鄉村治理體系現代化進程中鄉鎮政府的角色定位探究

金麗馥 嚴家瑋

（1.江蘇高校哲學社會科學重點研究基地新時代“三農”問題研究中心 2.江蘇大學馬克思主義學院）

一、鄉鎮政府的角色定位

黨的十九大報告在提出實施鄉村振興戰略時強調，“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”。鄉鎮政府作為國家治理體系中最基層的一級政府，對鄉村治理的作用至關重要，鄉鎮政府需要在自治、法治、德治中發揮應有的作用。

（一）鄉鎮政府是基層自治組織的指導者

在我國農村中，基層群眾自治性的組織是村民委員會，它不同于國家的權力機關，在《村民委員會組織法》第5條中明確規定：“鄉、民族鄉、鎮人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項”。由此可見，在法律層面上已給鄉鎮政府和村民委員會兩者的關系做出了規定。在鄉村治理過程中，村民委員會雖然是村民的合法自治組織，但其主體功能并未得到施展，僅是鄉鎮政府在唱獨角戲[1]。鄉鎮政府錯誤定位了自己的角色，過度干預村民自治，極大地降低了村民參與自治的積極性和主動性[2]。因此，鄉鎮政府應該充分發揮職能特點，給予基層自治組織各方面的幫助，不斷促進基層自治組織健全完善，發揮基層自治的作用。

（二）鄉鎮政府是實施鄉村法治的推進者

2018年的中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》中提出“建設法治鄉村”，強化法律在維護鄉村正義、化解農村社會矛盾等方面的權威地位。2020年3月，中央全面依法治國委員會印發了《關于加強法治鄉村建設的意見》，表示2035年要基本建成法治鄉村，表明了鄉村法治建設也是鄉村治理中關鍵的一環?，F在農村地區人們的法治觀念還普遍淡薄，法治工作任重道遠，作為基層政府的鄉鎮政府要擔負起推進鄉村法治的重要任務。

首先，鄉鎮政府可深入農村進行法治宣傳教育，不定期地運用各種媒體進行法治宣傳，開展法律知識科普講座。

其次，加強農村司法保障，維護農民的合法利益，對黑惡勢力、違法犯罪行為進行有力的打擊，營造和諧的農村氛圍。

最后，給予農民法律保障，依托基層人民法院對農村出現的各種矛盾進行調解，盡可能使矛盾解決在最基層。

（三）鄉鎮政府是開展鄉村德治的宣傳者

在鄉村治理中德治也是重要的一部分，不同于法律對人們的強制約束，德治強調的是在精神層面規范人們的行為，陶冶人們高尚的情操。如今農村中年輕人大多進城務工，留在農村的多是一些老人和兒童，導致鄉村德治的開展有一定的困難，這就需要鄉鎮政府發揮自身特點，大力開展新時代鄉風文明的宣傳。鄉鎮政府應對鄉鎮居民的文化發展水平進行分析和促進，以全面滿足鄉村現代化發展的內生需求[3]。鄉鎮政府可對先賢的文化進行弘揚和宣傳，樹立新時代的鄉賢標桿，邀請鄉賢開展講座，講述自己的故事，讓人們有學習的榜樣。道德不同于法律，沒有明確規定什么可以做、什么不可以做，因此可依據當地農村約定俗成的優秀鄉土文化來進行廣泛宣傳，建立鄉鎮特色文化系統，創建鄉鎮特色文化品牌[4]，既有當地的特色，又符合新時代鄉風文明標準。

二、鄉村治理中鄉鎮政府角色定位存在的問題及原因

鄉村治理中造成鄉鎮政府角色定位出現問題的原因是多方面的，從主觀上來看是由于鄉鎮政府自身治理理念的落后及工作人員的整體素質不高，客觀來看是大部分鄉鎮政府治理模式上呈現單一、落后、僵化的問題[5]。種種原因的合力導致鄉鎮政府不能適應鄉村治理現代化的要求。

