業改制土地資產處置要求實施。

第二，作價出資（入股）方式處置土地資產程序。國有企業改制涉及的劃撥土地使用權采用作價出資（入股）方式處置的，可按擬定土地資產處置總體方案、核準土地資產處置方式、評估土地資產價值、擬定土地資產處置具體方案、審核土地資產評估報告、土地資產處置審批、以及土地變更登記等相應程序辦理，各程序應按照現有國有企業改制土地資產處置要求實施。

第三，保留劃撥方式處置土地資產程序。國有企業改制涉及原劃撥土地資產處置的，符合《劃撥用地目錄》，可繼續以劃撥方式使用，可按擬定土地資產處置方案、市、縣自然資源主管部門初審、市、縣人民政府審查、辦理土地變更登記程序辦理，各程序按現有國有企業改制土地資產處置要求實施。經批準保留劃撥方式的，保留劃撥用地方式的期限不超過5年，但涉及國有企業改造或改組為國有獨資公司的情形除外[10]。

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[基金項目]本文系江西農業大學博士科研啟動基金項目（項目編號：9232304717）相關研究成果。

[作者簡介]張易（1984-），男，江西泰和人，高級工程師，學士，研究方向：土地利用和土地評價;李資華（1981-），男，江西撫州人，高級工程師，碩士，研究方向：土地利用與規劃;通訊作者：李海峰（1984-），男，江西寧都人，講師，博士，研究方向：土地資源管理與可持續利用。