虛假標注地理標志的“李鬼”如何處理

廣東東莞市市場監管局 孔迪

案情簡介

2021年4月，G市市場監管部門根據舉報對轄區內某糧油食品生產企業進行了檢查，發現該企業生產的一款大米包裝的產品名稱和顯著位置處均明示標注為“馬壩油粘米”。經查，“馬壩油粘米”是省內S市Q區的地理標志保護產品，在本省較為知名。地理標志產品包括：（一）來自本地區的種植、養殖產品；（二）原材料全部來自本地區或部分來自其他地區，并在本地區按照特定工藝生產和加工的產品”，而涉案大米的原料雖然有證據（有供應商證明）顯示是在省內S市Q區種植和收獲的，但因為并非在原產地完成最終生產、加工，所以虛假標注“馬壩油粘米”仍構成違法。

案情并不復雜，但因規章處罰條款（第24條）只籠統地表述為“違反本規定的……，依據《產品質量法》《標準化法》《進出口商品檢驗法》等有關法律予以行政處罰”，但標準化法近年來修訂后已經沒有了實際處罰條款；加上合并為市場監管部門以后，又增加了其他法律法規適用的可能性，所以各地對地理標志產品違法的處理方式尚未形成統一，存在不同認知。國家知識產權局官網2022年4月發布的“2021年度地理標志行政保護典型案例”中就有涉及“馬壩油粘米”的案例，反映2021年有4省6地（市）10區（縣）的知識產權和市場監管部門聯動，共立案查處10起假冒“馬壩油粘米”的案件，但同類型案件定性處罰卻有著“《產品質量法》第53條、《食品安全法》第125條、《反不正當競爭法》第18條和《地理標志產品保護規定》第24條”等多種適用（本案當時就是以反不正當競爭法第18條處罰的）。下面筆者想就上述定性處罰的不同情形，做一些分析探討。

一、《產品質量法》中的依據

《產品質量法》第53條針對的是“偽造產品產地的，偽造或者冒用他人廠名、廠址的，偽造或者冒用認證標志等質量標志”的違法行為，具體是哪一項呢？乍一看，似乎是“冒用質量標志”較為恰當，因為原國家質檢總局《關于實施〈中華人民共和國產品質量法〉若干問題的意見》（國質檢法〔2011〕83號）中第8條第4項明確規定“質量標志包括我國政府有關部門批準或認可的產品質量認證標志、企業質量體系認證標志、國外的認證標志、地理標志等”，照此來看，地理標志的確屬質量法53條規定的質量標志。但須注意，根據《地理標志產品保護規定》第1條“為了有效保護我國的地理標志產品，規范地理標志產品名稱和專用標志的使用，保證地理標志產品的質量和特色……”和第21條“……對于擅自使用或偽造地理標志名稱及專用標志的；不符合地理標志產品標準和管理規范要求而使用該地理標志產品的名稱的；或者使用與專用標志相近、易產生誤解的名稱或標識及可能誤導消費者的文字或圖案標志，使消費者將該產品誤認為地理標志保護產品的行為……將依法進行查處”的文字表述，很明顯可以看出地理標志產品的“名稱”與“專用標志”是兩個不同概念，原質檢總局2006年曾專門出臺《關于發布地理標志保護產品專用標志比例圖的公告》規定了“專用標志”樣式。2020年4月，國家知識產權局又發布了《地理標志專用標志使用管理辦法（試行）》，規定了新版地理標志專用標志，該辦法第2條明確規定了“本辦法所稱的地理標志專用標志，是指適用在按照相關標準、管理規范或者使用管理規則組織生產的地理標志產品上的官方標志”。

結合常識從法律角度來理解，只有標注了綠色或紅色的“專用標志”才可能構成冒用質量標志，而涉案大米僅在產品名稱和顯著位置單純標注了“馬壩油粘米”但未印制“專用標志”；而規章本身又缺乏像《認證證書和認證標志管理辦法》第25條“未通過認證……使用虛假文字表明其通過認證的，地方認證監督管理部門應當按偽造、冒用認證標志違法行為進行處罰”這種擴大性表述，所以“僅標注地理標志名稱但無專用標志”不宜認定為冒用質量標志。