（一）問題

1.鄉鎮政府未能完全發揮基層與上級的橋梁作用

鄉鎮政府作為最基層的行政機構，直接負責國家各項方針政策在鄉村社會的落實，是聯系國家與鄉村社會的紐帶[6]?，F實往往是一項任務的開始、制定到執行，首先是根據上級的某個文件，隨后黨委、政府領導等開會部署工作，其中缺乏對基層農民群眾及社會性組織的意見征求，一項任務的制定過于機械化，僅是上級開完會就拍板決定去實施。在鄉村治理中治理的主體應是多元化的，如村委會、人民群眾、非政府組織等，鄉村治理應是所有組織合力而成的結果，并不是某一個孤立單元就能完成的?，F實的鄉村治理中鄉鎮政府采用的治理策略是自上往下的管理，對村委會沒有起到引導的作用，沒有積極聽取人民群眾的意見和建議，并忽視其他組織的作用，導致在工作中吃不透上情、把握不住下情，干工作不切實際、不全面，對實際存在的問題拿出來方案，不能很好地解決，辦事效率低，還增加了工作成本，脫離了實際，嚴重影響了鄉鎮政府在人民群眾心中的形象。

2.鄉鎮政府的治理能力有待進一步提高

鄉鎮政府在日常工作中及對上級安排的各項工作考核并沒有做到細致化地完成任務，往往是習慣于草草了之、大而化之、泛泛而談。治理應是一項精細化的工作，可鄉鎮政府在執行上級決策過程中沒有精確地進行定位、識別、引導和規劃，工作干到哪算哪，工作成果只是為了應付上級檢查，不能滿足民眾實際需要，和上級期待的效果相差甚遠，且政策的落實也得不到真實的反饋和監督。這種粗枝大葉式的工作方式存在于一些鄉鎮干部身上，長此以往民眾對政府的不滿會越積越多，惡化了政府和民眾的關系。

3.鄉鎮政府的治理工作浮于表面

在鄉鎮干部身上還存在工作只做表面工作，不注重實際效果的風氣。為了給上級政府留下好印象，鄉鎮政府會在迎接檢查上下足功夫，將大多數精力放在了做表面工作上，華而不實，動用大量人力、物力、財力，卻不能帶來實際效益，造成資源的浪費、工作效率的低下。鄉鎮政府在民眾遇到難題時，沒有解決問題的主動性，對民眾遇到的棘手問題放之任之，不去解決，只注重面子工程帶來的是民眾發自內心的不滿意，長此以往會影響鄉鎮政府在民眾心中的形象。

4.鄉鎮政府缺乏主動創新意識

鄉鎮政府在開展工作過程中，因事權不對等的原因，需要在執行決策過程中被動地去應付上級指示，上級政府將積累在他們身上的任務和需要提供的公共服務無限制地下放給鄉鎮政府，鄉鎮政府面對繁重的任務只能疲于奔命，不能快速正確地領會上級決策的深層意義和內涵，也沒有時間去將決策與本地的實際情況相結合，更不必說發揮主動性、創造性去執行決策。決策的執行是疲于應付，最后的效果肯定不盡人意，既無法使上級政府滿意，也無法使當地民眾滿意，費時費力，竹籃打水一場空。

（二）原因

1.治理理念滯后

鄉鎮政府秉持的治理理念對鄉鎮政府的行為有巨大影響，導致鄉鎮政府治理能力落后的一大原因就是滯后的治理理念。

首先，傳統治理理念最突出的一點就是官本位思想，兩千多年的封建統治將這種思想深深扎入社會的方方面面。在鄉鎮地區，官本位思想突出體現在人們普遍認為官權大于人權，他們對權力有著天生的懼怕，認為與權力抗爭非但不能解決問題反而會惹禍上身，忽視了自己是治理主體的地位。由于缺乏了普通民眾對鄉鎮政府的監督，必然會導致權力的腐敗及辦事的低效。鄉鎮政府中的一些干部在逐漸學習新的治理理念，但他們的服務意識和民主意識仍然十分淡薄。對于普通民眾，他們沒有認為自己是國家的主人，而是一系列政策的被動接受對象，對于這些人，鄉鎮干部沒有與他們用心交流、主動貼近，幫助他們?？傮w而言，現在的鄉鎮政府還是沒有從以往傳統的官民身份轉變過來，依舊是以官為尊。

