城市生活垃圾全過程管理中的環境正義問題

車越 鄒燦

摘? ?要：生活垃圾快速增長是我國城市發展過程中面臨的重要問題與挑戰，垃圾填埋場等末端處置設施從選址建設直至運營封場，一直伴隨著有關鄰避現象和環境正義的爭論。近年來，各地大力推進的生活垃圾分類實踐進一步將生活垃圾相關議題從末端設施影響拓展至居民源頭分類，各環節不同利益相關群體的權利和義務界定成為學界和社會各方關注的焦點。在此背景下，本文辨析了環境正義的內涵，剖析環境權利和環境義務在垃圾管理各環節和各責任主體間的相互聯系，基于“權利-義務”相統一視角探討生活垃圾管理的全過程，對其中各環節及關鍵因素進行識別，提出了城市生活垃圾全過程管理中的環境正義。研究發現，城市生活垃圾管理過程中的環境正義影響因素由多維度確定，各因素對環境正義的影響作用由環節、相關方、空間尺度等定義;相關環境正義概念應由傳統鄰避設施引發的環境風險分配延伸至源頭分類、次級分揀和末端處置等垃圾管理的全過程;由關注政府和社會公眾間的權責爭議拓展至居民、物業、居委會和政府間環境義務配置及環境權利讓渡的綜合調控。研究以環境正義概念為基礎構建的垃圾管理全過程視角，可為剖析環境權利、環境義務與垃圾管理各環節中不同責任主體間的相互聯系提供參考。

關鍵詞：環境正義;鄰避問題;環境權利;環境義務;生活垃圾全程管理;垃圾分類

DOI：10.16397/j.cnki.1671-1165.202201018? ? ? ? ? ? 開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

城市生活垃圾處置設施的空間布局與規劃是市政部門開展垃圾管理的起始環節，項目選址合理與否也因此成為各利益相關方關注的焦點。目前，公眾對在其生活區域周邊建設垃圾焚燒廠、填埋場、危險廢物處置場等設施做出的鄰避（Not In My Back Yard，NIMBY）行為是各級政府均會面臨的普遍問題。[1]鄰避問題中政府和公民等相關方之間的環境爭議實質是不同利益相關者的社會行為，反映了不同人群間、人與環境間的社會聯系和相互關系[2]，因此，鄰避現象是一種典型的社會問題。隨著近年來各地開始大力推進生活垃圾分類實踐，進一步將生活垃圾處理的相關討論從末端設施影響拓展至居民源頭分類，在此過程中，各環節不同利益相關群體的權利和義務的界定成為學界和社會各方關注的焦點。而環境權利和環境義務的統一以及在不同人群中的分配正義問題均會影響環境正義的表達，因此，環境正義是將環境問題與社會正義聯系起來解決環境問題社會化的重要途徑[3-4]。為預防鄰避沖突以及促進垃圾全過程管理中環境正義的實現，首先有必要對環境正義的概念與內涵作出詮釋，進而為今后選擇合理的環境正義實現路徑、研究公平正義的治理模式以破解垃圾管理中的環境正義問題提供理論基礎[5-6]。本研究嘗試立足于垃圾分類大背景，在正義理論的框架內探究環境權利和環境義務的關聯以及所涉及的正義情境，從而在不同環節和尺度下探究城市生活垃圾管理全過程，這將為環境正義實現提供一定的理論價值和現實意義。

一、傳統鄰避沖突中的環境正義問題

自20世紀80年代以來，隨著鄰避沖突的爆發和對環境正義研究的不斷深入，相關話題引起了較為廣泛的關注，但由于環境正義概念涉及多學科、多領域，因此各界對其內涵側重點的理解有所差異，目前學術界對于環境正義還沒有統一的定義。在眾多對環境正義的概念解釋中，美國環境署（Environmental Protection Agency，EPA）環境正義辦公室由于對相關議題研究較早，且作為政府部門給出了政策性定義;Bryant B.從社會生活和政治生活的角度定義環境正義應當包括公眾在社區生活中進行行為決策和參與政策決議[7];Pellow D.N.則從反向角度定義環境不公是由社會結構不均衡引發的環境權利和環境負擔的不公正分配[8]。盡管不同研究者對環境正義解釋的側重點不同，但基本上都提到了承認正義、分配正義和程序正義三個方面，這也反映了學界對環境正義概念詮釋和實現途徑的基本共識。各類定義還在環境權利和環境義務的關系方面達成了共識，即公眾在享有平等的環境權利的同時也應當負有對應的環境義務[9]，這一共同的核心思想體現了環境正義的雙重角度，即權利與義務的統一。[10]筆者以鄰避問題中的環境風險類型為切入點，探討環境正義中環境權利和環境義務兩個維度問題。

