行為主義視角下同濟遷漢的政策能力分析

黃嶺峻，沈曉娜

華中科技大學馬克思主義學院，湖北武漢，430074

1950年代初，為配合國家整體的建設發展，統籌醫療衛生教育資源配置，中央政府對醫學院校進行了全國范圍內的院系調整,通過拆分、合并等方式把醫學院校從綜合大學里獨立出來,由教育部、衛生部雙重管理[1-2]。其中，同濟大學醫學院及其附屬醫院由滬遷漢(以下簡稱“同濟遷漢”)便是典型案例。據華中科技大學同濟醫學院檔案館資料記載，我國成立之初，中央與華東、中南行政大區研究后，決定將同濟大學醫學院(現為華中科技大學同濟醫學院，以下簡稱“同濟醫學院”)遷往武漢。關于同濟遷漢以及同類相關研究中，學界多從制度主義視角出發，關注國家政策單向度的決定作用，忽視被遷單位及其員工的因應與態度。究其實，如果遷漢決策沒有取得絕大多數師生的同意，無論如何是不可能在短期內實現的。

個人和單位是國家的組成部分。從某種意義上說，三者具有根本性的共同利益。然而，國家、單位和個人作為不同的行為主體，除了具有共同利益，也因立場不同具有各自特殊利益，三者之間并不能完全等量齊觀。因此，在實施國家政策過程中，合理兼顧單位和個人，引導其融入國家政策的需要成為不可忽視的議題。為修正和填補以往研究中的不足，根據同濟遷漢歷史檔案資料(全宗5，目錄1950XZ11003，卷宗3；全宗5，目錄1950XZ11012，卷宗12)和對遷漢教授的訪談記錄，擬從政策的醞釀、決策、實施3個維度著眼，構建行為主義與政府政策能力相結合的解釋框架，闡釋各級政府如何通過相應的政策能力，引導單位與個人的行為選擇，從而促成同濟順利遷漢，并據此探析行為主義視角下政策能力的實踐邏輯。

1 行為主義視角下同濟遷漢政策的醞釀與爭議

行為主義是以阿爾蒙德、達爾、拉斯韋爾等為代表的一種政治科學研究范式，它綜合了政治心理學、社會學、統計學、系統論等研究方法，主張以實證的方法研究個體或團體的政治行為[3]，具有價值祛除、科學至上和行為研究等特點[4]。因此，從某種意義上來說，行為主義并非一種具體的研究方法，而是一種理論視角。

政策能力較早出自阿爾蒙德和鮑威爾在《比較政治學》中提出的政策能力假設，一個結構上分化、文化上世俗化的政治體系，將日益增強其影響國內外環境的能力[5]。Peter認為，政策能力包括政策制定、執行和政治體系對社會力量需求的回應，政策能力不僅包括做出增量選擇的能力，還包括做出敢于改變現狀、矯正較大偏差的更具戰略意義的選擇[6]。辛向陽將政策能力概括為制訂政策的能力、推行政策的能力、防止政策變形的能力[7]。郭愛君則認為,政策是動態的、過程性的行為,政策能力是由各個環節的能力所構成的一種綜合能力[8]。因此，從某種意義上說，政策能力可以看作是政策醞釀、政策決策、政策實施各環節過程中的效力體現。事實上，政策的醞釀、決策、實施未必是同一或單一行為主體，一般涉及到個人、團體組織、利益集團等多方行為主體，有必要對其做進一步的研究。

1.1 國家行為主體對同濟遷漢的戰略布局

行為主義研究對象主要集中在4個層次：公民的個體行為研究、政治精英的行為研究、集團活動的研究、民族國家或非國家組織的行為研究[9]。從某種意義上來說，同濟遷漢是基于全局考慮，統籌醫療衛生教育資源配置的國家行為。我國成立之初，中央政府參照蘇聯模式，發展專門學院和?？茖W校，強調在統一的方針下,按照必要性和可能性，初步調整全國公私立高等學校及其院系,以便更好地配合國家建設的需要[10]。從國家行為的動因來看，同濟遷漢既有利于提升國家對高等院校的控制力，又有利于統籌地方高等醫學教育的發展。