其次，鄉鎮政府缺乏民主治理理念，以往長期的集權制度使我國民主化法治程度不高，鄉鎮政府的干部們權力私有和集中的觀念根深蒂固，他們認為治理僅是政府的事情，民眾沒有權利參與，這大大地阻礙了治理現代化的推進。

最后，法治理念的淡薄，樹立法治理念不僅是鄉鎮政府法治化建設的內在要求，也是治理能力現代化的必然要求，目前在鄉鎮政府中法治理念還沒有成熟起來，集中體現在干部隊伍法律意識淡薄、法律知識缺乏，知法用法的能力不足，人治的思想還是多于法治的思想。

2.隊伍建設存在短板

鄉鎮政府自身建設短板集中體現在鄉鎮政府干部隊伍中。

首先，鄉鎮政府干部隊伍的學歷普遍不高，本科及以上學歷在鄉鎮政府中鳳毛麟角，即使來了高學歷的知識分子，也是將鄉鎮政府作為跳板，有了合適的機會便會離開，普遍低學歷導致整個干部隊伍對先進的治理理念和治理方法接受較慢，很難學以致用。

其次，人浮于事的現象嚴重，鄉鎮政府在人員數量配置上足夠，但真正用心干活的人卻屈指可數，許多干部仰仗自己年齡大、資歷長，整天渾渾噩噩，不愿意做事，尤其一些已經升遷無望的老員工，不僅缺乏工作積極性，長此以往還會給整個辦公環境帶來消極氛圍，不利于工作的開展，整個隊伍中只有少部分年輕人勤勤懇懇地干活，這種現象導致工作效率低，政府辦事能力下降。

最后，干部隊伍老齡化現象普遍存在，由于以前的制度原因，鄉鎮干部的學歷、能力差距很大，且整體素質偏低，再加上現代人員的錄用制度，逢進必考，且招錄的人員數量少，鄉鎮的新鮮血液補充不及時，老齡化嚴重。借調政策也是新人少的原因，很多年輕干部才來不久就被借調到縣、市一級工作，雖然編制還在鄉鎮，但并沒有為鄉鎮干活，更加導致了鄉鎮政府無人可用的窘境。

3.任務瑣碎繁重且權責失衡

在調研中，接觸到一首打油詩“攤派任務不切實，簽‘責任狀’到手軟。政出百門千條線，迎來送往折騰煩。身兼多職無主次，資料表格堆成山。上級借調何頻繁，隊伍老化難運轉……”，真切地勾勒出期待中央減負、新政早日落實的鄉鎮干部心境。鄉鎮政府處于壓力型體制最低的一個級別。

首先，鄉鎮政府會面臨上級層層分派下來的任務，時間緊、任務重、責任大，且不看過程只看結果，導致鄉鎮政府的負擔巨大，日夜加班也難以按時完成任務。

其次，上級政府某些臨時指派的任務也會致使鄉鎮政府措手不及，難以及時完成，即使完成了也是效果不佳，鄉鎮政府不免會造成人力、物力、財力的損耗，給原本就不富裕的鄉鎮政府造成更大的壓力。鄉鎮政府存在問題的根源是權責失衡[7]，鄉鎮政府缺乏執法的權力，但又要擔負當地的各項安全，因此在工作中只能排查，難以達到有效整治的作用。長期以來的管理體制約束著鄉鎮政府，上級布置的任務無論是否符合當地的實際情況，鄉鎮政府都需要一絲不茍地去完成，使權責體系嚴重失衡。鄉鎮政府是所有任務和政策的最終實施者，權責分離是基層鄉鎮面臨的普遍問題，這個現象的連鎖反應是致使鄉鎮政府科學決策和統籌協調能力弱化。鄉鎮政府承接著上級政府安排的各項工作任務，壓力巨大，可謂是“上面千條線，下面一根針”，但在具體工作開展過程中，只有檢查權和督促權，沒有執法權、處罰權，責任大而權力小，甚至有責無權。

