我國環評文件技術復核現狀及常見問題分析

江浩芝

(廣東省環境技術中心，廣東 廣州 510308)

引言

為進一步深入推進生態環境領域“放管服”改革，協同推動經濟高質量發展和生態環境高水平保護，生態環境部2018年8月印發了《關于生態環境領域進一步深化“放管服”改革，推動經濟高質量發展的指導意見》(環規財〔2018〕86號)，指出進一步深化簡政放權，轉變政府職能，改革環評管理方式，提高環評審批效率，嚴格依法監管，為守法企業創造公平競爭環境等。同年12月第十三屆全國人大常委會第七次會議修訂了《中華人民共和國環境影響評價法》，取消建設項目環境影響評價資質行政許可事項，并指出“設區的市級以上人民政府生態環境主管部門應當加強對建設項目環境影響報告書、環境影響報告表編制單位的監督管理和質量考核”，弱化了事前環評審批、強化事中和事后監管，加大了處罰力度。

為維護環境影響評價技術服務市場秩序，保證環境影響報告書(表)編制質量，生態環境部相繼制定了相關管理文件，如《關于取消建設項目環境影響評價資質行政許可事項后續相關工作要求的公告(暫行)》(公告2019年第2號，2019年11月1日起廢止)、《建設項目環境影響報告書(表)編制監督管理辦法》(部令第9號)(簡稱《監管辦法》)及其配套文件(公告2019年第38號)、《關于加強環境影響報告書(表)編制質量監管工作的通知》(環辦環評函〔2020〕181號)、《關于印發〈環評與排污許可監管行動計劃(2021—2023年)〉〈生態環境部2021年度環評與排污許可監管工作方案〉的通知》(環辦環評函〔2020〕463號)、《關于嚴懲弄虛作假提高環評質量的意見》(環評〔2020〕48號)等。

由此可見，在實施環評體制改革的背景下，加強環評監管是深化生態環境領域“放管服”改革的必然要求，建設項目環評文件技術復核作為新形勢下保證環評質量、強化編制單位管理的強有力措施之一[1-2]，已呈制度化、常態化趨勢。

1 建設項目環評文件復核情況

本文主要收集了生態環境部及福建省、甘肅省、湖南省、廣東省、青海省等21個省份和廣西、寧夏等5個自治區2020—2022年公開發布的環評文件抽查復核結果，對復核現狀情況進行統計分析。

1.1 生態環境部復核情況分析

2020—2021年，生態環境部公開發布了六批建設項目環評文件技術復核結果，涉及918個建設項目，其中71份環評文件存在不同程度的問題，占比7.73%。存在的質量問題主要包括：遺漏評價因子、降低環境影響評價工作等級、縮小環境影響評價范圍、環境影響因素分析不全、污染源源強核算內容不全或方法錯誤、預測與評價內容不全或方法/結果錯誤、未按相關規定提出環境保護措施或所提環境保護措施可行性論證不符合相關規定等[3]。根據 《監管辦法》以及《建設項目環境影響報告書(表)編制單位和編制人員失信行為記分辦法(試行)》相關規定，已累計對上述環評文件相關的51家建設單位、59家編制單位、77名編制人員予以通報批評或失信記分。

圖1 部分省份/自治區環評文件復核存在問題比例

圖2 部分省份/自治區通報、失信記分數量情況

1.2 各省份/自治區復核情況分析

2020年以來，地方各級生態環境主管部門對存在環評文件質量問題的相關單位和人員失信記分已分別累計達1 618次和1 821次；14家單位因環評文件質量問題依法受到行政處罰，85家單位和69人列入限期整改名單，4家單位和10人列入環評失信“黑名單”[4]。

根據表1環評文件存在問題的占比可知，有統計數據的各省份/自治區比例范圍為9.55%～26%，均高于生態環境部技術復核中問題文件所占的比例。其中廣西壯族自治區、福建省、甘肅省存在問題的文件占比較高，分別為26%、25.9%、23.12%。建設單位通報/失信計分數量最高為湖南省，達65家，貴州省和山西省分別排前二、三名，為44家和40家；編制單位通報/失信計分數量最高為河南省，為72家，其次分別為山東省和湖南省，為63家和59家；山東省、河南省和湖南省編制人員通報/失信計分數量較多，分別為102人、81人和73人。

表1 各省份建設項目環評文件存在問題情況

2 常見問題及典型案例分析

上述建設項目環評文件復核問題中，《監管辦法》第二十六條(二)(五)(九)(十)等均為涉及頻次較高的條款，下面將重點分析問題出現的原因，并輔以案例分析。

2.1 第二十六條(二)條款

(1)降低環境影響評價工作等級。主要是判定條件識別有誤或未考慮特殊提級條款，如大氣環評導則5.3.3條款、生態環評導則中4.2.3條款中涉及提級的相關規定，地表水環評導則中5.3.2.1條款中表1、2備注內容等。如山西省某河水環境提升建設項目，將生態影響評價工作等級確定為三級錯誤，不符合《環境影響評價技術導則生態影響》(HJ19-2011)4.2.3中關于“攔河閘壩建設可能明顯改變水文情勢等情況下，評價工作等級應上調一級”的要求。