（一）傳統鄰避問題中的環境風險維度

環境風險是指環境利益損失的可能性，具體來說，在鄰避沖突過程中，環境風險具有客觀和主觀意義上的兩個維度：客觀維度是通過具體環境事件發生的概率及其影響來定義風險大小，反映了技術層面理性，即實在風險;主觀維度則延伸至公眾的環境風險感知，即風險本身并不具有相當程度的危害性，反映了社會理性，即感知風險。[11]從環境風險的兩個維度間關系分析，公眾的主觀風險感知與客觀實在風險往往并不存在必然聯系，而主要依賴于個體的切身感受將二者關聯。在鄰避問題中，上述關系實際表現為風險感知的發生并不能推斷鄰避設施具有威脅環境和健康的客觀風險，而僅從技術角度降低鄰避設施的客觀風險系數也不能保證公眾的風險認知有所改觀。[12]從環境正義視角來看，非正義的實在風險分配和風險感知差異均是引發鄰避沖突的原因，但現有的研究表明，風險感知是導致鄰避情結的初始條件，也是鄰避沖突發生的重要前提[13]，因此，在實際操作中，以解決鄰避沖突為目標指向的政策方案也應側重于主觀維度，即公眾的風險感知。為把握風險類型、解決鄰避問題，相關學者針對風險感知類型開展了研究：侯光輝和王元地通過扎根理論將鄰避設施環境風險分為利益、健康、安全和聲譽等幾個方面的影響[13];張啟蒙和張越將公眾的風險感知分為對生活質量、健康安全和生活環境等三個方面的風險感知[14]。綜合來看風險感知可分為經濟風險感知、健康風險感知以及環境風險感知等。

（二）傳統鄰避問題中的環境權利訴求

在公眾感知環境風險后，為保證其合法權益不受侵害，公眾往往要向政府部門提出相應的環境權利訴求。隨著社會發展和公眾環境意識的提升，各類型的環境權利訴求常相伴出現[15-16]，針對不同訴求出發點的鄰避行為需要在識別其目標類型的基礎上提出針對性措施，包括經濟補償或教育溝通手段的介入等，從而減緩鄰避沖突的影響。[17]對應經濟、健康和環境風險感知等三個方面，鄰避運動中公眾的權利訴求也可分為三個層面：第一，基于公平比較和經濟理念的利益補償訴求，即公眾關注自身所獲得的經濟補償是否公平、是否能彌補鄰避設施負外部性引發的機會成本以滿足心理價值期待。在這種訴求指向下，公眾的側重點在于與鄰避設施相關的政府或企業提供的利益補償。由于這種反抗目的性較為單純，鄰避沖突的社會影響在項目暫緩或公眾獲得期望補償后能較快消散。第二，基于環境風險感知和地域認同感的健康安全訴求，即公眾關注鄰避設施本身存在的實體風險及后續可能引發的環境健康損害[18]，并且由于公眾擁有自己的心理預設和主觀評估方法，但這可能與科學方法論證的結果存在差異且因為主體不同的社會地位、環境觀念而造成不同解讀[19]，因此，該種指向下的風險感知往往也呈現出局部性和地域性。第三，基于維權意識的環境權利訴求，即公眾不僅關注鄰避設施布局的科學性和合理性，而且強調知情權與參與權的踐行和保障，此類指向下的關注焦點是從個人利益或局部環境轉向風險決策的科學性以及公眾環境權利的全社會實現。[20]目前，隨著社會發展和公民素質提升，單純的環境補償需求已相對減少，健康安全和環境權利維護的訴求更為普遍且訴求形式也相對溫和，但由于提出的權利訴求更加復雜和系統，環境鄰避運動的影響也將更持久，因此，今后如何精準定位公眾的權利訴求仍然需要綜合研究和長期關注。