4.財政經費短缺

改革以后，鄉鎮政府失去了重要的財政來源，尤其是疊加農業稅的取消使鄉鎮政府失去了主要財政收入來源，鄉鎮政府的財力嚴重不足。目前，鄉鎮政府的財政來源只是地方繳納的稅收和國家給予的一系列補貼，這一現象在一些偏遠的落后的鄉鎮尤為明顯。普遍而言，鄉鎮政府財政的突出特點是收入和支出不成正比，鄉鎮的基礎建設沒有資金來源，上級政府不予撥付款項，外面借不到款，銀行不給貸款。鄉鎮政府還面臨的是財權是半級財權，并不是所有財政都由自己支配，更嚴重的是有的地方還出現了鄉財縣管的現象。鄉鎮政府支出高度依賴財政轉移支付，缺乏財政自主權，基本成為縣級政府的“執行部門”[8]。任何工作的開展都需要經費的支持，否則就無法開展。鄉鎮政府沒有足夠的財力，一些必須要開展的工作沒有足夠的資金做保障，要精打細算，能省則省，對上級布置的必須要完成的任務不得不節約成本和各項工作混合到一起開展，質量難免會下降。綜上而言，財政短缺對鄉鎮政府的影響是方方面面的。

三、鄉村治理體系現代化背景下完善鄉鎮政府角色定位的對策建議

推進鄉鎮政府治理能力提升需要從多個方面進行，理念是實踐的先導，鄉鎮政府首先應轉變治理理念，這樣治理行為才會跟上時代的步伐。對于鄉鎮干部應完善其發展路徑，目的是提高其做實事的效率?，F代化的治理技術應運用于基層社會治理中，促進基層鄉鎮政府的治理現代化。

（一）轉變鄉鎮政府治理理念

1.樹立現代化治理理念

在實現鄉鎮政府治理能力現代化之前，必須要實現的是治理理念的現代化，過去高度集權的政府管理體制有過積極作用，但隨著時代的變化，抑制了民眾參與公共事務的積極性，長此以往，政府與民眾的關系會隨之疏遠，且政府的公信力也會下降。在鄉鎮政府治理能力現代化過程中，必須轉變鄉鎮政府的治理理念，以治理理念來轉變治理行為。

首先，鄉鎮政府應樹立以人為本和執政為民的政治理念，學習現代化治理理念，為所在區域民眾提供良好的公共服務及公共產品。從源頭上根除“官本位”的價值理念，強化服務意識，發展積極正向的政績觀[9]。

其次，樹立以科學、民主、法治為核心的善治理念，在鄉鎮政府治理行為中，積極探索符合鄉鎮發展的模式，在維護好鄉鎮環境的基礎上發展經濟、發展本土文化。

最后，現代化的治理核心是多元參與，不同于以往的政府主導、民眾被動接受，鄉鎮政府的治理行為需要積極引導人民群眾、社會組織等多元主體參與到治理中來，形成多元共治、多重監督的治理模式，使民主監督常態化，進一步完善民主監督體系[10]，還需要樹立法治理念，任何治理行為都需要在法律許可下進行，受到法律的監督。

2.堅持民主治理理念

隨著我國人民整體素質的不斷上升，民主治理理念也在不斷深入人心，但在鄉鎮一級民主治理還是一個讓人模糊的概念，必須讓鄉鎮政府樹立為人民行政、靠人民行政的理念，讓民眾感受到自己是社會治理的主人。

首先，鄉鎮政府可以利用現代化的傳媒技術傳播現代化的民主治理理念，加強民眾對自身的定位及對民主的認知。鄉鎮政府工作人員在日常治理行為中應時刻踐行民主治理理念，來獲取民眾的理解和支持，將民主治理理念深入人心，進一步加深民眾和政府的關系，讓民眾在治理環節中自覺養成維護自身權益的習慣。

其次，鄉鎮政府還應主動培養民眾自我治理的意識。民眾的自治意識不強，認為治理是鄉鎮政府應該做的事情，導致鄉鎮區域非政府組織匱乏。鄉鎮政府應進一步簡政放權，將原來由鄉鎮政府承擔的職能交給鄉鎮社會組織和民眾，促進社會組織和民眾的參與意識和主人翁意識。

