國家與社會的聯結及其演進邏輯
——以“訴辦關系”為中心的理論分析

韓志明 賀晶晶

（1.上海交通大學 國際與公共事務學院、中國城市治理研究院，上海 200030；2.吉林大學 行政學院，長春 130012）

一、研究問題的提出

國家與社會的關系問題是政治學、社會學和公共管理等社會科學領域的經典命題。二十世紀六七十年代頻繁興起的社會革命，使國家能力和國家自主性等問題成為理論研究的熱點，其中埃文斯、魯施邁耶和斯考克波提出的“找回國家”理論[1]（Bring the State Back in）影響力最大，受到了廣泛的關注，引發了熱烈的討論，將國家和社會關系的討論推向了新的高度。米格代爾提出了不同的觀點，認為國家雖然是整體的，但國家的運行是碎片化的，國家與社會關系應該圍繞“社會中的國家”來討論[2]?？偟膩碚f，大量研究者從不同視角和領域出發，圍繞國家與社會關系開展了非常豐富的研究，推進一系列比較激烈的討論，形成了三種基本觀點，分別是國家中心論、社會中心論和國家與社會互構論。

具體來說，國家中心論關注的是國家對社會的吸納或控制，強調國家能力和自主性的建設，比較典型的是康曉光和韓恒著眼于國家利用社會組織進行社會控制和提供公共物品，提出了國家與社會的“分類控制體系”關系[3]。類似的研究或觀點還包括“行政吸納服務”[4]“行政吸納社會”[5]和“團結型吸納”[6]等。社會中心論的觀點是伴隨著“市民社會”的興起而逐漸受到關注的，比如哈貝馬斯將“市民社會”定義為由國家和經濟組織以外的社會力量自愿組成，具體包括市民協會、俱樂部、職業團體以及工會等[7]。尤其要關注的是，隨著公民自我管理和自我服務的社會領域的逐漸成熟，各種社會主體可以有更大的能力，對國家權力及其運行進行制度性的監督和約束[8]。相對于具有絕對化色彩的國家主導或社會主導，很多研究者更傾向于認為國家與社會是相互建構和合作的動態互動關系，比如米格代爾指出，國家可以分為最高決策中心、中央政府、地方政府和執行者四個層次，不同層次的國家與社會的關系不同，差異很大[9]。這其實是指出了韋伯式國家的理論定義與現實運行中的國家的差距。因此，單純從宏觀意義上討論國家與社會的互構關系意義不大，而應該落到具體的互動層次、領域和情境去討論國家與社會在實際運作中是如何互動的[10]。有研究者通過對國家與社會組織關系的闡釋，提出社會組織可以在資源、合法性、制度支持方面嵌入國家，國家的意志和目標也可以嵌入社會組織的運作，從而形成國家與社會的雙向賦權[11]。這些研究不同程度地進入國家與社會關系運行及其過程的層面，提供了更多細致的材料和觀點。

從縱向維度看，對國家與社會的互構關系可以圍繞自上而下和自下而上兩種分析視角展開。自上而下的視角主要關注國家通過法律法規、正式制度和公共政策與社會進行連接，比如通過社會救助政策的實施和受助者反饋，保持國家與社會的有效溝通與互動[12]。在全面推動社會治理數字化轉型的大背景下，政務服務“好差評”也逐漸成為國家與社會互動的重要制度[13]。與自上而下的視角相比，自下而上的視角主要關注基層民眾的訴求和政府的回應，重點關注政府對社會問題的回應，比如信訪、民意調查和走訪或暗訪等，都是國家回應社會問題的重要制度機制。自20世紀90年代以來，伴隨著經濟和社會的快速轉型，社會矛盾糾紛激化，群體性事件頻發，自下而上的訴求往往得不到有效的回應，公民和政府的互動經常以對抗性的方式出現[14]。近年來，為及時回應公眾需求，有效解決社會問題，建構政府與公民之間良好的互動關系，全國各地涌現出大量的改革和創新實踐，比如北京市的“接訴即辦”改革、浙江省的“最多跑一次”改革、上海市的“一網統管”及“一網通辦”改革和南京市的“不見面審批”改革等。與很多地方將新興信息技術應用到改革和創新實踐中的做法不同，北京市整合了多條政府服務熱線，形成了具有整體性的12345熱線，整合了相關資源和力量，建立了“民有所呼、我有所應”的“接訴即辦”制度，為民意表達建立了常態化渠道，取得了顯著的治理效能。從2019年1月到2021年11月，“接訴即辦”平臺共受理解決群眾反映問題3134萬件，為超大城市的簡約高效治理提供了北京方案[15]。

毋庸置疑，作為當前公共治理變革的重要案例，訴辦關系改革以問題解決為中心，重構了政府與民眾之間的聯結狀態，也撬動了治理體系的整體性重構，打造了簡約而高效的治理形態，取得了有目共睹的治理效果。與通過財稅等途徑建構起來的利益關系不同，訴辦關系具有高度的敏感性、互動性和可見性，已經構成了理解國家與社會關系的新維度，也是透視國家與社會聯結性的重要切入點，深刻展現了以解決問題為中心的國家治理轉型。據此，本文將以訴辦關系為焦點，以問題解決為主線，梳理不同訴辦關系的基本形態及其構成要素，進而揭示訴辦關系背后的國家與社會關系，特別是從聯結性角度來闡釋國家與社會的關系及其演變邏輯。這樣自下而上地切入國家與社會之間的關系，在具體而微的互動過程中理解和闡釋兩者的關系，可以為國家與社會關系的研究提供新的佐證。