從提升國家對于高?？刂屏Φ慕嵌葋砜?，同濟大學歷經政權主體更替后，被南京國民政府于1927年接收為大學，成為當時唯一一所具有國外歷史背景的大學[11]。解放戰爭勝利之后。雖然中國共產黨接管了同濟大學，但并未立即改革其舊的教育制度、教育內容和教學法。院系調整可更替過去的舊教育，推行民族的、科學的、大眾的新民主主義教育。另一方面，從全國高校的分布看，當時同濟大學所在的上海地區共有43所高校，占全國高等學?？倲档?/5[12]。其中，醫學院校也相對比較集中。除了同濟大學醫學院外，還有上海醫學院(現為復旦大學醫學院)、上海第二醫學院(現為上海交通大學醫學院)、華東軍區人民醫學院(現為中國人民解放軍海軍軍醫大學)等。相比之下，中南地區醫學院校稀少，且學科發展力量薄弱。同濟遷漢有利于平衡國家醫學教育的總體布局，促進當地醫學院校及醫療衛生事業的發展。

從統籌地方醫學高等教育發展的角度來看，包括湖北、湖南、廣西、廣東等地在內的中南地區，人口數量達1.4億，然而，落后的醫療衛生水平遠遠無法滿足人民群眾的醫療衛生需求。醫藥衛生設施，除了湖南廣東兩省比較有基礎以外，其他各省都尚待發展[13]。為了配合區域建設的整體發展，中南地方政府決定建立醫療衛生事業中心。因此，需要引進一所高水平的醫學院校，解決高級別醫學專家和醫學人才緊缺等問題。相對而言，以現代醫學教育為基礎的同濟醫學院，具有深厚的底蘊和頂尖的醫療衛生資源，不僅設有校外附屬醫院，校內還設有醫用工廠，德國制造的精良設備，遠非其他同類醫學院校所能企及[14]。同濟遷漢不僅可以輸送高級別的醫學專家、教授以及醫療衛生技術人員，而且能為當地培養大量的醫學人才，促進區域醫療衛生事業發展。

基于上述考慮，中央政務院與中南地區、華東地區研究后初步達成共識：擬將同濟大學醫學院及其附屬醫院遷往武漢。然而，同濟遷漢是牽涉多方主體的重大決定，因此，決策正式出臺之前，其醞釀也經過了一個討論與試探的復雜過程。

1.2 單位和個人行為主體對同濟遷漢的爭議

行為主義強調“觀察、實證并依賴嚴格的經驗”[15]。在政治研究中，由于制度本身無法被直接觀察，對制度的描述也就必然讓位于對行為過程的研究[16]。事實上，同濟遷漢的行為過程涉及到政府、單位、個人等不同主體，需要分類進行研究。從政策醞釀維度看，同濟遷漢是基于國家層面的整體考量，是自上而下的行為。然而，單位和個人囿于自身立場和主客觀困難，并非與國家主體的目標完全一致。

據華中科技大學同濟醫學院檔案館資料顯示，同濟遷漢的決定尚未出臺，已在同濟大學引發議論和猜想。為避免遷院的傳聞影響日常教學，增加行政困難，1950年3月28日，同濟大學正式向華東教育部提交了“本大學醫學院傳將被遷往武漢一事之意見書”。同年4月22日，原華東軍政委員會教育部副部長唐守愚口頭宣布中央決定，即醫學院遷往武漢，理工學院遷往大連。此消息一出，在同濟大學內部引發了較大的爭議。