最后，要改善鄉鎮政府的官本位思想，樹立服務意識。以往的官本位行政模式在現代社會已經無法運轉，只有轉為服務型政府才能適應現代社會的發展。鄉鎮政府應加強電子政務的建設，完善政務公開，提高政府工作透明度，且要提高行政效率，降低行政成本，提供更優質快捷的服務。

（二）健全完善相關機制

1.創新培養、激勵機制

把政治站位高、文化水平高、責任擔當感強、治理能力強、群眾信得過、為民服務、清正廉潔的人才選拔到鄉鎮政府班子中來，才能增強鄉鎮政府的領導作用，才能發揮好鄉鎮政府引領農村經濟社會發展的戰斗堡壘作用[11]。培養干部的關鍵環節之一就是鄉鎮干部的晉升任用機制，要擴展多樣化的干部提拔機會，對干工作認真踏實、安心立足自身崗位的，但成果不易發現的，需要著重觀察和培養，不埋沒任何一個人才。在提拔和任用干部時，考核指標要更豐富，不能一味地追求其中的一方面，要多加考量，如工作成績、群眾滿意度等，以防出現為了成績而做出傷害群眾利益的事情。對鄉鎮政府工作人員的出路不能一成不變，要因人而異，分類進行解決，對于成績突出、工作認真、為人踏實、群眾滿意度高的干部要加寬他們的晉升渠道，對于非行政編制的人員需要激發他們的工作積極性，改變他們升職無望、安于現狀的想法。

加強激勵方式的多元化，傳統的激勵方式太過單一和滯后。在激勵方式上可采取物質獎勵和精神獎勵相結合的方式。物質獎勵可設立專門的獎金，按照不同成績進行分配獎勵，對于工作成績突出、表現良好的干部可以多一些獎勵，對于成績一般的可以進行些許獎勵，而對于工作不積極、失責的干部不能進行獎勵，甚至要進行追責，這樣可以調動他們的積極性。精神方面的獎勵可以通過頒發證書的方式來進行，對于一些特別優秀的，可對其進行榜樣宣傳，或通過制作宣傳片的方式來激勵，號召大家向他們學習，激發他們基層服務的自豪感。

2.健全監督考核機制

有效的考核才能使鄉鎮政府在治理中發揮其應有的作用，才能規范鄉鎮干部的行為，才能保障權力的有效運行。多角度、全方位、深層次地開展鄉鎮治理監督，規范監督目標，建立嚴格細致的監督機制，杜絕一切形式主義、官僚主義和走馬觀花式的監督，一切以提高基層干部的工作效率為導向。除了上級政府的監督外，必要的監督形式還有廣大民眾的監督，民眾的監督可以保證鄉鎮政府的治理是以滿足民眾的利益為目標，使鄉鎮政府真正做到為人民服務，以人民的利益為最高追求。對鄉鎮干部的考核原則是做到實事求是、公平公正、合理全面。

首先，要完善考核制度，建立合理的考核機制?，F有考核制度，多是一些共性指標，少的是個性指標，對鄉鎮干部的考核加上公共服務的指標，要進行細化和量化，才能保證評價的客觀公正，對于不同的崗位需要根據實際情況進行有針對性地考核。

其次，大部分年終考核、民主評議都是流于形式，且考核往往都是部門內部自己組織。應根據情況加上民眾的考核，把民眾的滿意度作為一個重要的考核指標，只有外部的意見才能更好地反映工作的好壞。

最后，對干部的追責需要更加全面，尤其對一些隱形的失責，如工作懶惰、在其位不謀其政等現象，由于沒有明確的證據而無法追責，需要對這種現象進行有針對性地專項治理。

（三）現代化、科學化地進行鄉村治理

1.運用現代化的治理技術

科技的提升是鄉鎮政府治理體系走向現代化的必經之路[12]?，F代社會的互聯網技術突飛猛進，如大數據、云計算等已經運用到日常生活中。鄉鎮政府治理也應與時俱進，順應時代的發展，充分利用現代化的治理技術，持續創新治理方式。鄉鎮政府可將新技術與社會治理相結合，建立網上數字服務平臺，將一系列文化、就業、社保、農產品銷售等各種服務進行科學有效整合，這樣不僅可以第一時間了解民眾面臨的難題，幫助他們解決，也可以使基層工作人員與民眾的關系更加密切，更可以第一時間幫助民眾了解最新惠農政策，幫助新政策的實行，提高工作效率。通過互聯網將閉塞的農村大門打開，使民眾更好地與時代接軌，使外界也能更多地了解農村、農業的發展，這也是鄉鎮政府的職責所在。

