農戶對農膜回收政策執行的滿意度評價及影響因素
——來自新疆1 057戶棉農數據的驗證

翟雪玲 劉 洋 張 杰

(1.農業農村部 農村經濟研究中心，北京 100810；2.湖南農業大學 經濟學院，長沙 410128；3.石河子大學 經濟與管理學院，新疆 石河子 832000)

中國自20世紀70年代末從日本引進農膜(1)如無特別說明，本研究中農膜、地膜、殘膜皆指農用塑料地膜。覆蓋栽培技術后，農膜使用量和覆蓋量不斷增加，現已是世界上農膜使用數量最大的國家[1]。農膜在帶來農作物產量增加的同時也引致了嚴重的殘膜污染問題。殘留的農膜不僅會降低土壤質量，影響農作物的產量和質量，還會危及農田生態環境和農村人居環境。為有效治理殘膜污染，切實實現綠色轉型發展，政府連續出臺相關文件促進農膜回收。例如《全國農業可持續發展規劃(2015—2030年)》、《土壤污染防治行動計劃(土十條)》、《農膜回收行動方案》、《關于加快推進農用地膜污染防治的意見》、《農用薄膜管理辦法》，2014、2015、2017、2018、2019、2020和2021年的中央一號文件等皆對農膜回收利用提出了明確的要求，并提出至2025年，基本實現農膜全回收，全國農膜殘留量實現負增長。盡管國家出臺了許多政策，投入了大量資金，但農戶回收殘膜的積極性普遍不高，農膜回收利用率仍然較低[2]。政府政策的最終目的，是增加國民的福利，主要包括政策制定、執行、評估等環節。政策執行是實現政策目標的重要環節，政策執行的本質是主體之間考慮利益得失的博弈過程[3]。而作為農膜回收政策的直接利益主體—農戶，其對政策執行的滿意度是影響農膜回收政策績效的關鍵因素。為此，本研究重點關注農戶對農膜回收政策執行的滿意度，探析農膜回收政策執行中存在的問題。

新疆是中國最重要的產棉區之一，而棉花是新疆種植面積最大的經濟作物。根據中國統計局公布的數據，2018年中國棉花種植面積為223.6萬hm2，其中新疆種植面積166.1萬hm2，占比74.3%。中國棉花總產量610萬t，人均4.4 kg，其中新疆511萬t，占比83.7%，人均207.3 kg。膜下滴灌技術極大地促進了新疆農業的發展，現棉花覆膜率近100%，新疆已成為中國殘膜污染最為嚴重的地區。長期覆膜棉田農膜殘留量在42～540 kg/hm2，平均殘留量為255 kg/hm2，是全國平均值的5倍[4]。鑒于此，本研究以新疆1 057戶棉農的調查數據為基礎，結合史密斯政策執行過程模型，通過構建定序Probit模型探討棉農對農膜回收政策執行的滿意度評價及其影響因素，以期為政府部門制定和完善相關政策提供實證依據。

1 研究綜述與理論框架

傳統理性經濟人假設認為決策主體都是自私的，目標是自身效用最大化，經濟行為主體都通過成本-效益分析來選擇最優可選目標[5]。但個體行為除了受到利益驅使，由于外部環境的復雜性和不確定性，會對人類選擇偏好產生影響[6-7]，使行為主體達不到“經濟人”假設的完全理性程度[8]，故人們決策的標準是尋求令人滿意的決策而非最優決策[9]。

1.1 文獻回顧

政府政策的最終目的是增加國民福利，因為只有增進福利的政策才能夠被有效地實施[10]。滿意度作為心理感知與評判的重要方式，既可以反映人們對生活質量的感受，又可以評價人們獲取資源效用價值的質量[11]。從政策滿意度的研究看，有學者就草畜平衡獎勵政策的滿意度展開研究，結果表明大多數牧民對該政策滿意度為一般或較為滿意，但牧民對草原生態保護補獎標準的評價顯著影響著牧民的生產經營行為[12-13]。另有研究認為政府的監管力度、戶主年齡、受教育年限對禁牧區農牧戶滿意度影響顯著[14]。此外，補償政策滿意度受成本效益和政策認知因素影響較大，可通過降低時間成本，加大補貼力度，來增加農戶受益感知[3]。

