農村宅基地不動產登記問題研究

胡巍

【摘要】農村宅基地是我國法律保護的農民集體財產。2016年，國家安排部署農村宅基地“房地一體”確權登記工作以來，各地各部門采取有力措施，大力推進農村宅基地“房地一體”確權登記發證工作，取得積極進展。農村宅基地不動產登記是踐行以人民為中心發展思想，有效提升群眾獲得感、幸福感、安全感的有效舉措?！懊裰?，必有所應”，農村不動產確權登記，從百姓需求出發，從百姓最關切的問題出發，切實的保護了群眾的合法權益，解決了產權問題，對維護社會穩定發揮著重要的作用。但同時也遇到一些疑難問題，比如“戶”的認定、自發移民、規劃等手續缺失、多（高）層多戶農民住宅確權登記問題等，因相關政策依據缺乏，時間跨度長、化解難度大，直接影響農村宅基地確權登記整體推進。結合工作實際提出若干化解措施，希望對化解農村宅基地疑難問題提供參考。

【關鍵詞】農村宅基地;登記問題;策略

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.01.055

引言：

宅基地使用權和房屋所有權確權登記應按照“一戶一宅”要求，確權登記到“戶”。各地在確權登記實務中，大多以公安戶籍信息作為“戶”的認定依據，這種認定方式對于登記機構來說操作簡便。但是完全按照這種方式，會導致很多村民的權利得不到保障，比如個別地區落戶需要宅基地證書，而登記機構確權登記需要戶口簿，互為前置，村民的權益得不到保障。因此，在實踐中，應靈活掌握，根據當地分戶建房的要求，對于分家析產合住或另行分開居住的農戶，結合村民自治方式予以認定。

1、農村宅基地確權的作用和意義

1.1可以使農民獲得宅基地使用權及房屋所有權的不動產權證

對房屋的取得不僅僅是占有了房屋就行，因為這屬于不動產，按照我國法律的規定，辦理了不動產登記才能在法律上取得房屋的所有權，也就要求當事人要辦理不動產權證。宅基地使用權及房屋所有權的不動產權證將賦予農民更多的財產權利。

1.2可以避免一系列土地矛盾與糾紛，使得宅基地上的房屋更加有保障

宅基地的使用權在確權登記頒證后，就能夠很好的避免因為宅基地使用權問題從而引發的相關糾紛。重要的是在證書領取后，宅基地上的房屋更加有保障了。容易起爭執的一點就是宅基地邊界不夠清晰，要是嚴重的話，某些人會因權屬問題引發矛盾，發生爭吵、斗毆的行為。

1.3消除了外出打工者的擔心

宅基地使用權在確權后，就明確了每家每戶宅基的四至尺寸與面積數值的大小。宅基地要是得到了確權，那么常年在外面的打工者心里就會感到十分踏實，主要是因為這樣一來計算各種的補償費用有了很明確的依據。

1.4能夠參與宅基地相關的增收變現

近些年，我國不斷完善了與宅基地有關的制度，還進一步探索出了關于宅基地的有償退出機制。農民閑置的宅基地房屋可以適度出租，如果農戶想在城市買房則能夠參與國家推出的有償退出機制，并且可直接變現。