2.確保治理方式的科學化

無論何時何地都要遵循事物的發展規律。在鄉鎮政府治理過程中，要遵循以人為本的原則，一切要以農民為根本，一切為了廣大農民的最大利益。政府在制定和執行政策時，需要充分站在農民的立場上去思考問題，考慮他們的實際情況，絕不可不下基層拍拍腦袋就決定，這就變成了紙上談兵式的治理方式。要堅持全面發展，不能單看經濟指標，要注重生態、文化、經濟等各方面的發展，在發展經濟時決不能為了眼前利益去污染環境、破壞生態，如果生態發展落后，即使經濟發展得好也屬于落后。在經濟發展的同時也要注重文化的發展，促進良好鄉風、家風建設。鄉鎮政府的發展還應強調可持續發展，不能采用殺雞取卵式的粗放型經濟發展模式，要規范企業的生產，發展循環經濟、綠色經濟。鄉鎮政府對鄉鎮的發展要立足于全面和可持續，這樣才能保證科學化。

（四）改善鄉鎮財政管理體制

1.構建財權與事權相匹配的財政管理制度

構建財權與事權相匹配的制度可以在很大程度上改善鄉鎮政府財政管理的體制，實行此制度需要嚴格按照各級政府自身承擔的職責來劃分財政的支配權力，承擔事權較多的一級政府就擁有與之相對應的財權?，F階段我國各類社會保障統籌仍然停留在市、縣層級，如果參考發達地區的一些經驗，可以將一些社會福利類的服務事項如低保戶救濟金、社會撫恤金、殘疾人補貼、農村義務教育開支等，由中央和地方各級政府按照一定比例共同支出，以此來減輕最低一級鄉鎮政府的財政壓力，破解鄉鎮政府資金不足的窘境。對于一些經濟基礎比較好，擁有較強財政統籌能力的鄉鎮政府，適當轉變鄉財縣管的財政管理制度，打造在事權上向上移動、在財權上向下移動的新型鄉鎮政府，鄉鎮政府有了財政資金的支持、有了財政的自主管理權，就會提升辦事的積極性、主動性，并提高辦事效率。

2.提高鄉鎮政府的財政保障能力

鄉鎮政府的財政是基層治理的重要支柱之一，同樣也是鄉村治理體系現代化的重要保障因素之一。要堅持以提供公共服務為導向，提高鄉鎮政府的財政增加、財政支出、財政監管能力。鄉鎮政府要擴大財政來源，其中的重要來源就是發展農村一二三產業，拓寬稅收渠道，增加來源總量。找準鄉鎮的特色之處，積極培育鄉鎮本土特色優勢產業，強化龍頭帶領和品牌效應，鼓勵生產主體運用精細加工、電商銷售等方式來增加收益，將農村一二三產業進行融合發展，建立特色度假村、民宿、農家樂等鄉村新興綠色產業，將鄉鎮的經濟不斷壯大，最終提高鄉鎮政府稅收收入。除了開源以外，還需要節流，鄉鎮政府需要調整財政支出結構，規范“三公”支出，加強審核報銷的核查力度，在源頭上杜絕鋪張浪費的現象。鄉鎮政府的財政支出重點應轉變為完善鄉村基礎設施建設，提升公共服務質量[13]，其中包括農村教育、醫療、文化、社會治安等，關乎農民日常生活的各種公共服務項目。鄉鎮政府還應完善財政的預算管理體系，合理計劃好鄉鎮財政預算，從源頭上杜絕財政風險，做到鄉鎮政府的財務公開透明，鄉鎮人大也應發揮好監督職能，對鄉鎮政府財政運行做好監管，一切以鄉鎮政府財政資金運行安全、透明、有效為最終目的。