從單位主體層面分析，同濟大學經過數十年的努力才建成理、工、醫、法、文兼有的綜合性大學，醫學院的分離必然損害同濟大學的整體性，影響學校的全面發展。因此，同濟遷漢必然削弱同濟大學的整體利益。另外，對同濟醫學院來說，遷至武漢，不僅失去上海市的地域優勢、歷史基礎，以及與同濟大學的依附關系，而且要承擔跨區域遷移后的適應性風險。綜上所述，單位主體對同濟遷漢必然持有爭議。

從個人主體層面分析，20世紀50年代，上海和武漢兩地的地域環境、生活水平、生活方式、工資待遇差異較大，且路途遙遠，交通不便，搬遷過程中存在各種實際困難，這些無疑是直接的利益損失。另一方面，從上海遷到武漢，牽扯到個人的家庭、社會關系等方面，不僅造成直接的利益損失，也帶來諸多的間接利益損失。例如，金問淇等教授在上海有私人診所，裘法祖等教授在上海多家醫院兼職，遷漢后必然無法兼顧。再如，有的夫妻兩人分屬不同的單位工作，有的家中有無法隨同搬遷的年邁父母，有的子女在上海享有優越的教育資源等[17]，從某種意義上講，遷漢必然造成個人的間接利益損失。因此，個人主體對遷漢也具有自身的考量。

2 行為主義視角下同濟遷漢的決策邏輯

在同濟遷漢的決策過程中，需要兼顧單位的利益和立場，引導單位對遷漢政策的支持。從行為主義視角看，上級組織側重于以激勵的方式引導下級組織的行為動因，促使下級組織的行為發生[18]。在同濟遷漢問題上，各級政府在達成決策目標的過程中，采取了資源投入、適度賦權和“注意力競爭”等激勵手段。

2.1 資源激勵，給予同濟遷漢優惠條件

同濟遷漢迫切需要新建校區、教學用房和宿舍。為激勵同濟遷漢發展，中南地區在土地、房屋建筑、經費等資源供給上，給出了較大的優惠條件。據華中科技大學同濟醫學院檔案館資料記載，經過中南衛生部多次爭取，武漢市政府決定將華商跑馬場420畝用地撥付給同濟醫學院，作為永久校址，并規劃為醫事中心建設基地。在房屋建筑等基礎設施建設方面，中南地方政府計劃在漢口跑馬場建設8個學館，600張病床的現代化教學醫院，學生宿舍和教職工及其家屬宿舍，解決同濟遷漢后的教學、科研、醫療和民用住房問題。為保障新校區及教學醫院建設的工程進度，中南地方政府在財政吃緊的情況下，堅持為同濟遷院、建院優先提供經費。因此，雙方的供需匹配對同濟遷漢動因起到一定的激勵作用。

2.2 “注意力競爭”激勵，爭取同濟遷漢政策的支持

“注意力競爭”是指在下級資源和注意力有限的情況下，上級能否第一時間競爭到下級注意力，會很大程度上影響到其政策意圖的貫徹執行[19]。也就是說，上級組織的重視程度對下級組織行為具有重要的影響作用。當時亟需醫學院校和醫療技術人才的中南地方政府，對同濟醫學院的遷入表現出了極大的熱情和重視程度。據華中科技大學同濟醫學院檔案館資料記載，1949年9月，中南地區代表團在全國衛生行政會議上正式申請將同濟醫學院遷往武漢。此后，原中南衛生部部長齊仲桓等人積極為遷入同濟奔走聯系，在接待同濟醫學院考察團時，中南地區給予高規格的接待禮遇，帶領考察團調研了武漢的物價水平、交通情況，工業發展和人口增加趨勢，描繪了武漢的發展前景。不僅給予建設新校區及現代化教學醫院的優先政策，而且將同濟醫學院新校區列為中南地區醫療衛生事業中心。

事實上，隨著德國在第二次世界大戰中的戰敗，同濟醫學院失去了師資、資金、技術等資源的外部支持，內外困境使其需要尋找新的發展機會。在計劃經濟體制背景下，地方政府的重視程度，往往意味著后期更多的資源投入和政策支持，因此“注意力競爭”對同濟醫學院代表團的遷漢態度起到一定的引導作用。