（三）傳統鄰避問題中的環境義務配置

相對于上述環境權利而言，環境義務可以視為公眾為保障環境權利實現而應承擔的保護環境義務，因此，環境義務實際上是內嵌于環境權利中的，環境權利與環境義務呈現出對立統一關系：履行環境義務是行使環境權利的內在要求，環境權利的享有也受到環境義務配置的制約。在鄰避問題中，從主體角度研究環境義務較為普遍。環境義務主體一般包括政府、企業和公眾等，但對于不同主體環境義務的具體內容、承擔程度和相關認知間存在差異。鄰避沖突通常是由市政部門對鄰避設施進行選址規劃，排污單位或企業產生排放引起實在風險，而后由居民產生風險感知的一系列環境行為，因此，將鄰避問題中的環境義務主要相關方確定為政府、企業、公眾。首先，對于政府的環境義務，根據上述權利義務對立統一的原則，有研究認為政府的環境義務除履行政策規定還應保證公眾環境權利實現。[21]在此基礎上，部分學者提出政府的環境義務體現在對環境標準的制定和遵守以及避免對公眾環境權利侵害的現象發生。[22]將上述內容延伸到鄰避問題中，政府在追求社會利益最大化過程中有可能造成局部地區和部分人群受鄰避設施影響，而政府需規范和引導好各方的環境行為。[23]其次，對于企業的環境義務，由于鄰避設施的實在風險與鄰避設施的環境負外部性密切相關，而實在風險的消解實際就是限制企業的相關排污行為，約束其生產經營活動可能給環境帶來的影響。因此，企業的環境義務主要體現在以下兩個方面：一方面企業要接受政府和社會對企業的監督監管，另一方面企業要處理好盈利和環保之間的平衡關系。最后，對于公眾的環境義務，對比環境正義的承認正義和程序正義維度，相關研究將公眾的環境義務也對應區分為實在義務與程序義務兩類：實在義務包含公眾從源頭減少垃圾產生量、污染量的消極義務以及監督污染行為的積極義務兩方面內容;程序義務包含公眾積極參與公共決策等。[24]此外，在與政府關系方面，有研究認為當面對鄰避設施的權利爭端時，政府與居民的環境義務應有主次和先后順序，公眾環境義務的配置應建立在政府已履行前置性環境義務的基礎上[23]，在垃圾管理領域可以具體體現為政府制定符合當地情況的垃圾分類方法，居民履行垃圾分類的環境義務等。在與企業的關系方面，企業的環境義務邊界應由公眾環境義務履行的最大程度決定。公眾環境義務的履行是促進企業環境義務實現的重要途徑[25]，反映在垃圾的源頭減量化和垃圾分類對末端設施鄰避效應的改善作用。

二、垃圾全過程管理中的環境正義問題

隨著近年來我國大力推行的垃圾分類工作的逐步開展，鄰避問題由傳統的末端處置環節逐步拓展至居民源頭分類環節，相關環境正義議題也由鄰避設施引發的環境風險分配延伸至源頭分類、次級分揀和末端處置等垃圾管理的全過程，由關注政府和社會公眾間的權責爭議拓展至居民、物業、居委會和政府間環境義務配置及環境權利讓渡的綜合調控。

（一）源頭分類環節中的公眾環境義務

為公眾配置垃圾分類的義務需在整個法律體系視野下探討其具體的法理依據來源。就目前國內的法律體系構建來看，《環境保護法》第六條從基本法高度和宏觀層面對單位和個人作出了基礎環境義務規定。此外，關于環境義務如何落實到具體的分類行為中，《固體廢物污染防治法》第五條也作出了相關規定，認為公眾在作為產品使用者和垃圾產生者這一角色定位時須相應承擔減少污染的環境義務。在此基礎上，《固體廢物污染防治法》第十六條還規定了產生固體廢物的單位和個人應相應減少環境污染，表明公眾應當采取對應措施減少垃圾污染，而居民垃圾源頭分類工作正是最主要和最典型的相關措施，因此，垃圾分類在法律體系中也有了相應的法理基礎保障。[26]2017年3月22日，國務院發布《生活垃圾分類制度實施方案》，國內城市生活垃圾的管理重點開始從末端處理轉向源頭減量化和資源化。從2019年7月1日起，《上海市生活垃圾管理條例》在上海市全域正式開始施行，而將垃圾分類寫入正式法律條文并強制要求個人和單位進行垃圾源頭分類的做法在全國范圍內尚屬首次。相關內容出臺也明確規定了公眾作為垃圾分類主體的環境義務。[27]由此，全民分類不僅在現實意義上明確了垃圾分類的責任主體是全體市民，而且上海市此次施行的垃圾四分類標準也意味著評價不同群體在履行垃圾分類這一環境義務時具有了統一的標準。全民垃圾分類工作的開展補充了我國垃圾管理過程中的重要一環，為探究環境權利和環境義務統一下的環境正義概念提供了現實基礎;但是面向全社會的義務配置具有較大難度，需要從不同領域將生活垃圾分類行為分解為具體類項，包括個人行為態度及意愿、社會整體氛圍、行政管理模式，等等。因此，為了評價居民垃圾分類義務的履行情況，各參與主體的相關因素都應納入評價指標體系，從而客觀全面地評價垃圾分類行為，從環境義務履行和環境正義實現的角度評估垃圾源頭分類環節效果。因此，探討公眾垃圾分類成效及其影響因素將有效反映其環境義務的履行情況，并為垃圾源頭分類環節在環境正義層面的理論探討提供基礎。