二、訴辦關系的基本形態及其內容

國家與社會的關系，存在于社會生活的各個領域，包含了復雜多樣的內容，囊括了不同的事務和方法，也體現為不同的形態。嚴格說來，訴辦關系是圍繞問題解決而建構起來的關系形態，其中訴的主體是社會民眾，辦的主體是國家及其代理人，關系的主線是解決各種各樣的社會問題。這里的“訴”與“辦”是相互建構的，是相互指向的，有“訴”才需要“辦”，而所“辦”即為所“訴”，兩者共同構成了不同的關系形態。根據行動者及其意愿和能力等標準，即訴還是不訴、辦還是不辦，可以將名目繁多的訴辦關系簡化為不訴不辦、有訴難辦、接訴即辦和未訴先辦四種基本類型。當然這些類型都是理論研究的“理想類型”，是對國家與社會關系的簡單化概括，著重呈現國家與社會是如何聯結起來的。下面我們就依次為不同的訴辦關系形態進行畫像。

（一）不訴不辦的關系形態

首先，在宏觀層面上，自從國家出現之后，國家與社會相互分離，國家就成為解決社會問題和維護社會秩序的重要力量，在社會生活中扮演著關鍵性的角色，但在微觀層面上，很多與個人密切相關的問題，卻并沒有成為國家治理的任務。具體的情形可能是，社會民眾不會向政府提出訴求，要求政府來提供管理和服務，而政府也不需要去處理這些事情，甚至也沒有能力來做這些事情。就此而言，“不訴不辦”指的是社會民眾遇到個人難以解決的問題時，通常不會直接去向政府提出訴求，而政府也不去面對和解決這些個人層面的問題。這種關系下，在政府職能的意義上，政府是小政府，只有相對有限的職責權限，對社會的覆蓋是非常有限的。反過來說，社會民眾對政府的期望值也是比較低的，不指望政府事無巨細來滿足個人的訴求。

在“不訴不辦”的治理形態中，就如同“民不舉、官不糾”這句話所呈現的，社會民眾與政府實際上是沒有發生訴辦關系的。這種治理形態很大程度上對應于古代農業社會的國家治理，國家與社會的關系是比較粗線條的簡單關系，包括賦稅徭役和刑事案件等，政府與社會民眾主要是圍繞這些事項進行互動，甚至包括激烈的壓制或抵抗等[16]。但在涉及社會民眾日常生活的公共事務上，尤其是各種比較瑣碎的個人事項和鄰里糾紛等，社會民眾不會去向政府求助，政府也基本沒有要做這些事情的職責。除非發生嚴重的自然災害，古代政府很少承擔民生方面的職責，個人的生老病死以及教育和就業等，基本上是個人及其家族的事情。很多尖銳而激烈的鄰里糾紛、村社事務和宗族矛盾等，也不一定非要政府出面才能解決。家法族規、鄉規民約都是和息爭訟、管理家族和鄉里事務的重要依據，屬于民間法的范疇，成為國法的重要補充，在基層治理中發揮著重要作用[17]。

根據“普天之下莫非王土，率土之濱莫非王臣”的王權邏輯，雖然古代國家擁有非常強大的專制權力，也不乏大量民本主義的思想主張，但在社會日常管理和運行方面，國家的職權范圍相對有限，對社會生活的介入也非常淺表。在征收賦稅、征發徭役、勸課農桑以及刑事訴訟等領域外，國家很少在日常生活層面上持續地監控或管制社會要素及其關系，因而與社會保持著相對遙遠的距離，形成的是較為稀疏的關系。也正是國家的這種定位及角色，國家對社會的滲透始終是比較有限的。在日常生活的領域，社會基本是不需要國家的，更不需要國家來解決問題。而很多需要國家力量來解決的問題，也是國家力量介入后帶來的問題。就此而言，既然社會民眾“不訴”，所以也就不存在政府的“辦”[18]。換言之，社會對國家沒有要求，國家也對社會沒有什么響應。

當然，任何社會都會存在很多問題，有純粹私人的問題，也有大量公共的問題?！安辉V不辦”的關系形態并不是說社會沒有需要解決的問題，但這些問題并不是只能通過國家才能得到解決。古代中國大多時候都實行郡縣制，“王權不下縣”的體制決定了國家權力的滲透是有邊界的，國家對基層的控制依賴于持有功名的士紳、具有地方權威的宗族領域等群體[19]。在以農業為主的鄉村社會中，小農終日耕作于田間，世世代代生活于鄉里，除了完糧和服役外，極少與官府有什么直接接觸，而官僚體系也難以直接滲透到農戶[20]。既然社會內部可以解決很多問題，社會主體也能夠承擔解決問題的責任，因此也就不需要國家出面。尤其是，古代文化奉行“息訟”的法制傳統，倡導通過禮治和道德來調解社會沖突，也就是試圖讓民眾“不訴”或“少訴”，從而避免將這些問題提交給國家。另外，由于交通和通信技術等不發達，社會民眾的訴求也很難得到表達，難以進入國家治理體系中。

