古代考課制度中激勵官員擔當作為的歷史軌跡

粟時勇

關鍵詞：考課制度;擔當作為;任前考察;歷史局限

黨的十八大以來，習近平總書記多次強調黨員干部要敢于擔當作為，要為擔當者鼓勁，為干事者撐腰，要重實干、重擔當、重實績。在百年不遇的新時期，這一選人用人的導向十分明確清晰。習近平總書記在慶祝中國共產黨成立100周年大會上的講話指出：“以史為鑒，可以知興替。我們要用歷史映照現實、遠觀未來”。因此，在中華優秀傳統文化中探尋這方面的積極因子，具有“古為今用”的重大現實意義。

一、從恢弘的歷史傳承中吸取擔當作為的智慧與力量

1946年，著名哲學家馮友蘭為西南聯合大學紀念碑撰文寫道：“并世列強，雖新而不古;希臘羅馬，有古而無今。惟我國家，亙古亙今”，充分說明了中華文明的博大精深、民族文化的源遠流長和大一統國家治理對后世產生的巨大影響。

2019年1月，習近平總書記在《求是》雜志發表了《努力造就一支忠誠干凈擔當的高素質干部隊伍》重要文章，強調“重視吸取歷史經驗是我們黨的一個好傳統。我們學習中國歷史上的吏治，目的是了解我國歷史上吏治的得失，為建設高素質干部隊伍提供一些借鑒”。所謂從中國上下5000年的歷史長河中吸取官員管理的經驗教訓，在中華優秀傳統文化中吸取養分，就是要在古代國家治理中尋找激勵官員擔當作為的歷史軌跡，從而始終堅持現行干部考核正確導向，堅持嚴管與厚愛結合、激勵與約束并重，聚焦實干實效，在各級領導干部中樹立講擔當、重擔當的鮮明導向，使奮發有為的干部得到褒獎和鼓勵，使慢作為、不作為、亂作為的干部受到警醒和懲戒，讓求真務實、干事創業在全黨全社會蔚然成風。

縱觀中國古代官員考課制度，自堯舜禹禪讓時期開始的“萌芽”，經漫長奴隸社會夏商周及春秋戰國時代的“發芽成長”，到兩千年封建社會秦漢唐宋元明清時期的“長成開花”，直至康熙二十九年（1690年），清廷刊印以職官為綱，分別記其職司、設置、品級、規章、掌故等的《大清會典》為標志而“結果”。我國古代對官員的考課經歷了由無到有、由少到多、由簡到繁、由點到面以及由單獨例則到完整制度這樣從量變到質變的過程。這一上層建筑的頂級層面——制度與法規的建立、發展到完善的過程，映射出社會形態由低級到高級、皇權由分散到集中再到集權的逐次變化。在這些不斷發展的漸進過程中，無論是國家治理，還是政權更替，總有一股無形的力量和無窮的智慧貫穿始終。其中，考課制度中激勵官員擔當作為的特點值得我們關注，并完全可以在現行的干部考核工作中根據實際需要，予以揚棄式借鑒。

二、古代考課制度中激勵官員擔當作為的特點

在如何管理國家事務層面，古代高明的政治家很早就提出了“明主治吏不治民”的主張。在如何忠君安民層面，著名理學家張載提出了“為天地立心，為生民立命，為往圣繼絕學，為萬世開太平”的價值理念。在鄭板橋擔任山東濰縣知縣時，適逢旱澇引發大饑荒。他冒著極大風險為民請命并先行賑災，不僅百姓深為感念，朝廷重臣高斌也對他青睞有加。這種統治要求與價值理念的完美融合，就是古代官員對國家和社會進行優質管理的最高境界。因此，敢于擔當作為，既是最高統治者對官員的基本要求，也是官員實現自身價值的不懈追求。