2.3 賦權激勵，形成多元主體決策模式

自上而下的賦權，有利于激發個體或集體的主動性和自治效能，提供參與事務管理的有效路徑，形成多元主體決策模式。

一方面，在同濟遷漢的決策上，國家對單位進行適度賦權。據華中科技大學同濟醫學院檔案館資料記錄，原中央教育部部長馬敘倫在座談會上對同濟遷院一事，表示同意由該校校務委員會授權醫學院院務會議妥善處理關于醫學院問題。不久，中央在正式決定中表示關于同濟遷漢問題，同意該校校務委員會授權醫學院院務會議妥善處理，并呈報中央人民政府核準。至于何時遷移及如何遷移等具體問題，由華東軍政委員會教育部、同濟醫學院與中南軍政委員會教育部及衛生部協商辦理。

另一方面，對于遷漢、建院的具體部署，也賦予單位一定自主權。如在校名問題上，原中南地方政府本屬意“中南醫科大學”這一校名，然而，由于同濟醫學院代表對新校名中“同濟”兩字的堅持，原中南地方政府做出讓步，表示同意。另外，原中南地方政府在人事方面也進行適度賦權。如授權同濟醫學院聘請預科教員、俄文及德文教員，授權中美醫院負責安排傳染病院院長和結核病院院長以及主治醫師、住院醫師、護士等人員配備。

各級政府通過資源投入、“注意力競爭”和適度賦權等有效激勵手段，使同濟醫學院代表團從說服對象轉變為決策同盟?？疾旖Y束后，同濟醫學院代表團在報告中表示要使遷校完全順利和成功，以及將來建校的成功，除了客觀有利條件之外，還需要我們主觀的努力。在校務委員會以及中央教育部遷院座談會上，同濟醫學院代表匯報了考察情況，肯定了遷往武漢的必要性和可行性。1950年7月12日，原中央人民政府教育部正式出臺關于同濟遷漢的決定，并同意該校校務委員會授權醫學院院務會議妥善處理。

3 行為主義視角下同濟遷漢的實施邏輯

政策實施是政策過程中的另一階段，從政策實施維度上看，政策是否能正確、順利執行是政府政策能力的另一重要方面[20]。同濟遷漢決定出臺后，在醫學院及附屬醫院的教職工中引起巨大的爭議。裘法祖院士在回憶這段歷史時寫道：“同濟醫院整體遷武漢的消息傳來，全院嘩然，醫生多不愿意去，但這是政府行為，不能不執行。而我因妻子已習慣于上海生活，也不愿意遷到環境迥然不同于上海的武漢”[21]。然而，同濟遷漢的核心要義在于醫學專家、教授和全體醫療、教學技術人員遷漢，政策實施的關鍵在于促使個人依從單位的遷漢政策。

行為主義理論反對研究政治的人分析體制而避免分析人，主張政治研究中，將人性、人的行為研究和政治理論相結合[22]。一般來說，個體對集體存在心理上的歸屬感和行為上的遵從慣性，然而，當集體突然發生變化，且無法判斷具體形勢，個體可能無法保持對集體的遵從慣性。為推進遷漢政策的實施，說服個人遷漢，中南地方政府和同濟醫學院通過樹立“意見領袖”、解決實際問題，維護核心價值等方面的施策，引導個人遷漢行為的發生，促進遷漢政策目標的實現。

3.1 樹立“意見領袖”，引導遷漢態度

“意見領袖”理論最早由美國學者拉扎斯菲爾德在《人民的選擇》一書中提出，大眾傳媒是通過“意見領袖”這一中間環節，間接面向受眾的兩級傳播?！耙庖婎I袖”先獲得信息后，將信息主觀加工之后再傳遞給公眾，并借此影響公眾的意見和態度。成為“意見領袖”的人一般在群體中具有一定威望和影響力[23]。在遷漢政策實施過程中，各級組織首先通過樹立兩類“意見領袖”，影響群體的遷漢態度。