從農膜回收方面的研究看，有學者基于江西省農戶的調查，對廢舊農膜回收的影響因素進行實證分析[15]。結果表明，戶主年齡、文化程度和是否參加合作社、村里是否有廢棄物管理制度和是否有政策支持等因素對殘膜回收有顯著影響。部分學者利用新疆農戶調研數據分析了農戶對農膜回收的認知及其主要影響因素[16-18]。此外，有學者歸納了近些年中國在農膜回收方面政府干預的內容以及對不同地方政府干預的效果進行了評價[19]。梳理有關文獻，影響農戶政策滿意度和農膜回收的主要因素包括農戶的個體特征、家庭特征、成本收益、制度與環境因素等方面[20-24]。

綜合上述文獻和已有研究可知，一是現有關于農膜回收的調研數據不太多，特別是農膜污染典型地區的較大規模經驗數據。二是現有研究主要集中于殘膜污染的現狀、危害和原因分析，農膜殘留對農作物生長、產出的影響等，較少對農膜回收政策進行實證層面的探討。三是對惠農政策滿意度研究多聚焦于扶貧政策的滿意度、補償政策的滿意度等方面，主要對整個政策進行滿意度及影響因素分析，較少單獨對政策執行階段進行實證分析。為此，課題組聯合新疆石河子大學經濟與管理學院在中國農膜覆蓋面積最廣、殘膜污染最為嚴重的新疆地區開展了較大規模的農戶調研，通過農戶調研數據探討棉農對現有農膜回收政策在執行階段的滿意度及其影響因素。

1.2 史密斯政策執行過程模型

史密斯政策執行過程模型是一個分析政策執行因素及其生態關系的理論模型。Smith[25]認為，在政策執行過程中有4個非常重要的因素(見圖1)，即理想化的政策、執行機構、目標群體和政策環境。以上4個因素之間相互關聯，任何一項因素都會直接影響到政策執行的效果。

基于上述內容，并結合本研究所要討論的問題，理想化的政策，即農膜回收政策需結合當地實際情況，才能更好地將政策貫徹執行。執行機構，即基層執行者人員其服務意識、工作效率和執行能力對政策的貫徹落實有著重要影響。目標群體，即戶主的個體特征和家庭特征影響其對農膜回收政策執行的滿意度，且回收農膜所帶來的經濟效益和成本約束也是需重點考慮的方面。政策環境，具體可歸納為當地政府對農膜回收政策的宣傳力度，政府對回收農膜的獎勵以及對不合理處置農膜的處罰，政策的長期穩定性等。

圖1 史密斯政策執行過程模型Fig.1 Smith policy implementation process model

依據上述分析并結合已有研究，農戶是造成農業生產性廢棄物污染的責任主體，也是環境規制政策的作用對象，防治農膜污染離不開廣大農戶的積極參與。環境規制政策的最終目的是實現經濟與環境的協調發展。農戶自身利益需求與農膜回收政策的差異表現為對政策的滿意度。滿意度作為心理感知與評判的重要指標，可以評價人們的效用。農戶對農膜回收政策執行情況的滿意度越高，意味著農膜回收政策落實的阻力越小。而已有研究表明，史密斯政策執行過程模型是一個分析政策執行因素的理論模型。故結合史密斯政策執行過程模型和農膜回收政策支持環境，分析農戶對農膜回收政策的執行滿意度評價以及影響因素是一種科學且可行的方法。

2 材料與方法

2.1 數據來源及樣本特征

2.1.1數據來源

本研究所使用的數據來源于2018年7—8月課題組及新疆石河子大學經濟與管理學院在新疆維吾爾自治區開展的棉農調查。調研團根據棉花集中區域，農膜污染較為嚴重的區域，綜合考慮調研數據的可操作性，依據分層抽樣與隨機抽樣原則選擇了阿克蘇、喀什、巴州、昌吉、塔城、第一師、第二師、第七師和第八師等地區的部分棉農，主要通過與農戶面對面訪談的形式進行。調查內容包括棉農個人及家庭基本情況、棉農對農膜回收和農膜回收政策的認知、對農膜回收成本的感知、對政府農膜回收政策執行的評價等。調研數據覆蓋了南北疆的地區、自治州和生產兵團，樣本具有一定的代表性。根據本研究目的，剔除無效問卷后，最終得到用于回歸分析的樣本數為1 057戶。此外，為保證問卷質量，正式調研之前進行了預調查，刪除了部分與主題結合不緊密的內容，調研人員在前期也接受了問卷以及談話技巧等方面的培訓。

