社區工作者職業化管理改革路徑與政策啟示

許遠旺 陳茗

摘要：社區工作者職業化改革是社區治理又一次重要制度變革，有利于提升社區治理專業化與精細化水平，進一步激活居民自治活力，推進政社合作共治進程。文章從鎮江市京口區社工職業體系建設試點“管中窺豹”，考察社區工作者職業化管理的改革路徑與主要做法，梳理職業化管理的現實背景與內在邏輯，并在分析問題的基礎上提出相關政策建議。

關鍵詞：社區工作者;職業化管理;路徑;政策啟示

在我國，社區治理體制是經濟體制轉軌及社會結構轉型的產物。隨著從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉變，城市社會原有的依托單位進行資源分配和社會整合的方式日益難以為繼，迫切需要一種新的組織體系和機制將單位體制以外的社會邊緣人口重新組織起來，以實現城市基層生活秩序的有序化及社會的和諧穩定。長期以來，由于基層群眾性自治組織的制度設計和法律定位，社區制一定程度呈現“半建制化”的特點，相關配套制度不健全及支持不足，不僅導致社區治理面臨結構性矛盾與沖突，而且影響和制約社區治理功能的發揮。不少地方從事社區管理與服務的人員結構老化、學歷水平偏低，專業化程度不高，有“居委會大媽”的稱謂可見一斑。這種狀況與政府治理重心下移及社區治理政策性、精準化加強的趨勢相背離，社區治理再次走到制度變革的關口。

針對社區治理“半建制化”、專業化程度不高的現狀，北京、上海等地率先開展社區工作者職業化改革試點。例如北京規定，社區工作者是指通過選任或聘任，在北京市社區黨組織、社區居委會和社區服務站專職從事社區黨建、社區管理和服務的工作人員，并將退休后選任到社區工作的人員納入社區工作者范疇?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于加強和完善城鄉社區治理的意見》提出要完善城鄉社區治理體制，努力把城鄉社區建設成為和諧有序、綠色文明、創新包容、共建共享的幸福家園，并進一步強調新時期城鄉社區治理要實現頂層設計與基層實踐有機結合，加強社區工作者隊伍建設，把城鄉社區黨組織、基層群眾性自治組織成員以及其他社區專職工作人員納入社區工作者隊伍統籌管理，建設一支素質優良的專業化社區工作者隊伍。2017年以來，鎮江市京口區在借鑒先行試點地區經驗的基礎上，結合中央及省市加強和完善社區治理精神，積極開展社區工作者職業體系建設試點，將其作為“書記項目”重點推進，構建社區工作者職業體系“六有六化”格局，在實踐中取得一定成效。本文在梳理社區工作者職業化管理改革現實背景和內在邏輯的基礎上，重點考察京口區社區工作者職業體系建設的路徑與做法，分析現實中改革面臨的困難與問題，并提出對策建議及政策啟示。

一、“孕育生機”：職業化管理主要做法

服務居民、造福居民是城鄉社區治理的出發點和落腳點。京口是鎮江市主城區，區域面積126平方公里，常住人口42.6萬人，城市化率達97%。隨著城市化進程的推進，社區居民之于美好生活的向往對社區治理提出了新要求，但目前全區社區工作者隊伍建設仍然存在隊伍不穩定，選聘途徑不夠規范;服務對象多，人員配備不夠合理;職業愿景弱，晉升渠道不夠暢通;專業水平低，能力素質不相適應;工作任務重，準入機制不夠嚴格等問題。為滿足社區居民的新期盼與訴求，克服社區治理短板，京口區推進社區工作者職業體系建設的改革，提出構建“六有六化”的工作格局和總體目標，即實現“管理有導向，以系統化思維破解隊伍突出問題;進入有渠道，以綜合化方式拓寬隊伍源頭活水;提升有標準，以專業化培訓提高隊伍綜合素質;發展有空間，以制度化創新打通隊伍晉升通道;待遇有保障，以多樣化手段激勵隊伍干事創業;評價有導向，以科學化考核激發隊伍生機活力?！?/p>