（二）次級分揀環節中的社區權利義務

《上海市生活垃圾管理條例》建立了生活垃圾分類管理責任人制度，第二十五條確定了責任人制度，第二十六條規定了責任人具體職責。相關規定賦予了社區進行垃圾管理的權利，同一社區居民的生活垃圾收集駁運由社區統一管理，但實際中居民是否會完全服從社區的垃圾管理，仍有進一步探討的空間。一般而言，社區管理的權利來源于居民的區域自治權，而這種自治在目前的城市化進程中往往通過契約授權部分轉讓給居委會和物業等組織，這使得相關機構成為社區管理的實際行使者。在垃圾管理方面，社區的權利來源一方面是制度賦予的對生活垃圾的管理權利，另一方面則來自社區全體居民的權利讓渡，因此，居委會和物業等組織不僅需要對上級部門承擔垃圾管理的法律規定，而且需要對社區居民的環境權利負責?；诟鞣綑嗬馁x予形式和轉讓程度的不同，社區的垃圾管理模式也呈現差異，于是社區垃圾管理的績效差異成為社區自治的結果體現。而關于社區的義務和責任，有研究認為有關環境管理的法律條款應只適用于行政單位的管理，而不應進一步地延伸至社區自治范圍內，更不應設立具有支配性質的環境管理單位[26];還有研究認為居民有權選擇生活垃圾管理方式，非行政管理方式可能是更為適宜的管理方式。[28]當居民的集體意志通過業主公約、授權合同等權利讓渡的方式轉讓給居委會、物業等部門時，社區的垃圾管理等公共管理事務也同樣應遵循上述原則?；诖?，社區組織在履行責任人義務的同時也需要和居民共同協商治理社區環境，例如在開展生活垃圾分類投放的宣傳示范以及加強組織協調和指導等工作的同時，與小區居民協商垃圾收集時段、垃圾收集點分布、垃圾收運頻次等問題?；谏鲜鲫P于社區權利義務的討論，認為社區垃圾管理的權利來自相關方讓渡，因此其對應義務的履行也有一定限制，如何在一定的權利讓渡空間下履行好相關環境義務值得進行深入探討。

（三）末端處置環節中的主體權責爭議

末端處置設施是引發鄰避沖突中最為典型的一類設施，其設施類型、處理量以及空間布局等是決定鄰避影響大小的重要因素，也是公眾最為關心的焦點問題。目前關于鄰避效應的公平性研究主要從空間布局的科學性和合理性展開，而在垃圾全程分類及環境正義的視角下，公平問題不僅要考慮環境權利的合理訴求，更應綜合考量環境義務履行情況下的環境正義實現。因此有必要在末端處置環節中，梳理各方的環境權利義務，并結合前端的源頭分類和次級分揀環節中的各方權責分析，探討環境正義在垃圾管理中的實現途徑。首先，垃圾末端處置設施引發的環境爭議主要是沖突雙方對設施興建布局過程中包含的權利義務屬性不同解讀造成的，一方面鄰避運動的內因是個體對環境權利的訴求，也是地方社區在反對環境不公時居民集體意志的集中表現[29];而另一方面，作為公共利益的代表，市政部門行使公共權利，建設末端處置設施來實現對城市公共資源的空間配置，以追求城市質量的提升和保證公共利益的最大化，相關設施的規劃選擇是政府行使自身公共決策的權利。因此，從上述分析來看，末端處置環節中沖突雙方實質上是圍繞居住環境權利爭取和公共管理權利行使展開的社會實踐運動?；谏鲜鰧υ搭^分類環節中各方環境權利和環境義務的梳理，筆者認為政府和居民對認知側重點有所不同，居民更關注鄰避設施與環境權利損害的關系，政府則更關注公眾的環境義務履行。具體來說，對參與鄰避抗議的社區和個體，相關行為是其對自身環境權利訴求和環境正義追求的體現;但另一方面，市政部門出于追求區域利益最大化和正常履行公共決策職能的角度進行相關的規劃布局，也是其自身正常行使權利和履行義務的表現，而在此視角下，相關鄰避運動的發生甚至會被市政部門認為是公眾以環境權利訴求的緣由躲避相關義務承擔的行為。于是，對鄰避沖突的性質解讀以及對鄰避效應程度的確定成為解決相關分歧的認知基礎和先決條件，基于此，如何平衡公眾或地區提出的環境權利訴求與政府公共決策環節中自身職責行使之間的關系，成為把握鄰避沖突雙方認知分歧、化解沖突雙方權利矛盾的重要環節。

