1937年上海公共租界增捐風波述論

劉 帥

（安徽大學 歷史學院，安徽 合肥 230039）

引言

上海租界的歷史可追溯至1845年。第一次鴉片戰爭后清政府與英國簽訂《南京條約》，根據條約，上海為五個通商口岸之一，1845年設立英租界，1848設立美租界，1849年設立法租界，1863年英美兩租界合并，“成立外人租界，又稱洋涇浜北首外人租界”[1]。1899年，因租界大加擴充，于是最終改稱為上海公共租界[1]。上海公共租界作為中國近代歷史上重要的租界之一，其研究熱度一直居高不下，而捐稅作為公共租界的重要組成部分和其賴以存在的經濟基礎，在諸多學者看來更是備受青睞的研究內容，圍繞著捐稅這一主題從不同角度展開研究。有研究者從征稅主體出發，對上海公共租界納稅人會議加以研究，此類代表有李東鵬[2]等；有研究者以征稅權的變遷為視角，對上海公共租界征稅權的演變發展過程展開研究，如孔志強[3]等；也有研究者以捐稅的影響為切入點，深入探討由增捐所引發的一系列重大影響，以彭南生[4]、王丹輝[5]以及魏兵兵[6]等學者為代表。但鮮有學者從捐稅的兩個主體——即征稅者和納稅人之間的關系來進行研究。文章在前人研究的基礎上，分析1937年發生在上海公共租界的增捐風波，以期探討公共租界內征稅主體與納稅人即工部局與廣大市民之間的微妙關系。

一、增捐風波的背景

《上海英法美租界租地章程》，即1854年《土地章程》中規定了租界有權對界內全體租地外人征稅，并設立具有租界自治政府性質的工部局為征稅主體[3]。自此工部局正式獲得了對公共租界的征稅權。1869年的《土地章程》更是賦予工部局可以強制征稅的權利[3]。1937年，工部局以“去年雖受市面不景氣影響，收入方面短少1250000元之巨”[7]為由而欲對公共租界內居民實行增捐以實現平衡收支的目的。但上海自1932年的“一·二八”事變后，市場就日漸凋敝，普通市民對于按期照付先前的捐稅尚且感到吃力，倘若真正實行增捐，于租界內居民而言便無異于是雪上加霜，難堪重負。

先前這僅僅只是擬案，并未正式通過，但就在工部局增捐之擬案正式通過前，在上海市滬西越界筑路地段愚谷村處，工部局還與當地居民發生了嚴重沖突。愚谷村本屬于租界以外地區，依照《土地章程》中的規定，工部局是沒有正常的合法手段對其征收捐稅的，為此它往往會采取一些制裁措施，如工部局為強制交捐就“曾切斷一些住戶的電力供應”[8]。而此次更為過分，工部局竟將愚谷村各出入道口堵塞，嚴重影響了當地居民的正常生活[9]。對于此事中工部局的所作所為，一些法學家曾評論道：“工部局在界外筑路，于法無據，于理實屬侵犯主權；而欲向界外住戶征取捐稅，更屬不法；今且以一般住戶之拒付捐稅，而將交通阻塞，尤為無理!”[10]由此可見，工部局的做法極其荒謬。此事后在愚谷村住戶、上海市第一特區市民聯合會、公共租界納稅華人會、工部局董事會諸華董以及上海市政府等各方與工部局的交涉下，方告和平解決[9，11-15]。最終的處理結果為愚谷村居民將房捐繳納給市政府，而“市政府因愚谷村住戶會享受工部局所敷設之道路溝渠下水道等利益，保證將來繳納與工部局等于本年春季該處房捐數目之報酬金”[15]，工部局也于3月27日下午“開始將該村通往地豐路大西路愚園路各鐵門原有一切障礙物完全撤除，并將溝渠下水道開通，一律恢復原狀”[10]。愚谷村的沖突雖暫時調停，但增捐問題卻并未解決。