（二）有訴難辦的關系形態

面對各種各樣的社會問題，社會民眾必然會提出解決問題的要求，很多問題是必須要政府出面才能得到解決的，尤其是那些與政府管理相關的問題。在特定的社會時期，社會民眾的訴求可能非常多，但肯定不是所有訴求都能得到政府的響應，有些訴求是可以辦、能夠辦和辦得好的，有些訴求是不能辦、不好辦和辦不好的，這就相應地有了“有訴難辦”甚至“有訴不辦”的問題，也有學者將其總結為遇訴不辦和應訴慢辦[21]?！坝性V難辦”的實踐形態指向的現象就是，社會民眾向政府提出了關切和訴求，但政府及其職能部門卻沒有給予積極的響應，包括采取語言或行動上的措施等。在不同的社會歷史時期中，“有訴難辦”可以說是社會問題解決過程的常態，也是國家與社會關系的基本形態。對應的意象往往是，政府及其職能部門的“門難進、臉難看、事難辦”，社會民眾則充滿了牢騷、抱怨、不滿以及不信任。

具體來說，“有訴難辦”大致會存在四種情況：一是，社會民眾有許多訴求，卻找不到呈交訴求的渠道和方式，甚至還缺乏表達訴求的能力，這些潛在的訴求沒有變成現實的訴求，不能被政府及其職能部門接收到，也就不可能辦起來；二是，政府及其部門對于社會民眾的訴求不理不睬，無動于衷，既沒有話語上的響應，更沒有行動上的舉措，甚至還給社會民眾提出訴求設置各種障礙，比如打壓投訴或信訪等；三是，社會民眾提出來的訴求，很多是涉及法律或政策的歷史遺留問題，確實是俗話說的“老大難”問題，不是容易解決的，甚至不是單個政府或特定政府層級能夠解決的，因此只能觀望等待或敷衍拖延[22]；四是，有些社會民眾提出的訴求，是想當然、一廂情愿和不合情理的，不是政府及其職能部門職權范圍內的事情，是政府也很難辦得了和辦得好的事情，結果只能是有訴難辦。這四種情況構成了“有訴難辦”的基本情形。

有社會問題存在，就有解決問題的訴求。但對于具體的問題而言，“有訴難辦”說到底可以分為兩種情況，一是有訴難辦，就是不容易辦，其中可能存在著比如辦事人員“吃拿卡要”的問題，最終可能辦不好，也可能辦得好；二是有訴不辦，就是主觀和客觀上都不給辦，最終也是沒辦好。對于各種各樣的訴求來說，其中的問題有的比較簡單，有的非常復雜，有的單個政府部門就能解決，有的需要多個政府部門協同解決，因而誰有責任來解決這些問題，什么時候來解決這些問題，如何才能解決這些問題，能不能解決好，能解決到什么程度，都是不一樣的。尤其是，基層政府直接面對社會民眾提出的訴求，但卻又存在著職權交叉、權責不清和缺乏協調等問題，大多時候都是很難辦和不好辦的結果。因此，在“有訴難辦”的情形下，社會民眾與政府及其職能部門相互接觸，雖然社會民眾提出了解決問題的訴求，但問題很難解決，甚至得不到解決。

需要注意的是，“有訴難辦”并不簡單是對政府的批判，而只是呈現了社會問題被應對和處理過程的特性，問題是難辦還是好辦，最后能不能辦得了和辦得好，也不完全只是政府的問題。對于社會民眾而言，“有訴難辦”帶來的最直接的體驗就是辦事難，其中包含的元素主要有工作人員態度差、要跑腿的地方多以及辦事流程冗長等；對于政府及其職能部門而言，“有訴難辦”帶來的后果就是做事難，其中包含的元素主要是社會問題錯綜復雜、問題解決需要投入大量精力以及社會民眾不配合等。導致“有訴難辦”的原因則是多方面的，首先是社會問題的爆發式增長，超過了政府治理能力的限度，形成了治理需求與治理供給的巨大差距；其次，社會民眾的訴求越來越龐雜細致，應對和處理的要求越來越高，導致政府及其職能部門陷入難以勝任的境地；最后，政府部門的本位主義、官僚主義和碎片化等弊病，加劇了社會問題解決過程中的拖延、推諉和不作為等問題[23]。

（三）有訴就辦的關系形態

在訴辦關系的多種不同形態中，最理想的形態就是“有訴就辦”。不同于前兩種訴辦關系形態，或者是社會民眾不提要求，或者是政府不去解決問題，“有訴就辦”的治理形態是社會民眾與政府之間積極而緊密地互動的形態。其中，社會民眾（也包括社會組織等）積極提出訴求，提出解決問題的需要，驅動政府及其職能部門來解決問題，政府部門則立刻做出回應，安排和協調力量來解決問題，實現需求與供給的對接，具體的實踐如北京市推進的“接訴即辦”改革，實現了“面對面”和“點對點”地解決社會問題。特別是在當今信息化的時代，政府通過電話或互聯網等技術手段，建立健全社會民眾反映訴求的渠道，著力解決社會民眾身邊的急難愁盼問題，既具有現實必要性，因為有大量的社會問題需要解決，也具有操作可行性，能夠卓有成效地解決社會問題。