一類是以東南醫學院(現為安徽醫科大學)為代表的行業“意見領袖”。1949年底，東南醫學院從上海遷往安徽懷遠，成為響應“面向農村，走向內地”號召的榜樣。通過榜樣的“意見領袖”作用，可以激發工作對象的理念認同以及行動上的跟隨效仿。據華中科技大學同濟醫學院檔案資料顯示，1950年7月28日，東南醫學院代表受邀參加同濟大學遷院問題座談會，并在座談會中進行動員，表示遷校動機是人民需要，這是其全心全意為人民服務的態度。學院事業發展路線是要配合人民政府的政策與人民的需要。

另一類是以高級別教授為代表的單位“意見領袖”。在遷漢的施策過程中，首先對李賦京、金問淇、武忠弼、陳任等頗具聲望的教授進行思想動員，說服他們積極支持遷院決定，并率先前往武漢，領導、組織具體的建院工作。然后，再通過他們在單位內的“意見領袖”作用，影響和說服其他人的遷漢態度。如著名婦產科專家金問淇停辦了自己上海的診所，舉家遷武漢，并動員婦產科骨干力量一起遷漢。內科學教授陶桓樂動員在上海市第五醫院工作的陶灤醫師一道遷漢。經過反復的思想動員，所有高級別的專家教授均在大會上表示：服從需要、服從安排[16]。

通過“意見領袖”對遷漢政策的宣傳解釋，增進了群體對政策的了解和信任，有利于將個體的行為以及事態的發展引導到政策實施的方向上來。然而，要確保順利、高效地達成政策實施的目標，還需要解決遷漢中的各種困難和阻礙。

3.2 解決實際問題，克服遷漢阻礙

從上海遷至武漢，不僅是個人工作地點的遷移，也是整個家庭的搬遷，涉及到子女入學、配偶工作、私有重要物資運輸等各種問題。對此，同濟遷漢政策實施過程中，需要及時解決個人的各種實際問題。

首先，解決個人家庭方面的問題。對遷漢人員的家屬就業問題，單位負責統籌安置，對子女擬來漢轉學的，亦先列冊送部統籌接洽。為了改善遷漢人員子女教育條件，武漢新建的同濟醫學院在校內開辦附屬子弟小學，專門面向教職工子女招生。

其次，解決個人生活方面問題。對于個人遷漢后的住房問題，單位為所有遷漢人員就近安排單人宿舍及家庭宿舍。對專家、教授等高層次醫學人才，單位將武漢大學醫學院附近的7棟房屋作為教授宿舍，切實保障其住房條件。此外，單位進一步完善住房周邊的各種配套設施，修建了煤店、糧食店、郵局、銀行、百貨商店、理發店及裁縫店，滿足了教職工的日常生活需要，提供切實的生活便利。

最后，解決個人其他特殊問題。如少數教授在上海其他單位均有兼職，一時無法完全轉移人事關系。為解決這一難題，中南衛生部和同濟醫學院同意其兩邊兼顧，直至完成過渡。裘法祖在回憶這段經歷時說，“在武漢我是同濟醫院外科主任，在上海我是第二軍醫大學系統外科教研室主任、上海第六醫院外科主任、上海衛生局顧問、《大眾醫學》主編。身兼兩地數職，非常辛苦，家庭的一切完全由我妻子負擔……我奔走在上海武漢之間4年”[21]。

對個體的說服需要和解決實際問題相結合。各級組織通過解決個人遷漢的各種實際問題，推進了政策的實施，從而為個人順利遷漢克服了一定的現實阻礙。

3.3 維護雙重價值，保障遷漢發展

價值是個體作出行為選擇的重要判斷依據。從行為主義視角來看，引導個體的行為選擇則需要維護個體內在的價值追求。在同濟遷漢政策的實施過程中，各級組織注重個體現實層面和情感層面的價值追求，促進個人對遷漢政策的依從性。