2、農村宅基地不動產使用權確權登記問題

2.1宅基地權屬糾紛問題

只有糾紛解決，權利人才能行使其權利。首先是取證困難。大部分宅基地權屬糾紛都是由于土地權屬證明文件缺失，或者雖然持有土地權屬證明文件，但文件上載明的宅基地邊界四至與爭議方實際使用的宅基地尺寸不一致，導致爭議一方或雙方當事人在建房時因邊界不清而引發的爭議。這類爭議時間長，土地使用權變化大，因而取證困難。其次是周期長。由于宅基地權屬糾紛需要經過行政機關先行處理的前置程序，糾紛當事人對行政機關處理決定不服的，才能向法院提起行政訴訟，而法院只能對行政機關做出的處理決定予以維持或撤銷。如果法院將處理決定撤銷，則行政機關需重新做出處理決定，這可能是一個無限循環的過程。宅基地權屬爭議雙方當事人在該過程中會消耗大量的精力、財力、物力，而訴訟是一種高風險的活動，其最終并不一定能夠獲得滿意的結果。再次是啟動難。宅基地權屬糾紛存在時，參與處理的部門相互推諉的情況時有發生，導致使當事人啟動處理程序困難。最后是標準雜。宅基地權屬的各個處理部門處理標準不統一。就同一起糾紛，不同的處理機關、辦案人員會有不同的處理意見，導致糾紛當事人無所適從，從而引發當事人的不滿情緒，很多當事人因一時沖動而進行上訪。

2.2一戶多宅問題

在確權登記工作中，發現一些地區普遍存在一戶多宅與面積超標等情況，部分農村居民新建住宅后，沒有依據相關政策及時拆除原有住宅，或對祖輩留下的房產進行繼承，這樣就會產生一戶多宅。很多農村居民法律意識淡薄，過去在農村住宅贈與、買賣沒有簽訂相應的合同或協議，且購買或贈與行為具有較久的時間跨度，難以確定其權屬關系，增大了登記發證的難度。近年來，農村社會經濟發展加快，農民的收入水平隨之提高。由于缺乏完善的法律法規，導致部分村民在重建重修原有房子時占用公共土地，存在嚴重的建筑超高或面積超標等問題。

2.3管理方式和技術手段匱乏，

未經過相關業務的專業培訓，基層工作人員在進行現場放線和繪圖作業時只能依靠經驗，缺乏相應的專業技術指導;二是先進的技術手段匱乏。如在農村宅基地的日常管理中，所有的檔案資料都是靠傳統的紙質檔保存，沒有相應的系統軟件，從而大大地增加了基層的工作量，且不便于長久保持。

2.4農戶缺乏足夠的重視程度

農戶的配合與支持是農村房地一體確權登記工作順利推進的基礎。由于農村不動產價值體現不明顯，在實踐中存在農戶不愿申請、不愿配合、不愿認罰等情況。由于一些地區前期沒有深入實施宣傳工作，大部分農戶文化程度不高，不能充分認識農村房屋確權登記的重要性，導致參與度、配合度不夠。部分村民沒有妥善保管用以登記審批的材料，丟失了一些關鍵證明資料。一些村民存在一戶多宅或面積超占等情況，擔心遭到處罰而產生抵觸心理，不能及時提交相應材料;也有一些村民長期在外務工，不能及時進行簽字等，導致整體工作進度受到影響。

2.5農村土地確權存在不確定性問題

農村土地三權分置改革的重要工作是對土地經營權和土地承包經營權進行確權登記，這也是實現土地經營權流轉與抵押的前提?；谵r村三種土地權利的關系問題，土地經營權確權并不容易。我國農村傳統上屬于熟人社會，同一村集體內部的土地分配以及權利歸屬相對比較簡單，土地承包經營方之間相互熟悉，基于熟人社會的約定俗成和口頭協議很少會產生民事糾紛。而在土地經營權的流轉與抵押中，土地經營權歸屬已經不限于熟人社會，明確的土地經營權歸屬是避免風險和明確法律權利義務的必備條件。但是，在土地承包經營權和土地經營權的發展演變中，二者既能夠實現權能交易，又存在對抗性，這就形成了土地承包主體和經營主體的權屬取舍問題，這直接關系到土地流轉的后續操作與具體法律問題。

3、農村宅基地不動產登記解決問題的對策

3.1完善民法典對農村集體土地經營權的法律規定

從土地經營權的產生過程和法律性質中來看，土地經營權是在保持農村集體土地所有權制度基礎上派生出的一種用益物權，與土地承包經營權的關系取決于土地經營權的來源，如果土地經營權直接來源于土地所有權，那么土地經營權和土地承包經營權就具有同等的法律性質，否則則不然。然而，在民法典相關分編的規定來看，并不存在土地經營權與土地承包經營權的這一區分。因此，應該結合農村土地流轉和抵押中遇到的現實問題，逐漸修訂并完善民法典關于土地經營權的規定，豐富農村集體土地三權分置的結構關系，賦予土地經營權的合理法律意義。