在愚谷村事件發生后，工部局于3月24日召開了董事會討論是否增加總捐一案，該案最終宣告通過[16-17]。在3月22日由工部局主持召開的財務委員會上正式決定了擬增加市政總捐百分之十四為百分之十六，并準備提請董事會予以通過實行。董事會虞洽卿、江一平、奚玉書、郭順、徐新六五位華董聞訊后，曾于董事會正式召開前一度集議，商討制止此案通過的辦法[9，11-15]。3月24日下午四時，工部局董事會正式召開?？偠仓Z德將增捐一案提出后，由各董事發言討論。諸華董以“滬市面數年來不景氣情形，去年雖略有轉機，但一時尚難恢復原狀，斷難再行加捐”[17]為由堅決反對增捐一事，而以安諾德為代表的英美等董事則以“財政上種種困難情形，非增加總捐，則財政收支幾無法使之平衡”[17]“市面以形好轉，增加或有可能”[7]為借口強烈主張實行增捐，并聲稱工部局已將開支實行了最嚴格的節約，若再一步削減經費將會導致效率降低[8]。華董徐新六以為值此商業剛剛恢復之時，若立即增捐勢必引起整個租界華人的不滿與反對，故而建議“房捐增至百分之十六一事應推遲一年實行”[8]。雙方為此各執一詞，爭辯良久，未得結果，最后決定以投票的方式來進行表決，結果卻是“除華董五人一致投反對票，日籍董事二人守中立外，英美等出席董事六人均投同意票”[17]。所以關于“增加市政總捐百分之十四為百分之十六”一案，在當日工部局董事會上以華董五票反對、英美董事六票同意而宣告通過，同時公共租界地價稅率也由千分之七增加為千分之八，并且“該局并定本年七月一日起，即須實行該項新稅率”[17]。

至此，上海公共租界內增捐一案算是由工部局董事會正式通過，只待規定日期一到便實行增捐。工部局因其本身開支浩大且不知節儉，最終導致入不敷出，為了增加收入、彌補財政空缺而欲向租界內居民實行加捐，卻全然不顧普通民眾是否能夠承受。更為可氣的是，在代表租界內絕大多數中國居民的五位華董均投反對票后，依然通過了此案。工部局這一加捐政策實屬殺鵝取卵、竭澤而漁的做法，也勢必會遭到各方的強烈反對。

二、各方反對增捐之原因

綜合這些團體組織所發表的宣言以及其致工部局的函件，不難看出各方之所以如此反對此次增捐，主要原因有三，既有客觀環境使然，也有主觀方面的因素，還與工部局的惡劣態度有關。

首先，租界內的居民確實無法承受增捐。值此時局動蕩之際，上海經濟亦受世界經濟危機影響頗大，市民自身生活本就不堪重負，正如一位商界領袖所言“殊不知界內居民在此世界不景氣中，雖自身如何掙扎，而終難挽救此難關”[18]。因此，于底層民眾而言，是無論如何都難以應付這突如其來的增捐的。尤其是租界里的華人群體，他們還要另外向中國當局交納所得稅和其他各種捐稅，所以反對增捐自然更為強烈。

其次，各方均認為工部局此次增捐極其不合理，即使租界內居民能夠負擔新增的捐稅也不愿交納，其緣由在于工部局只知開源而不知節流，故而對工部局此舉十分不滿。納稅華人會在此之前就曾多次提議工部局切實減少不必要開支，奈何工部局卻并未付諸實施。在各團體于工部局的致函中更是提出了各項縮減開支的具體措施，其中以上海市第一特區市民聯合會發表的《告市民書》中所提建議尤為詳細。

《告市民書》中分析了工部局財政枯竭、入不敷出的幾點重要原因[19]。首先是工部局的高級外籍職員匯兌的津貼，匯水高漲時他們獲得的額外利益屬于自己而不必減薪，但匯水下落時他們卻還能得到匯兌津貼，“光這一筆，我們市民損失了一千多萬，那么工部局的支出自然要大了”[20]。其次是冗余的機構，最具代表性的便是音樂隊和俄籍隊，這兩個組織華而不實，每年耗費巨資維持卻于實際并無多大益處，“音樂隊在繁榮時期固然是文化的娛樂，但在衰落時期就變成奢侈品”[20]，“某西人謂，俄隊僅僅是‘兒戲軍隊’，實在并非過份”[21]。雖然納稅華人會提出撤銷這兩項機構的建議為時已久，但工部局卻始終未予采納。另外還有警務費的擴張，已由民國元年的一百余萬元增至如今的九百九十萬元，但工部局警士所發揮的作用卻實在令人不敢恭維。除此之外，總裁位置的設立也是徒增花費。而關于欠捐的問題也是導致工部局預算不能平衡的一個主要原因，“把這種欠捐統統收下來，已可平衡本年度預算有余”[20]。最后，諸于公用事業的不合理加價、工部局不照實在房租征捐以及地價的不變更等皆為造成工部局如今困境的因素。如《告市民書》中所言，如今工部局財政上收支不敷的局面著實是咎由自取。