“有訴就辦”是政府與社會民眾關系的健康狀態，既體現了以人民為中心的公共服務理念，即政府應該積極響應社會民眾的意見和需求，也包含了政府與社會民眾良性互動的基本要義，即通過解決社會問題來實現更好的互動合作。社會民眾扮演著議程設定者的角色，具有相當的自主性、能動性和進取性，可以沒有任何門檻地提出個人或組織的訴求，不需要親自到政府部門去跑腿，也不用低聲下氣請求政府官員，不用擔心提出的訴求得不到響應、問題得不到解決。政府則建立高度集成化的訴求渠道，根據訴求類型分類派單到職能部門或街鎮，通過“并聯式”業務流程[24]統一受理和辦理社會民眾提出的訴求、問題和建議等，特別是根據訴求的響應率、解決率和滿意率等量化的考核指標進行獎懲和追責，動員社會民眾參與社會治理、監督實施過程和評估服務成效[25]，具有積極而持續的治理效能。

“有訴就辦”的關系形態承認了個人提出訴求的正當性，標榜和重申了政府的服務立場，也刺激和激勵了社會民眾提出訴求的意愿，但很多并非政府部門職權范圍內的訴求也有可能被提出來，比如110報警平臺往往有大量（有些地方會達到40%左右甚至更高）的非警務類報警[26]，從而造成解決問題的巨大壓力。實際上，早在1990年，福建省漳州市公安局在全國率先創建“110報警服務臺”，就提出了“有警必接、有難必幫、有險必救、有求必應”的公開承諾[27]，可以說是單個政府部門進行“有訴就辦”的重要嘗試。當前各地政府推進的“民呼我應”和“接訴即辦”改革，是政府整體上推進“有訴就辦”的探索，其中動輒數百萬上千萬的辦件數量，內容涉及醫療衛生、勞動社保、市場管理、文化教育以及公共安全等各個領域，直接表明了社會民眾有大量的訴求需要得到解決，也顯示了“有訴就辦”的現實意義。

“有訴就辦”對政府能力提出了巨大的挑戰。解決社會問題，說起來很容易，做起來卻很難。從“接訴即辦”等相關改革可以看到，社會民眾可以方便地提出訴求，政府及其職能部門也能及時進行響應，但能不能解決這些問題卻還是未知數，最終取決于政府能力與治理需求之間的動態平衡。影響“有訴就辦”關系的關鍵因素有：首先，社會民眾有沒有提出訴求的正式渠道，能夠向誰（什么機構或部門）來提出訴求，可以提出哪些方面的訴求；其次，政府如何整合和激勵內部組織機構及其人員，圍繞社會民眾的訴求開展工作，尤其是著眼于提高基層政府解決問題的能力、整合解決問題的權力和資源等；最后，伴隨著社會問題的復雜化發展趨勢，問題解決的過程越來越多地依賴于社會多元主體的協同合作，實現多元主體的共建共治共享，但合作的成本也是非常高昂的。

此外，除了上述三種訴辦關系形態，還有“未訴先辦”或“不訴自辦”的訴辦關系，即雖然社會民眾還沒有形成確切的訴求，更沒有將這些訴求提交上來，但政府通過發揮各級各類主體的主動性和積極性，很大程度上實現前瞻治理、源頭治理和主動治理，從而將問題消滅在萌芽狀態，這不僅避免了社會問題的擴大化，也降低了問題解決的成本。這些“未訴先辦”（包括“不訴自辦”）始于居民訴求，但又超越居民訴求[28]，包含了政府主動作為的廣闊空間。但由于這種訴辦關系形態在經驗上比較模糊，“先辦”和“自辦”都很難得到確切的測量和描述，也無法承載和表達國家與社會之間的互動，本文不做贅述。

三、國家與社會的聯結的多維度分析

國家與社會的關系體現在各個領域，涉及方方面面的事情，與國家機關、政府機構、社會組織和個人等都密不可分。與價值觀念或意識形態領域的互動等有所不同，訴辦關系是以解決社會問題為中心的，是國家與社會關系的具象化領域，生動呈現了作為國家代理人的政府與作為社會主體的社會民眾之間的緊密互動。當然，任何關系都體現為現實的互動，任何互動都包含了或多或少的聯結，因此基于訴辦關系的政府與社會民眾的聯結，就內含了分析國家與社會關系的線索和密碼。下文以訴辦關系為對象，從點位、頻度、速度、強度、向度、方式、形式以及中介等維度，細致梳理國家與社會之間的聯結狀況。

（一）聯結的點位

聯結的點位是指國家與社會聯結的區域、事項和節點，具體是指兩者在什么領域或事項上進行了互動、產生了交集、形成了節點，對應于社會民眾提出了哪些方面的訴求，政府對哪些訴求進行了回應，雙方互動的界面在哪里。在具體的訴辦關系中，正是社會民眾提出的訴求將政府與社會民眾聯結起來，形成了現實的互動。這里的節點主要是根據訴求的領域及其所包含的社會問題的性質來區分的，比如是公共服務領域、市場管理領域還是物業管理領域、社會治安領域等。具體的點位與政府職能的范圍密切相關，在不同的社會歷史時期，政府職能的范圍及其側重點不同，國家與社會聯結的點位也就不同，比如傳統國家的經濟和社會職能比較薄弱，因而國家與社會在這方面的聯結點位比較少，聯結的界面也就比較小。