第一，設置專項“社工編制”，實行社會化招聘。針對進入門檻低、社區工作人員身份模糊、職業認同感不強的狀況，京口加強頂層設計，設立“社工編制”，規定社區工作者是指在基層社區公共事務崗位直接從事社區服務和管理的全日制工作人員，由區、街道（園區）兩級財政承擔經費保障，實行街道（園區）和業務主管部門雙重管理。依據服務人口、網格規模等因素，核定社區工作者職數，嚴格員額管理。將“雙全”社工證作為準入門檻，推行資格認證和持證上崗制度。采取換屆選任、分批轉聘的方式，將社區現任職人員納入社區工作者體系管理。為拓寬用人渠道，實行社會化招聘，由區人社部門統一組織、公開招聘社區專職工作人員，為社區工作者職業化管理奠定制度基礎和前提。

第二，實行“1+X”培養，提升職業素養。為提高隊伍綜合素質，建立分級分類培訓制度，實施“1+X”培養模式?！?”即實施“雙全”社工培養工程，開發“雙全”社工技能培訓平臺，舉辦“雙全”社工培訓班。要求試用期內的社區工作者必須取得“全科+全能”崗位資格證書，現職人員必須在3年內取得“全科+全能”崗位資格證書?！癤”即打好以學代培、以賽促培、以評引培、以踐帶培的“組合拳”，通過赴先進社區情景教學、組織“社工技能大賽”、評選5星“雙全”社工等形式，提升社區工作者職業素養。

第三，建立“三崗十八級”薪酬體系，激發干事創業熱情?！叭龒彙敝干鐓^正職、副職和工作人員三種崗位;“十八級”即各崗位按照工作年限、教育程度、專業資格等，設置1～18級崗位等級和基本工資系數。社區工作者薪酬由基本工資和績效工資兩部分構成，基本工資根據本人對應的崗位等級確定，占年收入的70%;剩余30%的績效工資根據工作表現，經考核按優秀、合格、基本合格和不合格四個檔次，適度拉開差距。同時根據政策規定，為社區工作者繳納社會保險和住房公積金。

第四，明確崗位職責，實施績效考核。制訂社區工作者崗位職責和績效考核辦法，明確社區工作者法定基本工作職責5項、“全科+全能”事務辦理職責4項以及網格走訪入戶服務職責5項。在考核評價機制方面，以權重形式綜合考核工作實績、網格服務和群眾滿意度三部分，考核結果作為崗位調整、等級調整、薪酬待遇、獎勵懲戒、續聘解聘的重要依據。每年評選命名“十佳社區黨組織書記”、“十佳社區工作者”、“十佳網格長”。建立社區工作者退出淘汰機制，對連續三年未考取“雙全”社工證或連續兩年績效考核不合格的，予以辭退并依法解除勞動合同。

第五，構建完整職業鏈，打通晉升通道。推動制度創新，讓社區工作者“有奔頭”。京口區實行崗位“晉級制”，每3年晉升一個等級;本科、碩士研究生各提高1、2級，考取全國助理社會工作師、全國社會工作師各提高1、3級，薪酬隨崗位等級上升而提高。注重從社區工作者中選拔優秀干部，擔任街道（園區）領導班子成員。8個街道（園區）黨建服務中心按正股級事業單位管理，選配22名全額撥款事業編制人員。按照招錄公務員程序定向公開招聘2批社區工作者，共計50人。50名錄用人員本科及以上占94.4%，平均年齡28.6歲。

二、“治理蝶變”：改革成效與問題

通過主動改革與制度創新，堅持頂層設計與問計于民相結合，社工職業化管理改革探索形成了一套理論、制度及實踐成果。先后出臺《關于構建京口區社區工作者職業體系的意見（試行）》等“1+6”文件、《關于完善社區公共事務準入制度的意見》、《“雙全”社工評星實施方案》等，進一步理順各項權能職責關系。建立社區工作者信息庫，形成街道—中心社區—基本社區—網格四級治理與服務體系，打造了一批社區治理和服務特色品牌。不過，任何改革都是在一定歷史條件和制度環境下展開，現實中社工職業化管理仍面臨困難和挑戰。