最后，工部局的強硬和自私態度也是導致大家反對增捐的一個直接原因。其他團體組織在致工部局的會函中所提的建議雖與《告市民書》中所言不完全相同，但所循思路卻大體一致，皆為告誡工部局節流方為平衡財政收支之本。奈何工部局不聽良言，一意孤行，才最終導致了收支無法平衡的財政困境?？晒げ烤植粌H不思己過，反而還欲將此項負擔轉嫁到租界內居民身上，更是放言到“租界內之捐稅縱使再增加，如與世界上面積相等之城市相較，其捐率仍為最低者”[21]。且工部局不顧諸位華董推遲一年實行增捐的合理建議，只言如果不及時增捐其財政就會處于非常困難的境地。在3月24日的董事會上，財務處長還聲稱工部局的工作人員已經在個人方面為節約作出了巨大犧牲，因此納稅人應該為平衡預算分擔責任[8]。在投票表決時，總董安諾德又行使了他的決定性投票權而致使增捐一案通過。如此這些不尊重華董意愿、無視納稅華人利益的言行，更是讓租界內居民憤憤不平。

三、各方反對增捐及結果

早在一月份增捐一事只是傳言之時，公共租界納稅華人會就曾致函工部局以期制止此擬案通過而實行加捐，其會函稱：“租界當局果有此擬議，則此種殺鵝取卵之政策必使市民經濟益趨困疲，工商各業更陷于不堪設想，應請租界當局切實注意。用特函達，敬乞貴會俯念時艱，轉函工部局根本撤銷加捐之擬議，市民幸甚，工商幸甚?！盵22]不僅如此，在此期間，上海市第一特區市民聯合會為使工部局取消加捐之擬案，也曾兩度表明反對態度，或致函，或發表宣言[7，23]。

當增加總捐地稅一案正式通過并將于7月1日起正式施行新稅率的消息傳出后，即遭到了各方的強烈反對。各界對此均深表不安，對新增的捐稅深感將無力負擔，于是各盡努力，紛起集議商討應對辦法。先前增捐一案尚為擬案、還未正式通過時，上海市第一特區市民聯合會、公共租界納稅華人會、各業公會以及旅滬各同鄉會等組織機構就曾表示出堅決反對的立場[7，17]。增捐一事成為定案后，更是引起了更大范圍內的不滿。

上海市第一特區市民聯合會于3月27日曾召開臨時緊急代表大會，為反對工部局增捐一事做了以下幾方面的努力。其一為致函工部局董事會請求復議撤銷增捐一案，其二為致函納稅華人會和納稅西人會表明該會對增捐一案持否決的態度，其三為準備于必要時召集各團體聯席會議，其四為通告各區分會一致準備有效應對此案的辦法，其五為發表《告市民書》號召市民共同反對工部局增捐一事[19]。

作為工部局征稅重要對象的工商界群眾對于此次增捐一事則更是義憤填膺，因此工商各界領袖莫不派出代表以示反對態度。其言辭懇切，有理有據，“工部局措置失當應加以糾正，僉望該局醫事會體察社會實際經濟情形，及市民數年來掙扎于艱難環境中，力謀復興市面之苦衷，接受眾意，將該案提出復議，以符市政當局與市民共存共榮之旨。在相互合作之原則下，復興市面，否則前途醞釀形勢殊難樂觀?！盵24]除公開表示嚴重反對態度之外，工商界領袖代表還積極尋求納稅西人會的支持以期其對于增捐一案予以否決，此外還欲聯合其他團體共同抗爭，決定在統一戰線下糾正工部局錯誤[24]。