不同訴辦關系中國家與社會聯結的點位是不同的。在“不訴不辦”的條件下，國家與社會聯結的交集主要在于賦稅徭役和社會穩定等方面，而缺少與經濟管理和民生服務相關的聯結，因為國家基本沒有能力去照看臣民的生老病死等。當然，賦稅徭役等領域也會產生很多矛盾糾紛，社會民眾也會向國家提出解決問題的訴求，形成相應的聯結。故此，“不訴不辦”的關系主要是從民生服務方面來定義的，并不是指國家與社會之間毫無關聯性。在“有訴難辦”的形態下，國家與社會聯結的點位越來越多，但呈現分布不均衡的狀況，主要的點位都密集分布在經濟領域，而在社會管理和服務領域較少，由于訴辦關系的相關制度還不夠健全，因此訴辦關系的點位是不確定的，也是不穩定的?！敖釉V即辦”形態下的國家與社會的聯結具有持續擴張的趨勢，聯結的點位更多向社會管理和民生服務領域傾斜，特別是許多跟個人利益相關的微觀事務，比如物業糾紛和鄰里糾紛等，也逐步進入訴辦關系中。政府開始圍著群眾轉，奔著問題去，沉到一線去，到群眾身邊解決問題[29]。

（二）聯結的速度

訴辦關系的速度對應于訴辦關系延續時間的長短，說到底就是社會問題被提起、響應和處理的節奏問題，是有關問題解決的周轉效率問題。具體來說，它由四個方面的時間構成，分別是：社會民眾提出訴求問題所需要的時間，即社會民眾需要時間去發現和識別問題，歸納和提煉形成特定問題的訴求信息；向政府提交訴求信息需要的時間，包括聯系到可以接受或處理投訴的部門，將訴求信息或材料提交給相關部門，以及需要等待提交訴求的合適時機等；政府部門受理訴求的時間，主要對應于政府接收訴求之后，如何現場或在線受理，如何派發工單，如何評估，所需要的時間與流程的多少及其耗時量成正比；解決訴求問題所需要的時間，即接受訴求的政府部門需要時間協調各個方面，統籌相關資源和力量，去解決當事人遇到的麻煩和難題。這些共同構成了國家與社會關系運行的速度，尤其是政府響應社會民眾訴求的速度，反映出國家與社會關系的運行是不是流暢的和有效率的[30]。

就“不訴不辦”的關系而言，既然社會民眾沒有訴求，也就不存在政府辦不辦的問題，因此聯結的速度也是不存在的。同時，正所謂“天高皇帝遠”，由于傳統國家的交通和信息技術都比較落后，即便形成了訴辦關系，運行起來也比較慢。不過，由于國家與社會聯結的點位主要涉及政治和社會穩定的敏感問題，因而政府官員的反應通常會比較快，因此聯結的速度也比較快。在“有訴難辦”的關系形態中，國家與社會之間固然形成了不同點位的聯結，但其運行是非常滯澀和緩慢的，存在著巨大的關系成本?！半y辦”的“難”很多時候就體現在辦理流程多、辦事速度慢、問題解決的過程拖延靡費、浪費大量的時間和精力?！坝性V就辦”關系的聯結速度是最快的，諸如“馬上就辦”和“接訴即辦”等改革創新，目的就是實現國家與社會之間的無縫聯結，做到多方聯動響應、提高辦事效率、及時解決問題。特別是，大數據的應用使得傳統民生服務熱線如虎添翼，政務服務熱線具有互動便捷、操作簡單、覆蓋面廣、溝通成本低等優勢[31]，能夠快速地傳遞訴求信息，提高了訴辦關系的速度。

（三）聯結的頻度

頻度問題對應的是訴辦關系的數量，與訴求的數量成正比。通常來說，社會民眾的訴求越多，提出的要求越多，政府受理的訴求越多，辦件的數量越多，國家與社會聯結的頻度就越高。比如始于2019年的北京市“接訴即辦”改革，三年來共受理了3134萬件民意訴求[15]。國家與社會互動的頻度可見一斑。頻度指標直接反映了社會民眾訴求的多少，反映出國家與社會關系的點位是不是全面的、通道是否順暢、信息流量是不是大、治理負荷高不高、問題復雜不復雜等。當然，這個頻度也是可以調節的值，比如合并或整合投訴渠道后，可能會極大地提高社會民眾訴求的數量。進一步來說，由于國家與社會關系包含了多個領域的點位，因此聯結的頻度也透過不同領域訴求的數量而體現出來，而且不同的領域呈現不同的關系頻度，比如疫情防控問題構成了新冠疫情期間訴辦關系的焦點領域，辦件數量遠超其他管理和服務領域，頻度非常高。

在“不訴不辦”的關系中，由于國家與社會聯結的點位非常有限，國家與社會聯結的頻度相當低。社會力量構成解決社會問題的重要力量，大量的社會問題在社會內部得到吸收和消化，因此也就取消了國家與社會的互動，甚至于如《桃花源記》中“不知有漢，何論魏晉”這句話所表明的，國家與社會要素之間是相互隔絕的?！坝性V難辦”的關系形態則包含了非常模糊的頻度，一方面，可以通過既有訴辦件的數量來呈現國家與社會聯結的頻度，但由于大量的訴求得不到有效的響應和處置，因此這種頻度又是似是而非的；另一方面，很高的辦事門檻也極大地抑制了社會民眾的投訴意愿，導致許多人不敢投訴和不愿投訴，這就使得頻度的數據也是不可靠的[32]。各地的“有訴就辦”改革激勵社會民眾提出更多的訴求，也激活了政府及其職能部門的治理潛能。各方面圍繞問題解決而進行互動，使國家與社會之間形成了很高的互動頻度，其中在住房、建筑和民生等領域，往往也有很高的互動頻度。