3.2農村宅基地產權界定

經過30多年的發展，絕大多數農戶不缺住房，一戶多占，一戶多宅現象比較突出。按現行制度規定，一戶村民只能有一處宅基地。但是，現行制度并沒有界定“一戶”的內涵：一戶是一人，還是多人;什么情況下可以分戶，什么樣情況下不可以分戶，都沒有具體規定。這一模糊地帶為農村的強勢戶提供了機會，他們或者利用分戶多批宅基地或者強占集體土地來擴大宅基地。十八屆三中全會以來“改革完善農村宅基地制度”的提出釋放出利好預期，進一步增強了村民以地生財的念頭。一些強勢戶乘機搶占廢棄的學校、閑置的集體房產，以擴大個人地盤。對此，要通過界定宅基地產權的方式加以制止。

3.3“一戶多宅”的情況登記辦法

原國土資源部《關于進一步加快宅基地和集體建設用地確權登記發證有關問題的通知》（以下簡稱《發證通知》）指出，結合實際依法處理“一戶多宅”的問題。宅基地使用權應按照“一戶一宅”的要求，原則上確權登記到“戶”。符合當地分戶建房條件未分戶，但未經批準另行建房分開居住的;其新建房屋占用的宅基地符合相關規劃，經本農民集體同意并公示無異議的，可在按規定補辦有關用地手續后，依法予以確權登記;未分開居住的，其實際使用的宅基地沒有超過分戶后建房用地合計面積標準的，依法按照實際使用面積予以確權登記。

3.4擴大宅基地轉讓權范圍

對宅基地產權轉讓權施加的種種限制是導致農民土地財產權利殘缺的重要原因，只有擴大轉讓權才能推進農民住房財產權抵押、擔保功能的實施，才可以解決退出問題。因此，從經濟學視角來說就是擴大宅基地轉讓權范圍，從當下的改革目標看就是探索自愿有償退出制度。首先轉給集體或國家。在居住分散或遠離城鎮的宅基地可以通過整體搬遷、土地增減掛鉤、地票等轉換出的土地退給集體或國家，退出家庭獲得補償。對邊遠地區不適合復墾為耕地的宅基地退給集體經濟組織進行整體規劃，可直接開發，也可出租或出讓給其他投資人開發，用于鄉村旅游設施、休閑度假場地，退出者可以通過一次性交易、就業、入股等方式獲得收入。其次可以轉給個人。在符合規劃和用途管制前提下，可以轉讓給本集體經濟組織以外的人。如果轉讓只限于本集體經濟組織以內的人，即使能夠轉讓其價格也不會上升。如同北京的商品房只賣給具有北京市戶口的人其價格不會上升一樣。如果轉讓給集體經濟組織以外的人，宅基地轉讓的價格就會上升從而才能真正推進改革。不在這一點上下功夫，宅基地制度改革難以取得突破性進展。

3.5開展技術培訓，增加技術手段

對基層的工作人員尤其是需要現場作業的進行相關技術培訓，如在宅基地的放線、繪圖等作業上進行統一的規范。對于技術手段匱乏的問題，應從國家層面開發農村宅基地管理軟件，在開發軟件時，要超前綜合考慮，如軟件不僅要包含宅基地的基本信息，且能在網上直觀的看見，同時也要考慮網上申請宅基地以及網上開展農村宅基地流轉、退出等綜合問題。利用科學技術的手段開展農村宅基地管理服務工作。

3.6提升收益權權能

完善宅基地用益物權，賦予宅基地使用權人收益權。在法律層面，賦予宅基地收益的權利;在實際操作層面，國家和集體不再參與宅基地收益分配，實現對農民收益的“奉送”，這一“奉送”了斷了宅基地制度改革中國家、集體、農民三者的利益紛爭，大大降低因上訪、截訪、訴訟等制度性交易成本，農民就可以帶著資產進城買房了，由此城市化進程可以加速推進。