那能不能認定為質量法第53條的“以假充真”或“以次充好”呢？根據全國人大法工委版《質量法釋義》的解釋，“以假充真”是指用一種產品冒充與其特征和特性不同的另一種產品，“以次充好”是指以低檔次、低等級的產品冒充高檔次、高等級產品；而涉案大米的原料有證據證明確實是在S市Q區種植和收獲的，跟正品“馬壩油粘米”屬同一植物品種，產品特征、特性或者質量等級并無明顯區別，所以也不能認定為“以假充真”或“以次充好”。

其實官方對具體適用條款早已有指導性意見，國家知識產權局2020年9月發布的《地理標志保護規定（征求意見稿）》第35條規定“任何單位或者個人有下列行為之一的，依照《中華人民共和國產品質量法》處理：（一）通過使用產品名稱或者產品描述，使公眾誤認為產品來自受保護地理標志產品產地的……”；2021年5月國家知識產權局、市場監管總局聯合發布的《關于進一步加強地理標志保護的指導意見》第4條第10項明確寫到“嚴厲打擊地理標志侵權假冒行為。加強執法檢查和日常監管，嚴格依據《中華人民共和國產品質量法》等有關偽造產地的處罰規定和《中華人民共和國商標法》《中華人民共和國反不正當競爭法》相關規定，打擊偽造或者擅自使用地理標志的生產、銷售等違法行為……”。綜合上述表態可以看出，不論是虛假標注地理標志產品的“名稱”或者“專用標志”，上級知產部門都更傾向于適用質量法第53條的“偽造產地”進行定性處罰的，但也有例外，如果是原產地范圍但未獲批使用專用標志的廠家在產品上擅自標注了地理標志名稱，那就不宜認定為“偽造產地”了。

二、《食品安全法》中的依據

《食品安全法》第125條適用的應該是第1款第4項“生產經營……標簽、說明書不符合本法規定的食品”，針對義務性條款則是第71條第1款“食品和食品添加劑的標簽、說明書，不得含有虛假內容……”，不過此條僅限于食品和食品添加劑，非此類的地理標志產品就不適用了。在人大法工委行政法室、原食藥監總局法規司主編的《食品安全法釋義》（中國民主法制出版社，2015年5月第1版）中對“食品標簽含有虛假內容”列舉了幾類情形，其中“不得以虛假、夸大、使消費者誤解或欺騙性的文字、圖形等方式介紹食品……”與本案較為接近但略有區別。筆者認為：如果大米的原料并非來自原產地、仍擅自標注“馬壩油粘米”（比普通油粘米的口碑和價位都要高），妥妥的故意誤導消費者的欺騙行為，可以認定為“標簽虛假”；但如有充分證據證明原料來源于原產地、但在異地完成生產加工，仍認定為“標簽虛假”似乎略顯嚴苛。

三、《反不正當競爭法》中的依據

《反不正當競爭法》第18條針對的是第6條“商業混淆”的違法行為，具體對應的應是第6條第1項“經營者不得實施下列混淆行為，引人誤認為是他人商品或者與他人存在特定聯系：(一)擅自使用與他人有一定影響的商品名稱、包裝、裝潢等相同或者近似的標識”，非原產地生產加工的大米卻虛假標注知名“馬壩油粘米”的行為，確實與該條比較吻合。但適用反不正當競爭法須考慮相對人是生產者還是銷售者（質量法、食安法、商標法等均無此要求），一般認為只有生產者才會構成第6條“商業混淆”違法行為，單純銷售者銷售了（廠家實施混淆行為的）商品是否也能按此定性處罰？之前不論是行政執法或司法審判中均存在較大爭議。不過，最高法在2022年3月發布了《關于適用〈中華人民共和國反不正當競爭法〉若干問題的解釋》（法釋〔2022〕9號），第14條規定“經營者銷售帶有違反反不正當競爭法第六條規定的標識的商品，引人誤認為是他人商品或者與他人存在特定聯系，當事人主張構成反不正當競爭法第六條規定的情形的，人民法院應予支持…”，即在民事審判領域已有定論，雖然不能直接作為行政執法依據，但也具有一定參考價值。

四、《商標法》中的依據

原工商行政管理總局早在2003年發布的《集體商標、證明商標注冊和管理辦法》中，就規定了“地理標志”在符合一定條件的情況下，可以作為集體商標或證明商標來申請注冊，而一旦注冊成功就同樣受到《商標法》的保護。如果虛假標注了已注冊成商標的“地理標志”相關內容，不論是完全相同或者只是近似，都會構成商標法第57條第1項、第2項的“未經商標注冊人許可，在同一種商品上使用與其注冊商標相同或近似的商標”的違法行為，適用商標法第60條處罰。至于上述典型案例通報中為何未出現適用商標法處罰的情形，經查是因為“馬壩油粘”一直到2021年12月才成功注冊為“證明（地理標志）”商標，申請人為當地的馬壩油粘米協會，在該批案件（包括本案在內）辦理時，尚未注冊為商標，無法適用商標法。