上海市第二特區市民聯合會就公共租界增捐一事也特地于3月30日召開了整理委員會議并發表宣言。該會認為工部局若要在根本上擺脫收支不能相抵的困境，就必須得“摒除浪費撙節開支”[25]，而增捐此舉只能徒添市民的負擔卻不能從根本上改變當前的財政窘況，實在是舍本逐末、飲鴆止渴的做法。為表示強烈反對的決心，該會更是直言道“今工部局為欲解決財政之困難，直向茍延殘喘之商民作敲骨吸髓之舉動，似此情形，何啻故意摧殘商民?！盵26]為擴大影響力，該會還致函給市商會、納稅華人會以及第一特區市民聯合會以尋求支持。

在納稅人代表及其他眾多團體組織的要求下，納稅華人會也致函工部局表明對增捐一事的反對立場。納稅華人會認為租界內居民收入并不能隨捐稅的增加而有所增加，況且由于市面蕭條，有部分人因不能維持都市生活而遷歸故里，這樣無形中已然增加了尚留在租界內居民的負擔，因此增捐一事于情于法都實在難以實施。并且華人在工部局董事會中雖然只有五個席位，但代表的卻是公共租界內百分之九十五的居民的意志，因此對華董的意見不能不顧。該會甚至還建議工部局應對租界內居民加以扶植以促進市面繁榮，否則“以不堪之重荷加之于疲敝之人民，此非為維持貴局事業之道，乃欲同趨于絕滅之途而已?！盵26]隨后納稅華人會召開代表大會質問工部局為何抗不執行“本會歷來向工部局所提平衡預算之計劃”[27]，并責令工部局切實緊縮以應付此次財政危機。

由其他城市旅居上海的民眾組織而成的各同鄉會也聯合發表反對工部局增捐的宣言，參與發表宣言的同鄉會共有廣東、山東、四川、河北、浙江、福建等六十余所。在宣言中，同鄉會不僅表明了“一致反對公共租界工部局增加市政總捐，不達目的不止”[28]的態度，還為工部局解決財政困難提出了開源節流的辦法。其中，開源之法為“惟有估低地價，空屋征捐使空屋得廉價出租，總捐之收入亦可隨之而增加”[29]，而不是一味地向界內居民實行增捐。而在節流方面，主要強調的還是要縮減開支，避免浪費。尤其提議“高級洋員每天未滿八小時工作，給動以千計，且對于本地風俗社會情形均甚隔膜，徒掛虛名，有害無益，如此職員應予裁汰”[29]。

除以上主要團體和組織以或公開發表宣言或致函工部局等不同方式來表達反對公共租界增捐一事外，另外還有廣大市民以及南京路商聯會暨市民一區分會等機構表示反對，并向工部局提出合理建議[30]。但工部局總董安諾德卻對此視而不見，對諸多函件俱不答復[31]。為示反對增捐的決心，工部局董事會中五位華董均未出席工部局此次召開的末次會議[32]。

多方極力反對增捐的壓力使得工部局不得不重新審視此事?？偠仓Z德就曾以舉行茶會之名邀請董事會中諸位華董商議辦法來應對僵持的局面，初步商定增捐一事展緩六個月實行[33]。在4月12日舉行的工部局特別會議上，通過了“將增加地捐房捐及界外馬路之房捐一事延期至明年一月一日實行”[34]的決議，并決定修改工部局下一年度的預算。經過商議，約定屆時倘若工部局所收捐稅仍然不敷支出，諸位華董因確認平衡預算之必要將于加捐一事進行贊助[33]。最終在4月14日召開的公共租界納稅外僑年會上“通過工部局一九三六年度報告暨決算及一九三七年度預算，決議增加市政總捐延至明年一月一日起實行”[21]。在會議上，批準工部局采用必要方法籌集款項以彌補虧短之數，“或就可能范圍內再行節省，或兩者并行”[35]，直至預算得以平衡。