(2)降低環境影響評價標準。主要是未按照項目環境功能區劃執行相應環境質量標準，未執行行業污染物排放標準較嚴值，或地方特別排放限值要求等。如江西省某道路改造項目，在工程沿線聲環境敏感目標主要為鄉村居民住宅情況下，執行4a類聲環境功能區標準錯誤，應根據《聲環境質量標準》(GB3096-2008)7.2 中關于鄉村聲環境功能確定的原則，原則上執行1類聲環境功能區標準，工業活動較多的村莊以及有交通干線經過的村莊(指執行4類聲環境功能區要求以外的地區)可局部或全部執行2類聲環境功能區標準；位于交通干線兩側一定距離(參照GB/T15190第8.3條規定)內的噪聲敏感建筑物執行4類聲環境功能區要求。

(3)縮小環境影響評價范圍。主要由于評價等級判定有誤導致評價范圍存在縮小的情況，或評價范圍明顯偏小，與導則規范等要求不相符。如廣東省某化工建設項目，環境風險評價工作等級為二級，報告書以項目所在地為中心、半徑3km的圓形范圍為評價范圍，不符合《建設項目環境風險評價技術導則》(HJ169-2018)4.5.1中關于大氣環境風險評價范圍“一級、二級評價距建設項目邊界一般不低于5km”的要求。

2.2 第二十六條(五)條款

(1)污染源源強核算內容不全。主要是核算過程未結合污染物產生環節(如生產、裝卸、儲存、運輸)或治理措施等，遺漏了有組織、無組織或非正常工況下的污染物源強分析等。如山東省某五金制造項目，采用噴淋法處理廢氣，但未明確噴淋廢水源強及排放去向，不符合《建設項目環境影響評價技術導則總綱》(HJ2.1-2016)4.3.1中“關于污染源源強核算需根據污染物產生環節、產生方式和治理措施，給出污染因子及其產生和排放的方式、濃度、數量等”的要求。

(2)污染源源強核算方法或結果錯誤。主要是方法選取的參數不合理，計算過程有誤，核算方法不符合指南或導則要求，或未按照行業源強核算指南規定的優選級別選取核算方法等，導致污染源源強核算結果錯誤等。如某道路改造項目，實際車流量計算中未考慮車型比、車輛系數的轉換。

2.3 第二十六條(九)條款

(1)環境影響預測與評價方法或者結果錯誤。進行環境影響預測時，環境質量背景值選取方法有誤，預測參數選擇不合理[5-8]，未考慮其他在建擬建污染源、區域削減污染源和項目“以新帶老”污染源，未結合區域限期達標規劃對環境質量變化進行預測等，導致計算結果有誤等。如廣東省某生活垃圾焚燒發電擴建項目，大氣環境影響預測時未考慮現有在建污泥干化項目惡臭污染源的影響。

(2)相關環境要素、環境風險預測與評價內容不全。由于評價等級下降導致評價內容不全，項目部分風險源項缺失或未考慮某特征污染因子或環境要素的預測與評價等，遺漏環境要素或行業技術導則中相關條款規定的評價內容。如山西省某水庫工程建設項目水環境影響預測與評價未分析運行期水庫壩下水文情勢變化，不符合《環境影響評價技術導則 水利水電工程》(HJ/T88-2003)5.2.2中“關于工程建設因攔蓄、引水、調水等改變河流、湖泊水體天然性狀，應預測水文、泥沙情勢變化，評價對環境的影響”的要求。

2.4 第二十六條(十)條款

(1)未按相關規定提出環境保護措施。未根據項目具體情況考慮項目建設期、運營期或服務期滿后的相關環境保護措施，或給出的防治措施不符合相關法律法規政策等要求。如廣西壯族自治區某水利樞紐工程項目，未對工程所在河段的3種洄游魚類和1種瀕危魚類提出過魚措施和增殖放流措施，不符合《環境影響評價技術導則水利水電工程》(HJ/T88-2003)中關于對受到不利影響的珍稀、瀕危水生生物和有保護價值的水生生物的種群、數量、棲息地、洄游通道應提出棲息地保護、過魚設施、人工繁殖放流、設立保護區等保護與管理措施的要求。

(2)所提環境保護措施或者其可行性論證不符合相關規定。未進行環保措施可行性論證，給出的可行性論證依據不足，或滿足不了達標排放標準或環境質量改善要求等。如甘肅省某染料生產項目，提出項目危險廢物焚燒煙氣采用“急冷+半干式脫酸+活性炭吸附+布袋除塵”處理措施對氮氧化物的去除效率達到50%，但未論證其技術可行性和長期穩定運行的可靠性。

3 結論及建議

(1)在環評體制改革的背景下，通過弱化事前環評審批，強化事中和事后監管，加大法律責任和處罰力度，實施信用管理等措施重新建立了新的建設項目環評監管體系。建設項目環評文件技術復核工作應時代發展需求，儼然已成為一項有力的技術支撐。

(2)近年來，建設項目環評文件技術復核已取得較明顯的成效，各省份基本實現全覆蓋，且呈常態化趨勢。根據2020—2022年公開發布的環評文件抽查復核結果，有統計數據的各省份質量問題比例范圍為9.55%～26%，均高于生態環境部質量問題比例7.73%。其中廣西壯族自治區、福建省、甘肅省存在問題的文件占比較高，分別為26%、25.9%、23.12%。

(3)由于全國每年抽取復核的環評文件數量大，涉及行業類別多，而國家目前尚未建立詳細的復核工作規范，復核過程缺少指引，建議全國及各地級市生態環境管理部門結合常見問題分析，制定有關復核工作指南或規范，明確復核重點和依據，統一復核工作尺度，提高環評文件技術復核工作效率。同時，加強培訓和技術支持，提升環評單位編制能力以及地方評估與復核業務水平。