（四）聯結的強度

國家與社會的聯結包含了廣泛的節點，具體的內容或者是物業糾紛和鄰里糾紛，或者是公共服務或市場監管等，不同的點位意味著不同的社會問題，聯結的性質和狀態都是不一樣的，特別是呈現不同的強度。這里聯結的強度是指政府與社會民眾在問題解決過程中相互卷入的程度，具體涉及三個方面的問題：首先是訴辦關系的利益強度問題，即利益關系是不是很敏感、利益含量是大還是小、利益沖突是尖銳還是平和的；其次是解決問題需要投入的資源，即是不是要投入大量的時間、精力以及其他資源，需要投入的資源越多，訴辦關系的強度就更高；再次是政府與社會民眾相互影響的程度，即政府與社會民眾是如何相互影響的，有沒有明確可操作的機制來推動聯結的發展，尤其是是否需要強制性的或過激的行動來影響對方。強度主要聚焦在政府與社會民眾互動的內容，可以說是國家與社會聯結關系中的硬核要素。

不同的訴辦關系雖然建構起了國家與社會之間的聯結狀態，但聯結的強度顯然是大不一樣的。在“不訴不辦”的關系下，由于國家很少照看社會民眾個人及其日常生活，因此常規性的雙邊聯結是不存在的，只有在出現嚴重的危急或災難的情形下，國家才會出面解決社會民眾的問題，就此而言，問題的敏感性需要國家投入大量的力氣來解決問題，因而聯結是高強度的，但這種聯結也是臨時或暫時的，甚至是脆弱的[33]?！坝性V難辦”的聯結關系雖然提供了社會民眾反映訴求的渠道，但政府缺乏處理訴求的意愿或能力。聯結的強度可能非常低，彼此都缺乏影響對方的圖景和方法，沒有深度地卷入；也可能非常高，即各方面都投入了大量的精力，但問題并沒有得到解決?！坝性V就辦”的關系形成的是全覆蓋、高強度的聯結網絡，政府與社會民眾廣泛的訴辦對接，大大拉近了國家與社會的距離，強化了兩者之間的聯結及其相互影響。社會民眾針對煩心事、揪心事和操心事提出訴求，政府官員直奔一線，每件訴求的辦理情況必須點對點向群眾反饋，實現了從“高跟鞋、小西裝、寫字樓里碼字忙”到“平底鞋、運動裝、走街串巷服務忙”的深刻轉變[34]。

此外，值得注意的是，不同訴辦關系形態的中介也是不同的，“不訴不辦”的情形下，國家與社會之間的聯結主要是通過人的互動以及文字信息來實現的。隨著信息技術的應用，訴辦關系更多是以電話或互聯網等為中介，實現了跨地域或非面對面的符號化聯結，從而極大地拓展了信息交互的空間，提高了訴辦關系的靈敏度和響應度，改進和優化了治理效應，比如研究者發現，政務熱線系統起到對熱線數據賦值、政府部門賦能和社會大眾賦權的重要作用[35]，訴辦關系的拓展帶來了國家與社會共贏的良好效果。

四、國家與社會聯結關系的演進邏輯

聯結是關系的基礎，訴辦關系構成的聯結提供了理解國家與社會關系演變的重要切入點。訴辦關系是國家與社會關系的重要組成部分，不同的訴辦關系是不同歷史時代的產物，各有其合理性和正當性，設定了解決社會問題的途徑和方法，也建構了國家與社會之間的聯結。不訴不辦、有訴難辦、有訴就辦以及未訴先辦，都是訴辦關系的特殊形態，表明國家與社會主體的共同參與是如何解決社會問題的，其形式上體現為彼此之間基于問題解決而形成的聯結，聯結的發起人是社會民眾。當然，這幾種訴辦關系形態既可以同時并存，也不同程度地對應于歷史發展的不同階段，包含了國家與社會之間聯結關系演進的邏輯。嚴格說來，這既是社會民眾向政府提出訴求的主動性和能動性逐步提升的過程，也是政府對社會民眾響應意愿和能力不斷增強的過程，還是國家與社會之間的關系不斷深化以及趨于良性運行的過程。

（一）從國家中心邁向社會中心

在訴辦關系中，訴與辦分別來自兩種不同性質的行動者，互動的目的毫無疑問是要解決社會問題，最終的結果可能是不給解決或沒解決好。根據訴與辦的行動順序，訴辦關系是由社會公眾發動的，但決定訴辦關系形態及其發展的是政府?，F實的社會問題根據其領域和屬性而具有不同的性質，或者更多體現了國家的意志，或者更多表達了社會的需要。所以，即便國家與社會聯結的核心問題是解決社會問題，這其中也包含了管控社會和服務社會兩種性質的差異。其中“不訴不辦”關系的聯結大多是圍繞賦稅徭役等問題展開的，充滿了根深蒂固的管控思維，是國家管控社會的直接體現，可以說是以國家為中心的。而不管具體的訴求究竟是什么，“有訴難辦”的關系形態顯示出搖擺不定的聯結狀況，“難辦”意味著國家既難以做好管控，也難以提供良好的服務。在“有訴就辦”的關系形態下，訴求的事項和內容越來越多，大量包含了涉及個人福利的公共服務事項，更多體現了服務社會的目的，可以說是以社會為中心的。社會公眾不再是被動的管理對象，也不是單一的公共服務的享有者或者公共產品的消費者，他們也是公共治理的重要主體之一。從不訴不辦到有訴難辦到有訴就辦，訴辦事項不斷拓展和擴容，各種響應或回應機制更為健全，呈現從國家中心到社會中心的巨大轉變，社會的話語權變得更加強大。