2.1.2樣本特征

1)戶主個體特征。從年齡分布來看，40歲及以上的戶主比例為85.34%，表明樣本棉農的年齡結構較為合理。從受教育程度來看，初中及以下學歷的棉農占全體樣本棉農的80.89%，這與中國農民受教育程度不高的事實較為吻合，詳見表1。

表1 變量的具體含義、基本特征Table 1 The variable of specific meaning and basic characteristics

表2 棉農對農膜回收認知特征的描述性統計Table 2 Descriptive statistics of cognitive characteristics of cotton farmers on agricultural film recycling

2)棉農家庭特征。數據顯示農業科技示范戶的比例為11.16%，該比例與實際情況較為吻合。農業科技示范戶的要求一般為擁護農村各項方針政策，文化程度相對較高，具有豐富的生產實踐經驗，有適度生產經營規模，積極推廣適宜農業技術的農戶。從家庭勞動力數量分布看，家庭勞動力人數大多為2～4人，具有6人及以上勞動力的家庭較少。此外，加入棉花專業合作組織的棉農比例為17.12%。雖然占比不高，但是在調研中發現，為規避市場風險，大多數棉農有意向加入棉花專業合作社，但由于已加入合作社的棉農經濟收益還不穩定，故大部分棉農處于觀望狀態。

3)成本約束特征。即棉農認為回收農膜所花的時間和資金。其中，“很少”、“較少”、“一般”、“較多”、“很多”分別計為“1～5分”。研究顯示，棉農認為回收農膜耗費的時間較多，占比55.63%；與此同時，棉農認為回收農膜所花的資金也不少，占比47.20%。據實地調查，棉農回收農膜的方式中有一半還是以棉農自行撿拾為主。即便有部分棉農使用殘膜回收機回收農膜，限于政策補貼力度不夠，棉田平整情況不一，故普及度不高，使用面積較小，詳見表2。

4)棉農政策認知和評價特征。調查發現，棉農對農膜回收政策還不太了解，其中對政策較為了解的棉農僅占19.59%。此外，被調查棉農對于政府在促進農膜回收方面的評價整體偏低(1～10，“1—非常不確定，10—非常確定”)。其中，當地政府對棉農回收農膜經濟獎勵的合理程度僅為4.21分，對不合理處置農膜行為經濟處罰的合理程度僅為4.54分。有研究表明，棉農愿意接受政府對于回收農膜的補償額度為1.77 hm2，但目前當地政府在這方面的補償標準還有待提高[26]。

2.2 模型構建

本研究目的在于探析棉農對農膜回收政策執行的滿意度評價及其影響因素。本研究中政策執行滿意度劃分為5個等級，即“非常不滿意”、“不滿意”、“一般”、“滿意”、“非常滿意”，分別采用1～5的序數來表達。鑒于被解釋變量農膜回收政策執行滿意度為定序變量，遂選擇定序Probit模型(Ordered Probit model)進行分析。

由于參與農膜回收的棉農花費了部分時間、資金在殘膜回收上，易引致其生活成本上升及農作物耕種效率下降等負面效應。因此，農戶在參與農膜回收利用行動時會考慮所付出的成本，包括資金成本和時間成本。另外，根據外部性和公共物品理論，農戶在沒有激勵或約束等機制存在的情況下，農戶不會積極參與農膜回收行動。因此，當地政府對農膜回收行為的獎勵以及對農膜不合理處置行為的懲罰影響著農戶對農膜回收政策執行的滿意度評價。與此同時，農戶作為參與農膜回收行為的主體，其個體特征、家庭特征、政策認知也存在明顯差異，這些都是影響農戶對農膜回收政策執行滿意度評價的重要因素。為此，模型具體設定如下：