一是自始至終重視官員的品德和工作能力，將實績作為官員的考課重點?！暗虏偶鎮洹笔菤v朝歷代基本的選人用人及評價標準。在朝代初創和社會發展的改革與變革時期，執政者的品德和人格魅力更為重要?！暗虏偶鎮?，以德為先”由學說逐漸發展為制度，皇權的不斷加強以及國家政權的穩固就是最典型的例證。為了選好用好那些品性才能俱佳的官員，國家始終堅持將官員的工作能力、業績、品性和對朝廷的忠貞程度結合起來進行評價。自春秋戰國始，就提出“廉善、廉能、廉敬、廉正、廉法、廉辯”六廉，倡導以德為先、以廉為本做為官員的考課標準。國家根據不同時期社會發展的需要，在重視官員品性的前提下，注重發現官員的能力才干并重視那些能干事、干成事、干好事的官員，最大限度地激勵官員發揮各自的優勢、充分展示自己的才能，鼓勵其為國家全身心地履職盡責。

二是不斷規范官員考課的內容、方式和程序，使考課的結果趨于公平。擔任不同職務的官員，其權力與承擔的職責是不同的，因此要不斷制定和完善具有針對性的考課項目以確保權責一致。為了使官員考課不流于形式，朝廷不僅要對考課對象進行分類（如京官、地方官、專官，或各級行政主官和擔任專門業務的官員等），還要制定不同對象的考課內容與標準（如京察、大計、考滿、考成等）。如明代中期的張居正發現當時實行的考滿法對官員的考課缺乏明確的量化標準，僅僅由主考官根據被考課官員的職守情況靈活掌握而缺乏公平性，就及時將考滿法改為考成法——將官員必須履行的公務和完成的時限明確記錄在冊。這一做法不僅改變了官僚主義作風，極大地提高了行政效率，還使國家的財政收入有了明顯提高，較大程度地減輕了群眾的負擔。朝廷還根據工作需要選取不同的考課方法，如公開評議、逐級審核、對比對照等，然后再按照名實一致、權責一致的原則進行公正客觀的分析、評審，使考課的結果更具科學性、合理性和可比性。

三是堅持對官員考課結果的合理運用，使考課達到揚善驅惡的作用?？颊n的主要目的是識別官員工作的優劣，發揮懲惡揚善的作用。宋代理學家呂本中在其所著的《官箴》中提出“當官之法，唯有三事：曰清、曰慎、曰勤”;如官員做到了，就能使官員守住職任底線，有擔當作為，會獲得上級的肯定和下級的尊重。朝廷按照獎勤懲懶、獎廉懲貪、賞罰分明和嚴肅法紀的原則，對官員的清廉和腐敗、勤奮和懶惰、守法和違紀等行為進行甄別，正向激勵官員在職任上為國家興旺、社會安定和百姓福祉而擔當作為，以最大限度地提高行政效率和穩定社會秩序。朝廷不僅用加官進爵的物質待遇作為獎賞，而且以旌表鄉里、通告全國的精神鼓勵激勵官員上進，讓對清官能臣的褒獎充分發揮出最大的勸善功能;另一方面，采取嚴厲的法律措施懲辦貪官污吏，通過免職、降職和奪官等方式，使其聲望、地位和利益受到最大損失。如“草根”出身的朱元璋，就容不得官員的不良行為。他不僅對貪官污吏的懲處極為嚴苛，而且對庸官懶臣也不留情面，經常予以嚴懲。

四是不斷加強對官員考課的監督，使考課的結果更有權威。為了維護考課的嚴肅與公正，朝廷通常采用自上而下進行監督的做法。各級監察機構和官員按照分工，在大部分時段均直接參與官員考課全部過程，或對官員經考課確定的實績進行復核復查。許多時候皇帝還親自參與高級官員的考課，或派遣高級官員、專官參與對重要官員的考課。如唐太宗就要求地方官員每年年底到京城述職，還把全國刺史的情況寫在住處的屏風上，將收集到的信息記錄上去，作為任用、選派和考課的依據。這種對考課過程、考課機關及人員進行全方位監督的措施，既保證了考課權的準確行使，又震懾了參與考課的官員和被考課者，因而具有重要的意義。