3.3.1 維護現實層面的價值。對個人現實層面價值的維護主要包括提供職業保障和職業發展平臺。在職業保障方面，對個人遷漢后的崗位、職位以及工資報酬等做出了政策保證。2021年1月23日在我們對當年隨同濟醫學院遷漢的周有尚和馮新為教授進行現場訪談時，周教授坦言：“我只是個助教，剛剛畢業，我回到學校里面，在這個公共衛生學館里面，我們年輕人啊，也無所謂了，反正是到了這個學校，學校到哪里去，我就到哪里去了?！边@段話不難看出個人對遷漢政策的依從性。而依從性背后的原因正是單位為個人提供的職業保障。除了職業保障，職業晉升政策的確立、教學科研條件的改善、現代化教學醫院以及醫事中心的建立為個人事業發展提供了一定的平臺。馮教授表示：“我當時有什么考慮呢？隨學校來，那么將來的事業發展是有盼頭的，因為我們考慮前途，看得比較遠?！?/p>

3.3.2 維護情感方面的價值。情感是指人的內在感受，對態度形成具有重要作用，個人的情感傾向往往能夠反映出個人的態度傾向。同濟醫學院通過情懷感召等方式，維護個人對單位的情感歸屬。20世紀30年代，同濟醫學院曾在全國醫學院校中因設備齊全、規模最大，建有解剖學、生理學、病理學、細菌學等研究館等優勢排名居于首位[15]。經過歷史變遷后，“同濟人”已然積淀成一種情懷，這種情懷本質上是個體對所屬單位的認同和情感歸屬。同濟醫學院堅持新校名中保留“同濟”兩字，并號召師生員工將“老同濟”好的傳統帶到武漢。2021年1月24日，在與我們的電話訪談中，隨同濟遷漢的金士翱教授表示：“同濟遷過來，不是為了錢，不是為了生活條件，而是為了培養人，為了老同濟啊，要把同濟再恢復?！?/p>

1952年7月，除生化學館外，解剖、細菌、病理等7個學館的設備和師資技術人員全部遷漢，醫學院前期遷建基本完成。1954年底，最后一批遷漢人員名單正式公布，其中正、副教授 21 人，講師、助教100余人，護士醫技人員60余人[16]，占全部人員的絕大多數。1955年3月，最后一批遷漢的專家、教授、職工及家屬數百人抵達武漢碼頭。同年5月15日，新建的現代化教學醫院同濟醫院舉行開幕儀式，至此，同濟大學醫學院及其附屬醫院整體遷至武漢的工作全部完成。從行為主義的實證方法來看，同濟遷漢政策目標得以在短期內順利實現，其主要原因在于遷漢動議直至搬遷全部完成的過程中，各級政府和單位組織施展了一定的政策能力。

4 結論

同濟遷漢是對全國醫學高等教育的重要戰略布局，也是統籌中南地區經濟社會和醫療衛生建設的重要舉措。此后，歷經坎坷、一路遷徙辦學的同濟醫學院，開啟了在漢長達60余年的辦學歷史，為中南地區醫學教育和醫療衛生事業發展培養了大批高等醫學人才，有力促進了區域的整體協調發展。

由此，得出如下結論：國家政策醞釀、決策和實施過程中，分別通過相應的政策能力合理兼顧了單位團體和個人，促進不同行為主體的有機統一。其中，通過資源支配，適度賦權，以及“注意力競爭”等方面的激勵手段，說服了單位支持擁護國家政策，促成了同濟遷漢政策的順利出臺。通過營造輿論氛圍、解決實際問題、維護價值追求等方面的施策，引導個人遷漢行為選擇，最終促成了同濟遷漢的順利完成。