第一，呼喚專業化賦能。與改革之前比較，職業化管理不僅打破過去社區工作人員主要通過人員安置解決這一“路徑鎖定”，提高了職業準入門檻，而且通過系列培訓和制度激勵改善了社區工作者隊伍整體素質。但是，社工職業化、專業化素養提升任重道遠。首先，目前“雙全”社工的培訓內容包括地理民情、社區基礎理論、社區工作政策法規、社區治理方法與技巧，其中主要是政府面向社區居民各項民生事務的辦理流程，例如民政服務類、殘疾人服務類、計生服務類、人力資源保障類、司法矯正類、慈善服務類、民族宗教類等，離真正的職業化與專業化尚有差距。其次，在權能不對等制度背景下，目前社區能夠運用的資源和治理工具有限，出現“看得見的解決不了，有權解決的不在場”困局?！半p全”社工深入網格后，主要從事社情民意搜集及政策宣傳與告知，真正遇到需要解決的問題，只能起到一種安撫作用。

第二，職業認同有待重塑。職業化管理后，社區工作者工資待遇與過去比較有所改善?！叭龒徥思墶奔钚匠甑膶嵭?，對社區工作人員的自我提升與職業成長在一定程度上也起到促進作用。不過，社會公平理論認為，人們不僅關心現實比過去收入改善的“絕對公平”，而且關心同輩職業群體間收入比較的“相對公平”。從調查來看，受訪社區工作者認為目前的薪酬水平整體偏低，與周邊一些城市相比存在較大差距。從職業定位而言，社工專項編制雖然增強了社區工作人員的職業身份意識，但是與公務員和事業編制人員相比，不管在工資待遇、身份地位、社會認同等方面都不可同日而語。因此，陸續有社區工作者流動，據調研數據粗略統計，通過公務員考試離職的占總離職人數的40%，調入街道機關部門的占40%。

第三，“形式主義”治理對社區減負形成梗阻。隨著社區“減負增效”以及社區公共事務準入制度的實行，各部門對社區的創建、評比和考核得到一定遏制。但是，據調查來看，有社區工作者反映，“紙質臺帳減少了，數字臺帳卻增多了”。在痕跡管理思路指引下，各級給社區下達各種電子化任務，社區有相當精力被迫應付各種系統的數據填報和總結匯報。且各部門條塊分割、系統不兼容，各種數據經常要重復填報，造成人力、物力和財力的浪費?！疤摂M的應付多了，現實中為老百姓服務的時間就少了”。

第四，政府主導的改革方式易導致社區治理行政化。社區建設是政府主導的“規劃性變遷”，在治理機制方面，表現為政府與社區間“你中有我，我中有你”的交互共生關系。社區工作者職業化管理旨在通過制度設計將社區工作者納入規范化管理渠道，無論從職業資格的認定、選聘招聘，還是技能培訓、績效考核、工資待遇保障等方面，都具有明顯的政府主導的特點。在此過程中，社區治理日益走向行政化與“建制化”。調研中不少社區工作者反映，自己主要充當的是國家政策與社區居民之間的“擺渡人”，言下之意日常實際工作中她們主要是政府各項政策的執行主體，自己主動發揮能動性的空間有限。社區場域與政府科層部門不同，在從事公共服務提供及與居民打交道過程中，難以遵循標準化、流水線的生產邏輯。因此需要社區工作者從“社會”視角及居民“價值”需求出發，發揮現代社會“專業的事由專業人做”的優勢。政府主導的社區治理行政化無疑對職業化管理改革效能形成一定的阻滯和損耗。

三、“效能轉化”：提升社區治理專業化對策與啟示

京口區社區工作者職業化改革，是社區治理制度的又一次制度變革及創新，不僅適應了新時期加強和完善社區治理的需要，而且對進一步激活居民自治活力、提高社區工作者職業素養及促進政社合作共治提供了“政策窗口”和歷史機遇。為促進制度變革轉化為治理效能，需要從政策、法律、制度、體制、機制等方面進行整體謀劃、系統設計并協同推進改革。