(1)

式中：α1<α2<α3<α4為待估參數，稱為“切點”或門檻值(在表4中簡稱“threshold”)；Y表示棉農對政策執行的滿意度；X表示具體的解釋變量；β為自變量系數，ε為隨機干擾項。

根據前述分析，農膜回收政策的執行情況主要體現在政策內容、力度、效果等這3個方面。為此，本研究設定了3個定序Probit模型。模型1為棉農對農膜回收政策內容的滿意程度；模型2為棉農對農膜回收政策執行力度的滿意程度；模型3為棉農對農膜回收政策執行效果的滿意程度。定序Logit或Probit模型背后有一個基本假定，即平行回歸假定(比例發生比率的假定)。該假定是指自變量對每一個累積對數發生比率的影響都相同。本研究中，通過對模型1～3 進行平行性檢驗，發現3個模型皆通過檢驗(Prob>chi2均大于0.05)，模型滿足平行回歸假定意味著解釋變量之間不存在較大多重共線性問題，且模型擬合度較好。此外，模型1～3在進行定序Probit回歸分析時，皆使用了穩健標準誤，在一定程度上緩解了一般截面數據主要存在的異方差問題。

3 結果與討論

3.1 因變量描述性統計

根據表3可以發現，棉農對農膜回收政策內容、執行力度、執行效果較為滿意的比例分別僅為27.25%、23.27%和22.80%，評價都較低。其中對農膜回收政策執行效果的滿意程度最低。結合史密斯政策執行模型，可能的原因有如下幾個方面：一是地方農膜回收政策沒有與當地生產實踐緊密結合，棉農感受到的實惠較少；二是政策在執行過程中由于激勵和處罰機制不完善，加之回收成本較高，因而推廣效果不明顯；三是農膜回收直接效益短時間內難以顯現，棉農回收積極性不高。

表3 棉農對農膜回收政策執行滿意度的描述性統計Table 3 Descriptive statistics of cotton farmers’ satisfaction on the implementation of agricultural film recycling policies

3.2 實證結果分析

本研究運用stata 14.0軟件對定序Probit模型進行估計(表4)。具體結果分析如下：

1)戶主個體特征。文化程度這個變量在模型3中有10%的顯著性水平，且方向為負?？赡艿脑蚴俏幕潭仍礁?，非農就業機會越多，視野較廣，而政策執行效果與心理預期差距較大[3]。

2)家庭經營特征。是否加入棉花專業合作社這個因素在模型1有5%的顯著性水平，且與模型3中的偏回歸系數方向相反。表明加入了專業合作社的棉農對農膜回收政策的內容不甚滿意?？赡艿脑蚴寝r業機械補貼、殘膜回收補貼等方面的惠農政策還沒有達到社員們的心理預期。家庭勞動力在模型2中有5%的顯著性水平，可能的解釋是農膜回收政策執行的力度可體現在激勵性和約束性政策的執行方面，經濟補貼或者處罰顯著影響著家庭勞動力回收殘膜。

3)成本約束特征?；厥辙r膜所花的時間在模型2和3中都顯著；回收農膜所花的資金在3個模型中均有1%的顯著性水平?？梢园l現，這2個變量的偏回歸系數相反?？赡艿脑蚴?，回收農膜所需的時間和資金成本與棉農對農膜回收政策的執行滿意度高度相關。一方面，一般來說，棉農回收農膜所花費的時間越少，對政策的執行滿意度越高。但受訪棉農中的農膜回收方式有一半是以自行撿拾為主，而該方式耗時耗力，為此他們更為關注政策的執行力度和效果。另一方面，若棉農自行投入資金回收農膜的花費越低，并結合農膜回收資源化利用的價值，故棉農對政策的執行滿意度相對越高。

表4 棉農對農膜回收政策執行滿意度評價的影響因素分析Table 4 Analysis of influencing factors on cotton farmers’ satisfaction and evaluation onagricultural film recycling policy implementation