3.7建立宅基地買賣者之間的“三帶”

為確保農民利益不受損，嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會所，在具體制度安排上可以進行宅基地買賣之間的“三帶”設計。第一建立農民宅基地財產權的“保護帶”宅基地資格權仍然歸農民所有，轉讓的只是使用權，其權限由國家法律規定。第二建立城鄉之間交易的“隔離帶”。為防止外來資本炒買炒賣宅基地，要對其上的建筑物和構筑物屬性做出明確規定，對其交易的時間進行延遲（比如10年或更長），對其超過原值部分在資格權和使用權之間按5：5分成。第三建立城鄉融合發展的“紐帶”。城鄉要素交流和互動是城鄉融合發展的條件和標志，以宅基地為“紐帶”使城里要素包括人的要素流向農村，帶去資金和技術以及先進的管理理念和生活方式;鄉村住著城里人，城里居住著農民，就是融合發展的標志。對此，要在保護農民利益的前提下，制定出城里人在農村居住創業的相關政策。

3.8發展現代農業經營模式，降低農業發展風險

促進農村土地經營權流轉的重要目的是盤活農村土地資源，并借此打破農村傳統生產方式。因此，在農村土地經營權完善過程中，要注重新型農業生產經營方式與經營主體的引進，完善現代農業發展體系。在土地經營權流轉過程中，激發本地區農業生產的土地優勢，吸引不同生產要素投入者的長處，以規?；洜I彌補傳統農業生產的技術和資金不足，通過地區內部土地流轉和外部優勢因素引入實現農業現代化和規?；?，降低農村市場的風險隱患。同時，以土地經營權為入股方式的生產經營也能夠減少農村勞動力向外轉移，以本地就業提高當地經濟發展潛力和經濟收入，既能夠實現土地的價值增值，也能夠維護土地經營權主體的利益，降低利益沖突產生的可能性。

3.9關于改變宅基地用途確權登記問題

隨著農業現代化的進程，農村生產生活需求的不斷變化，村民在原有宅基地范圍內，或者以原有宅基地為基礎擴建，用于經營商鋪、農產品加工、發展農家樂等用途，逐步形成了以商業和住宅混合用途的情況，甚至向非本集體經濟組織成員或者城鎮居民買賣、租賃，改變為純商業化用途。按照國家政策，對于改變用途的宅基地確權登記問題，屬于利用宅基地發展多種產業融合發展的，按照宅基地用途進行確權登記。但是，在實踐中，各地對于各種產業融合發展各方理解尺度標準不一致，確權登記依然存在困難。筆者認為，登記機構在確權登記時首先應確定申請人必須為本集體經濟組織成員，其次要把握好“一戶一宅”的法律規定，最后要在規范開展權籍調查基礎上，對于在合法宅基地范圍內開展農產品生產業、加工業和銷售服務業的融合發展的，可按照住宅用途進行確權登記。

結語：

土地和房屋是農民安身立命之本，而宅基地是保障農民居住權最重要的土地類型。宅基地多年的歷史遺留問題、政策立法導向的不明確、鄉村社會在經濟發展浪潮下發生的轉變、政府管理不善等因素，導致農村宅基地登記成為老大難問題。本文以宅基地登記為出發點，對當前學界中探討的宅基地的登記中的問題進行全面掌握的基礎上，發現目前宅基地的研究主要集中在確權登記工作中，因此，文章從多角度分析了宅基地使用權登記工作遲遲不能完成的原因，并從現實問題的解決、法律制度的完善、管理制度的重建來解決宅基地使用權登記中存在的問題，同時也為宅基地使用權登記成果的保障提供一些建議，以達到可以解決一些實際工作難題，促進宅基地確權登記工作順利完成，宅基地使用權登記逐步正規化的目的。

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