（二）由狹窄封閉轉變為寬敞開放

根據點位的性質及數量，尤其是雙邊互動的頻度，國家與社會聯結的渠道存在著巨大的差異性。聯結渠道是寬還是窄，以及渠道是不是通暢，表明了國家與社會相互影響的可能性。對于“不訴不辦”的關系形態來說，國家與社會互動的渠道很狹窄，國家基本上是封閉的，看不到或聽不到社會的訴求，而社會力量沒有辦法進入國家，也很難影響國家的活動?！坝性V難辦”關系形態中，國家雖然表面上向社會敞開大門，但實際上采取的是“排斥”或“逃避”的做法，將社會訴求擋在了門外。這種“有訴難辦”甚至也成為一種門檻機制或是過濾機制，抑制了社會民眾提出訴求的意愿，最終減少了社會訴求的流量。雖然社會向國家提出了訴求，但國家卻沒有能力來滿足這些訴求，國家決定性地控制著雙方聯結的狀態，決定了問題能不能得到解決?！坝性V就辦”的關系形態則開辟了寬敞的聯結渠道，比如“接訴即辦”改革定位于“解決涉及群眾利益的堵點、痛點和難點問題”，其中“堵點、痛點和難點”這些高度模糊的概念，粗線條地設定了非常寬泛的問題領域，使國家與社會之間形成了高度開放性的聯結。開放性的聯結不僅拓展了國家與社會關系的界面，也顯著增加了雙邊互動的要素（主要是信息）及其流量。這些當然是傳統國家難以做到的[38]。

（三）從簡單粗放演化為精細瑣碎

國家與社會的聯結是歷史的，也是現實的，具有可積累的性質。在傳統的管理技術下，政府職能是非常有限的，“不訴不辦”和“有訴難辦”所呈現的國家與社會的聯結是簡單粗放的，也是不穩定的。國家既沒有能力事無巨細地關照社會民眾的生活及其細節，而社會民眾也不指望國家能夠給予細致入微的照看。在某些利益敏感性很強的社會問題上，國家與社會關系的頻度和強度也許很高，聯結的過程實際上卻是比較粗放的，具有“粗放式管理”的特性，比如“不訴不辦”的關系將大量的社會問題屏蔽在國家治理體系之外，不可避免地造成了治理的真空地帶?！坝性V難辦”的關系面對社會民眾的訴求卻無能為力，對社會問題只能放任自流，這些最終制造和強化了國家與社會之間的隔膜。而根據“接訴即辦”改革的經驗，“有訴就辦”從社會民眾的需求出發，通過對治理和服務環節的精心設計，精準對接社會訴求，使每一項具體事項都有標準可依據、可操作、可檢查、可測評，為各部門、各環節、各成員、各工作單元之間分工有序與銜接配合提供了制度依據，也降低了各環節鏈接的相互損耗[37]。由此，伴隨著訴辦關系過程的精細化運作，國家與社會的聯結也更加清晰和精細，但也呈現瑣碎的特點。

（四）從公共物品拓展到個人權益

雖然訴辦關系是解決社會問題的重要路徑，但顯然不是解決問題的唯一路徑。即便是在沒有社會公眾直接參與的條件下，國家也可以通過其他途徑（比如主動作為或數據分析等）識別和鎖定需要解決的社會問題，主動響應或解決社會公眾關切的問題，但這些主動回應式的治理樣態要提供的主要是整體性和集中性的公共物品，以解決很多人通常情況下可能遇到的影響面較大的普遍性問題[21]。而經由訴辦關系解決的問題，則更多是落腳在個人權益的問題上。傳統社會中“不訴不辦”的關系形態，更多是滿足于維持政治和社會秩序的核心職能，借助社會的力量來解決社會生活中的問題，很大程度上緩解了國家的壓力。但現代國家權力的增長，導致了國家治理范圍和過程的延展，尤其是將個人及其權益納入國家治理體系，細化了國家治理的基本單元，重構了國家治理的重心和向度，也帶來了治理產品屬性的細微變化。這個趨勢也暗合和驗證了從守夜人國家到現代福利型國家興起的邏輯，國家在呵護和照看個人生活的過程中，必須要提供更多具有私人性質的服務，比如信息咨詢、托育服務以及生活保障等。

（五）從不對等支配發展到合作博弈

任何關系都包含了不同的行動者，各方的關系取決于各自的地位和資源，關系的運行包含了現實而復雜的博弈。具體的訴辦關系往往包含了不對稱的主體關系，其中政府通常處于訴辦關系的主導位置，有著相對于社會主體的優越感，掌握著解決問題的權力和其他資源，而社會民眾則處于弱勢的地位，經常需要通過謙恭或卑微的態度來獲取政府的幫助。但就國家與社會的聯結來說，訴辦關系是社會參與驅動的問題解決過程，政府則處于被動應對的位置[38]。但社會參與是不是必然能激活政府響應，還需要各種條件的支持，因此聯結關系可能是虛假的，也可能是真實的，最終的結果是不一樣的?！安辉V不辦”關系的聯結點是不存在的，它實際上是將社會民眾置于被支配的位置，壓制甚至忽略社會民眾的需要，顯示出國家與社會之間失衡的狀態；“有訴難辦”關系的聯結點是初步建立起來了，但要想達到最終解決問題的目的，必須要聽從政府及其職能部門的安排，從而形成了社會單向依賴于國家的關系；“有訴就辦”關系的聯結點很多，覆蓋面很寬，尤其是政府通過建立規章制度以及考評體系給予保障，很大程度上修整了國家與社會之間的不平衡性，建立起相對平等和相互合作的治理格局。