五、綜合考量

綜上可見，虛假標注地理標志產品“名稱”或“專用標志”一般情況下會同時違反質量法、反不正當競爭法的規定；在涉案產品為食品（或添加劑）時又會違反食品安全法的規定；在地理標志已注冊商標時還會違反商標法的規定，特殊情況下可能同時違反4部法律的規定。假如本案發生2022年且大米原料并非來自原產地，即同時構成質量法的“偽造產地”、反不正當競爭法的“商業混淆”、食安法的“標簽虛假”和商標法的“假冒商標”，很難作出“特殊法”和“一般法”的區分，該如何競合？

筆者認為，應按照修訂后《行政處罰法》第29條的規定，即“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。同一個違法行為違反多個法律規范應當給予罰款處罰的，按照罰款數額高的規定處罰”來綜合考量。理解該條有兩個關鍵：首先該條只是解決了罰款適用幅度的選擇，而非整個行政處罰的選擇，即違反多部法律的定性沒變（并非吸收或競合），在最終處罰時應將多部法律涉及的具體罰則（沒收產品、設備，沒收違法所得等）中非重復部分進行疊加，但罰款不再分別裁量疊加而是“擇一從重”；其次對“罰款數額高”應當參照罰則規定的罰款最高限來理解，在人大法工委副主任許安標主編的最新版《行政處罰法釋義》（中國民主法制出版社，2021年6月第1版）對此有明確解釋，“所謂罰款數額高的規定是指法律規定的罰款數額，而非行政機關實際處以的罰款數額；對于固定數額的罰款，直接適用罰款數額高的規定給予罰款處罰；對于按照罰款數額上下限模式設定的罰款處罰，適用罰款數額上限高的規定……”。

假設上例中貨值金額0.9萬元，質量法“偽造產地”最高罰款是0.9萬元（貨值金額等值），反不正當競爭法“商業混淆”最高罰款是25萬元（法條上限），食安法“標簽虛假”最高罰款是5萬元（法條上限），商標法的“假冒商標”最高罰款也是25萬元（法條上限），反不正當競爭法和商標法的最高幅度相同，考慮到已注冊為商標的地理標志名稱屬于名稱中的特例，罰款應選擇商標法第60條規定的罰款幅度范圍內再結合案情進行自由裁量（并非必須5—25萬元）。如果貨值金額變成6萬元，四部法律罰款上限就分別變為6萬元（貨值金額等值）、30萬元（違法經營額5倍）、60萬元（貨值金額10倍）和30萬元（違法經營額5倍），則罰款應選擇在食安法第125條幅度范圍內再作裁量（5倍到10倍）；但必須提醒因貨值金額已經達到“假冒注冊商標罪”的追訴條件（違法經營額5萬元以上），如果是廠家違法還要考慮移交公安。不過，即使適用上述原則確定了罰款適用范圍后，也并不排斥再依據合法理由適用從輕、減輕甚至免于處罰的規定，前述釋義同一條中也明確寫到“具體罰款數額還要考慮違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度和行政處罰裁量基準等確定”。

六、先行先試特例

地理標志保護是“全面加強知識產權保護工作”的一項重點，按照前文分析，雖然目前地標保護可以援引質量法、反不正當競爭法、食安法和商標法多部法律來執行，但畢竟沒有從條文上直接對應地理標志的全國統一法律法規。不過已有個別地區通過地方性立法來直接實施地理標志保護，例如《海南自由貿易港知識產權保護條例》（2022年1月1日施行）第31條規定了涉及地理標志的6項違法行為（含單純銷售），第57條的罰則是“由違法行為發生地縣級以上知識產權具體管理部門責令立即停止侵權行為，沒收、銷毀侵權產品和偽造地理標志專用標志的工具，違法經營額五萬元以上的，可以處違法經營額五倍以下的罰款；沒有違法經營額或者違法經營額不足五萬元的，可以處二十五萬元以下的罰款”（似乎是參考了商標法）。