三、結語

本研究嘗試立足于垃圾分類大背景，在正義理論的框架內探究環境權利和環境義務以及所涉及的現實情境。環境正義的概念起源于傳統鄰避設施可能存在的環境風險，相關風險被公眾感知后進而引發了公眾的環境權利訴求并擴大為鄰避運動。而在環境權利與環境義務呈現出對立統一關系的環境正義范疇下，原先的鄰避問題不僅可以被視為公眾環境權利的訴求，也可被視為市政部門行使自身公共決策的權利，從而更加強調公眾的環境義務履行。由此，在環境正義視角下對傳統鄰避問題進行全新解讀，環境正義自身也有了內涵的合理延展，涵蓋了環境正義的權利和義務兩方面。隨著近年來各地大力推進生活垃圾分類實踐，相關討論從末端設施影響拓展至居民對垃圾的源頭分類。在垃圾源頭分類環節，明確了居民的環境義務;在次級分揀環節，不同社區的垃圾管理模式成為其管理權利來源的合理體現;在末端處置環節，政府和社會公眾的鄰避沖突也通過環境正義的權利及義務兩方面內容得到解釋。因此，以環境正義概念為基礎構建的垃圾管理全過程視角，通過多環節、各相關方和不同影響因素等幾個維度進行調控，從系統視角對城市生活垃圾管理過程進行了串聯分析，可為豐富環境正義的內涵并進一步加強城市生活垃圾的全過程管理，為剖析環境權利義務與垃圾管理各環節責任主體間相互聯系提供現實參考。

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（責任編輯? ?古? ?東）

Environmental Justice in Whole?Process Management of

Domestic Waste

CHE Yue1， ZOU Can2，3

（1. East China Normal University; 2. Shanghai Environmental Sanitation Engineering Design Institute

Co. Ltd.; 3. Shanghai Institute for Design & Research on Environmental Engineering Co. Ltd.）

Abstract：The rapid growth of domestic waste is a severe problem and a challenge during the process of urbanization in China. The NIMBY（Not In My Backyard）phenomenon and environmental justice debate have always accompanied the construction of landfills and other terminal disposal facilities from site selection to operation and closure. In recent years，the domestic waste classification vigorously promoted by multiple regions has further expanded the issues related to domestic waste from the impact of terminal facilities to the waste classification of residents. The definition of rights and obligations of different stakeholders in each link of waste management has become the focus of academia and public. Under this background，after discussing the connotation of environmental justice，this paper analyzes the correlation between environmental rights and obligations and subjects of responsibility in each link of waste management. Based on the principle that rights and obligations always go together，this paper studies the links of the process of waste management，the key factors in each link，the partitioning of links and the issue of environmental justice over the whole process of waste management. It is found that the influencing factors of environmental justice in domestic waste management are determined by multiple dimensions，and the influences of each factor on environmental justice are defined by the link，the stakeholders，the spatial scale，etc. The relevant environmental justice should be extended from the allocation of environmental risks caused by traditional NIMBY facilities to the whole process of waste management such as initial classification，secondary sorting and terminal disposal，and from the concern about the rights and responsibilities disputes among governments and the public to the comprehensive regulation of the allocation of environmental obligations and the transfer of environmental rights among residents，property management sections，neighborhood committees and governments. Based on the concept of environmental justice，the study constructs a whole?process perspective of waste management，which can provide references for analyzing the relationship between environmental rights and obligations and subjects of responsibility in each link of waste management.

Key words： environmental justice;NIMBY problem;environmental right;environmental obligation;whole?process management of domestic waste;waste classification

3287500589272