（六）由人工作業轉化為技術運作

作為國家與社會互動的特殊形態，訴辦關系是經由不同的中介而運作起來的。在前信息技術時代，國家與社會的聯結主要是通過面對面的人際互動來完成，訴辦關系主要是人工作業系統，人不僅是作業系統的主體，也是作業系統的“中介”，還是作業系統的對象。因此解決問題始終需要人的參與，離不開人的現場參與，通過人際互動來進行交流和協調，但也受制于人際互動所不可避免的非標準化和不確定性等特征，導致捉弄、難為、照顧或偏袒等不公平問題。因此，不管是“訴”，還是“辦”，都需要適應和體現人工作業過程的特性，通過良性的互動來提高問題解決的效率，但這也很容易誘發或激發各種直接的不滿和沖突。伴隨著互聯網以及數字化技術的廣泛應用，訴辦關系正在通過技術中介（12345熱線）和平臺（智慧城市平臺）而建構起來，將國家與社會聯結起來，具體的問題以數字符號的形式而四處流動起來，相關的信息也就更多更準確了，信息流動的速度更快，程序化、精準性和穩定性程度也更高，甚至是不用雙方或多方必須要到現場來解決問題，最終國家與社會的聯結也變得更加形式化、程序化和精準化，技術性色彩也就更為強烈。

五、小結和進一步討論

國家與社會既相互纏繞，又相互區別。國家與社會的關系是政治和社會研究中的經典命題，學者們圍繞此議題形成了國家中心論、社會中心論以及國家與社會互動論等不同的觀點。但目前有關國家與社會關系的研究范式大多偏重于宏觀的結構-制度分析，缺乏對微觀實踐及其內在邏輯的挖掘和探討。國家與社會的關系從來不應該是虛無縹緲的，也不可能是空洞無物的，而是由具體、微觀和鮮活的關系實踐構成的，也體現和反映在不同領域和不同層面的關系實踐上。當前各地政府以“接訴即辦”等為代表的訴辦關系改革，以問題為中心建構社會民眾與政府及其部門的關系[39]，實質上反映了國家與社會之間的聯結關系及其運行，因此也是國家與社會關系研究的重要切入點。

“訴”與“辦”是一對相互指向的社會關系。根據“訴”與“辦”兩個坐標，我們重點區分、闡釋和比較了三種最為常見的訴辦關系形態，分別是不訴不辦、有訴難辦及有訴就辦。訴辦關系是以問題為中心的國家與社會關系的重要組成部分，是基層治理層面國家與社會關系的集中體現，強調通過多元主體之間的互動實現有效的治理，其中社會民眾向政府提出解決問題的訴求，政府及其職能部門則負責來響應和解決這些問題。正是在圍繞解決問題而演進的過程中，社會民眾與政府及其職能部門之間建立了聯系，形成了相互影響的互動治理[31]，產生了或深或淺的聯結，聯結的過程既有權力和其他資源的配置問題，也包含了信息的持續交流問題，資源和要素的流動直接呈現了國家與社會之間的聯結過程是如何展開的，為國家與社會關系的互動提供了生動的佐證。

具體的訴辦關系呈現不同的形態，在聯結的點位、速度、頻度和強度等方面都大為不同，各有其價值傾向、利益關切、互動狀態和能力基礎，是特定時代政治約束、社會環境和技術因素等綜合作用的結果。透過訴辦關系形態的歷史演進還可以看到，國家與社會之間的聯結已經出現了許多重要的變化，包括邁向社會中心、形成了開放結構、趨于精細瑣碎、注重個人權益和依賴技術運作等。這其中包含了理解和審視國家與社會關系及其發展趨勢的重要啟示，即現代國家越來越多承擔起社會民眾福利的責任，而基層治理的主要定位和使命就是努力響應和解決人民群眾關心關切的實際問題，而人民群眾則仰仗和依賴于政府才能解決困擾個人或群體的問題。在這種趨勢下，國家與社會民眾的角色更加定型，也就從深層次上定格了訴辦關系的形態及其底色和氣質。

當今社會是高度復雜的社會，各種社會問題不可遏制地涌現出來，社會民眾不斷地提出解決問題的要求，實質性地建構了國家與社會之間的聯結，影響了國家與社會關系的運行邏輯[40]。經由解決社會問題的互動過程，社會民眾日益獲得了提出訴求的正當權利，而政府及其職能部門則更多承擔起民生服務的廣泛責任，由此共同建構了國家與社會的新型聯結關系。長遠來看，國家與社會的關系既不可能回到國家主導社會發展的“強國家-弱社會”模式，也不是由所謂市民社會來限制國家權力的“小政府-大社會”模式，而是一種既能保證社會的獨立性和自主性，又能充分發揮國家對經濟社會生活的協調與控制作用的“強國家-強社會”模式[41]，最終在積極解決社會問題的基礎上實現雙方乃至多方的共贏，點滴持續地促進社會的高效運行和健康發展。