4)棉農政策認知和評價特征?！懊揶r對農膜回收政策的了解程度”在模型1～3中均在99%的置信區間上顯著為正。表明棉農對農膜回收政策愈了解，對政策執行的滿意度愈高，包括政策內容、力度和效果。此外，當地政府對農膜回收行為經濟獎勵的合理程度這個變量在模型1～3中均在99%的置信區間上顯著為正?？梢?，政府對棉農回收農膜的經濟激勵愈合理，棉農對政策執行的滿意度愈高，參與農膜回收行動的積極性愈高。在模型2和3中，當地政府對不合理處置農膜行為經濟處罰的合理程度在99%的置信區間上顯著為正?？赡艿慕忉屖?，棉農在農業生產經營行為受到“約束”的情境下，綜合考慮成本與收益，政府對不合理處置農膜行為的經濟處罰愈合理，棉農對農膜回收政策的執行力度和效果愈滿意。有研究表明激勵性和約束性規制政策皆對農業綠色生產意愿有顯著正向調節效應[27]。

此外，為驗證模型的穩健性，本研究采用上述相同的策略，使用OLS和定序Logit分別對模型進行再次回歸，發現自變量的顯著性和影響方向與表4較為一致?？烧J為回歸結果存在數據窺視偏差(Data-snooping bias)的可能性不大，模型較為穩健?？紤]到篇幅問題，下面僅列出OLS的回歸結果(表5)。

表5 棉農對農膜回收政策執行滿意度評價的OLS回歸分析Table 5 OLS regression analysis on cotton farmers’ satisfaction with the implementation of agricultural film recycling policies

表5(續)

4 結論與建議

本研究以新疆1 057戶棉農的調查數據為基礎，結合史密斯政策執行過程模型，通過構建定序Probit模型探討棉農對農膜回收政策執行的滿意度評價及其影響因素。結果表明，棉農對農膜回收政策執行情況的滿意程度都較低，對農膜回收政策的內容、執行力度、執行效果較為滿意及以上的比例分別僅為27.25%、23.27%和22.80%，其中對政策執行效果的滿意度評價最低。此外，戶主受教育程度、是否加入棉花專業合作社、家庭勞動力人數、對農膜回收政策的了解程度、農膜回收所花的時間和資金、政府對農膜回收行為獎勵的合理程度、政府對不合理處置農膜行為處罰的合理程度等變量均是影響棉農對農膜回收政策執行滿意度的重要因素。

基于上述結論，本研究認為提高棉農對農膜回收政策執行的滿意度評價可從以下幾個方面著手：第一，完善農膜回收政策的獎勵機制。提高棉農撿拾交售殘膜行為的補貼力度，鼓勵棉農開展殘膜回收。增強補貼政策的靈活性，根據不同的棉花生產規模實行不同的殘膜補貼政策，棉花種植面積越大，殘膜回收獎勵水平越高。第二，加大對部分鄉鎮和村級回收站點的補貼力度，科學合理布局回收站點，降低棉農殘膜回收的時間成本。對回收量大的站點給予更多獎勵和扶持，對購買殘膜回收機進行較高額度的補貼。第三，完善農膜回收政策的懲罰機制。根據各地實際情況制定農膜回收條例和法規，依據“污染者付費原則”對農戶不合理處置農膜的行為進行經濟懲罰和批評教育，對生產不符合標準的農膜企業加大處罰力度。第四，加強對農膜回收政策的宣傳力度。當地政府或基層組織可通過手機、電視、電腦、廣播等新聞媒介，利用會議、培訓、發放宣傳材料等多種群眾喜聞樂見的方式宣傳農膜回收政策和殘膜危害，提高農戶對農膜回收政策以及對不合理處置農膜對農作物生長及生態環境造成不良影響的認識。第五，發揮專業合作社在殘膜回收方面的示范引領作用。充分發揮合作社在農膜回收技術指導、農膜回收效果示范、農膜回收政策宣傳方面的優勢，促進國家農膜回收政策的貫徹落實。第六，構建基層環境保護監督體系，發揮媒體監督作用，將農膜污染作為農田環境保護的重要內容納入鄉村振興考核指標體系，確保殘膜污染治理取得實效。