五是不斷建立健全和完善官員考課制度與法規，使考課的運行更具威嚴。為了避免人為干擾，保證官員考課的公平性、權威性，許多時段均在國家的最高層面制定出與時間任務相配的官員考課制度條款和法規條文，并自上而下予以嚴格執行。唐代制定的考課法規“四善二十七最”就很有代表性。所謂“四善”，是指德義有聞、清慎明著、公平可稱、恪勤匪懈。這是對全體官員提出的道德品質、工作作風的共同要求。所謂“二十七最”，則是按照官員在各部門職責的不同，對官員的工作成績、個人才能提出的具體要求。在考課結束后，是否嚴格依據考課結果進行“賞罰兌現”，不僅涉及官員自身的利益，而且關系到整個考課體制的存亡。因此，要強化考課結果的運用，就必須樹立法制權威，讓“賞”能勸善，“罰”能禁惡，使賢者為之奮進，不肖者為之奪氣，進而維護考課制度的尊嚴。

三、古代考課制度包含了對官員任前考察的元素

中國古代對官員的考課，沒有像今天那樣將干部提拔任用前的考察單列出來，而是將任前考察貫穿或包含在例行的考課中。這種“包含”的方式主要體現在以下幾個方面：

一是體現在對官員考課中的品德評述、政績認定方面。朝廷為了選拔適合管理國家事務的各類人才，按規定可以由高級官員舉薦自己管轄范圍內的屬官，必要的程序就是要匯總被舉薦官員在職任上的品德、才干和政績等方面的情況。這些綜合性材料并非私下的印象，所依據的一定是對該官員的考課結論;否則在上報的材料中會出現與考課結果不一的情況。一旦出現這種情形，就會使高級官員因舉薦不實而受到“連坐”式的牽連。

二是體現在對官員考課結果的運用方面。朝廷優先任用那些考課結果為“最”“卓異”的官員。不管是調整為同級重要職務，還是提拔擔任高級職務等，都是直接根據考課結果來做出決定。如清代就將優先任用京察一等和大計卓異者固定成一種制度，其中，京察一等的司官可以任命為道府以下、知縣以上的比原職級高的地方官;大計卓異者，除任命比原職級高的地方官外，還可以優選為御史、司官等京官。

三是體現在職務升遷、調轉的若干環節。魏晉南北朝時，對官員的考課結果常被作為職務調整的依據。結果較好的縣官，或平調其他縣任縣令，或升為郡守，或升為州的刺史、副官;較好的郡守則或升為州的刺史、副官，或遷轉為中央朝官。此后，無論是官員的銓敘、銓選以及磨勘等等，均離不開經考課后對官員做出的綜合性評價。上述任前考察的元素，豐富了古代官員的考課制度，對于我們今天的干部任前考察，具有借鑒意義。

四、古代考課制度的歷史局限

中國古代官員考課制度作為完善國家管理的重要方面，對促進政權建設、推進社會發展、保障民生福祉和調動官員擔當作為的積極性都發揮了十分重要的作用。但它在歷史長河的流淌中，也有相應的時代局限性：不論是奴隸社會威風八面的君王，還是封建社會至高無上的皇帝，都將人治大于法制視為天經地義。因此，在國家政權私有條件下，最高統治者以及官僚集團的上層官員治理國家的清醒程度，往往決定著王朝的政治明暗和政權存亡;屬于上層建筑的考課制度也不能例外。這主要表現在以下幾個方面：

一是在王朝的建立時期和改革中興時期，考課制度的建設就比較完善，執行力度較大也較為徹底。一旦利益集團的既得利益受損，考課就會受到人為的干擾，制度就會束之高閣、空有其表甚至流于形式，最終導致人亡政息。

二是國家處在戰亂時期或雖無戰爭但處于內憂外患的情況下，朝廷往往無暇顧及包括官員考課在內的政治、經濟、社會等方面的各項管理事務，客觀上造成考課制度的缺失;或僅對過往時期的考課做法不加區別的借用而缺乏針對性，使考課的功效受到影響而大打折扣。

三是國家出現昏君或權臣當道時，即使有好的考課制度卻不認真執行，或有意將考課神秘化、利己化，致使考課成為執掌重權的高官玩弄權術、打擊異己、結黨營私的一種冠冕堂皇的手段。

對于古代官員考課制度及其執行中的種種弊端，不用說應在今天的干部工作中予以批判和拋棄。

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