雖然對于增捐一事工部局有所讓步，決定緩期半年實行，但尚有部分團體和組織意不在此，其志在于使工部局徹底取消增捐一事，而不僅僅只是延期執行。上海市地產業公會就工部局未能根本撤銷市政總捐曾“呈請市政府據理交涉，務達撤銷目的，同時并分函納稅華人會及工部局聲明誓不承認加捐”[36]，并發表聲明“在工部局未經緊縮預算，撤銷外籍職員匯兌津貼及不合實用之音樂隊以前，絕對無檢討變更捐率之余地?！盵21]納稅華人會在其發表的告納稅西人書中認為工部局對于捐稅收入的估計過分悲觀，其實只要切實縮減不必要開支并催收欠捐，是可以不實行加捐而維持收支平衡的，因此延期增捐也無必要[20]。上海市第一特區市民聯合會一方面函請納稅華人會督促工部局切實緊縮以使明年加捐成為不必要，另一方面再函工部局以“短期內市面難以恢復如初”為由要求徹底取消加捐之議[37]。但頗為遺憾的是，根本撤銷工部局增加市捐地稅一議未能實現。在12月29日召開的工部局董事會上，還特別提到了“關于房捐、特別捐與土地稅的提高將從1938年1月1日（星期六）起實施”[8]。而在增捐確實實施之后，無論是對于民眾還是工部局而言其影響都是重大的?；蚴軕饋y影響，居民紛紛前往蘇州河以南尋覓房屋，結果空屋被迅速住滿，再加上工部局鼓勵業主建造新屋，各類房屋的租價也就因此而高漲，從而也就致使工部局收入大增，在1938年的《捐務報告》中自稱“其蒸蒸日上之趨勢現尚顯然可見”[38]。

四、余論

增捐之舉歷來有之，并不罕見，也并非工部局的“專利”，在此前公共租界的數次增捐中，引發民眾抗捐的也并不在少數。然而1937年發生在公共租界內的這次增捐風波，前后歷時六月有余，抗捐的主體除了諸多組織和團體還有廣大市民。其持續時間之久、涉及人員之眾、波及范圍之廣，令人瞠目。這其中，除去涉及到民眾自身生存問題的直接因素外，大眾反帝情緒以及民族主義的高漲無疑也是此次大規?？咕璧幕顒颖尘?。與此同時，共同反對增捐也激發了人們空前的團結一致，在一定程度上為不久后到來的“淞滬會戰”起到了精神上的激勵作用。但抗捐的結果卻不盡如人意，僅僅只是令工部局延期增捐，而未能徹底撤銷此項議案。究其原因，還是因為在增捐與抗捐的博弈中雙方的地位是懸殊的。

公共租界原本就是近代歷史上不平等條約的產物，雖然經過長期的抗爭，工部局董事會內已有象征著華人利益的華人董事加入，但它實際上依然處于英國的控制之下。在這一畸形產物里，居住于此的中國居民作為納稅人與作為征稅主體的工部局之間的關系本就不對等，工部局因自身原因而導致財政上收支無法平衡就動輒向市民增捐便是最好的證明。但一方面市民為了維護自身的利益，另一方面也隨著在以往數次抗捐中成長起來的市民權意識的日臻成熟，在此次增捐風波中，廣大市民和眾多團體不僅聯合起來一致強烈反對增捐，而且在此過程中意識到中外待遇不平等的問題。納稅華人會在給工部局的致函中曾提出要求“公共租界工部局所管轄之各該處中外職員應按級一律平等待遇，不得歧視”“對于該局中外職員平等待遇，應令工部局即日實行”[39]，同時還意識到納稅華人會與納稅西人會之間的不對等地位，“所惜者則本會尚未能爭得與西納稅人會處同等之地位，因之工部局預算等等不必提請本會承認，第經西納稅人會通過后即能生效，此畸形組織終須改正?！盵40]這體現的不僅是租界民眾勇于抗爭的精神，更反映出他們在權利意識上的重大進步。

而作為征稅主體的工部局面對各方壓力時也不得不做出讓步，延期增捐，表示“局方對于華人之意見極愿充分考慮，俾該局與社會各界間之合作得以維持”[30]。在租界內居民市民權意識逐漸提高的情況下，作為納稅主體，他們勢必會為了自身的利益去奮斗，在這個進程中，征稅者與納稅者之間的力量也必定會是一個此消彼長的過程。而在全面抗戰的國內大背景下，此次增捐事件也必然激起租界內廣大民眾反帝國主義情緒的增長，從而為抗戰起到了一定的精神激勵意義。