第一，完善政策和法律，進一步提升社區工作者職業認同及社會地位。在現代社會，法律不僅是進行社會控制的基本工具，也是建立一門職業社會認同的最有效手段。目前社會工作者已經納入《國家職業資格目錄》，對從事社區管理與服務人員的職業認同及社會地位起到促進作用。不過，也要看到當前大多數社區工作者并不具備社會工作師相關資格，因此必須完善相關法律和政策，對社區工作者的職業身份、任職資格、工資待遇、社會保險、培訓考核、社會流動等進行統一規定，提高制度的等級及權威性，為社區工作者“招得來、待得住、干得好、流得動”奠定制度基礎。

第二，加大政府財政投入，提高薪酬水平及職業吸引力。職業化與專業化是新時期社區工作者的內在要求，是提升社區治理和服務能力現代化的重要前提。為此，各級政府必須根據實際情況合理確定社區工作者的報酬和補貼水平，可采取根據經濟社會發展和收入水平動態調整薪資標準。同時，將到社區任職經歷作為干部培養和考察的重要依據，加大從社區工作者中定向招錄公務員、選拔人才的力度，推薦其擔任各級黨代表、人大代表和政協委員。通過報酬待遇激勵和職業規劃并舉的方式，提高社區工作者的職業認同和歸屬感，建設一支專業化的人才隊伍。

第三，改革和完善培訓機制及方式，為實現“全科+全能”目標奠定基礎。社區工作者作為社區治理的重要主體，其職業素養是提升社區治理能力的關鍵因素。目前培訓內容主要集中于社區治理基本理論、政策服務之類，仍屬于“業務培訓”范疇為主。為實現“全科+全能”的改革目標，首先，要在培養內容上設置分級分類和進階式培養課程，根據社區治理需要開展心理咨詢、社區矯正、法律實務、公共應急管理等專業知識的培訓;其次，培養方式上除采用講授、講座等傳統方式外，應更多采用參與式培訓、實地參訪、情景模擬與演練等，注重理論與實務的同步提升。

第四，堅持社會化改革方向，破解社區治理行政化困境。社區治理社會化有利于節省政府治理成本，促進社區治理效能的提升，因此必須規避改革的行政化傾向及弊端。首先，梳理區政府、街道與社區權力清單，堅持社區公共事務準入制度。對于清單之外需社區支持和合作事項，按照“權隨責走、費隨事轉”的原則辦理。取消對社區考核“一票否決”事項，精簡各類評比、考核和創建，使社區更多精力轉移到居民自治及公共服務上來。其次，加快建立系統兼容、數據共享、一網通辦的整合式平臺，減少數據的重復填報和電子化“痕跡主義”，切實為社區減負。最后，在社區建設的背景下，完全取消對社區及工作人員的考核不大現實，為克服行政化傾向，在相關考核中應提高群眾滿意度權重，從而引導社區工作人員注重對上與向下負責的平衡與統一。

第五，推進“三社聯動”改革，為職業化管理創造良好的社會環境。任何改革均是在一定社會背景和現實條件下進行，良好的現實基礎及社會支持對改革成效具有重要影響。社區工作者職業體系建設旨在通過職業化管理的手段和途徑，提升社區治理與服務專業化與精細化水平，是適應社區治理制度變遷和政策創新的產物，以促進社區治理體系和治理能力現代化。要從根本上破解社區治理行政化困境，當前一方面要推進社區治理法治化進程，厘清行政組織與社區自治組織的權責邊界、職能清單、法律地位，另一方面需要進一步推進“三社聯動”改革，整合社區、社會組織和社會工作者力量，形成多元參與、相互嵌入的“無縫隙”治理網絡和結構，努力實現共建、共治、共享的善治格局。

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（作者單位：江蘇大學管理學院）

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