重慶市區縣集體經營性建設用地入市前景研究

李后利

摘要：當前集體經營性建設用地入市（后文簡稱“入市”）試點工作在全市各區縣進一步深入探索，基于各試點政策的內容、初步成效以及政策趨勢，入市政策的推廣將對區縣發展產生直接與間接的影響：直接影響主要作用于土地市場的供給端，即土地市場供應格局、供應規模、供應結構、供應價格;間接作用主要從土地財政、房地產稅收、金融政策等方面影響土地市場。目前試點范圍有限，短期內對土地市場影響也有限，上述影響能在多大程度及周期內實現與試點的推廣程度與周期密切相關。

關鍵詞：集體經營性;建設;前景

2013年11月，十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出：“建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價?？s小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”。這為未來集體建設用地直接入市與流轉提供了頂層設計。

2015年2月25日，全國人大常委會審議相關決定草案，擬授權國務院在北京市大興區等33個試點縣（市、區）行政區域“暫時調整實施土地管理法、城市房地產管理法關于農村土地征收、入市、宅基地管理制度的有關規定，允許入市，并將提高被征地農民分享土地增值收益的比例”。2015年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《深化農村改革綜合性實施方案》在“深化農村集體產權制度改革”中提出“開展農村土地征收、入市、宅基地制度改革試點”，“及時總結經驗、不斷完善，形成可復制、可推廣的改革成果”;并指出集體經營性建設用地制度改革的基本思路是：允許土地利用總體規劃和城鄉規劃確定為工礦倉儲、商服等經營性用途的存量農村集體建設用地，與國有建設用地享有同等權利，在符合規劃、用途管制和依法取得的前提下，可以出讓、租賃、入股，完善入市交易規則、服務監管制度和土地增值收益的合理分配機制。

2020年8月，自然資源部下發了入市相關情況調研的函，明確重慶大足區為全國33個試點區縣之一。北京市大興區、上海市松江區、重慶市大足區、廣東省南海區、浙江省德清縣等試點區域的改革方向是入市，自2015年以來，上述各地試點政策相繼落地。在此背景下，通過典型區域的試點政策及效果分析，把握該政策在大規模推廣后，對區縣土地市場和產業發展將產生什么樣的影響，有著重要的理論與實踐意義。

一、入市試點基本情況

（一）典型區域試點情況

1.上海市松江區

自試點政策確定后，上海市積極推進了試點區松江區集體建設用地相關政策及試點地塊的土地開發工作。上海市松江區先后出臺了《上海市松江區農村集體經營性建設用地入市管理辦法》，頒發了入市“1+5”配套文件。

2015年，12月23日，上海市規劃和國土資源管理局公告出讓了首宗出讓集體建設用地：松江區永豐街道新城主城H單元H30-01號地塊（農村集體建設用地），該地塊土地用途為商辦，出讓土地總面積8654平方米，根據規劃指標要求，容積率2.0，建筑密度不大于50%。起始價5452萬元。經過現場競價，最終以5502萬元成交，競得人為上海松江新城建設工程服務有限公司。

2.重慶市大足區

2016年9月，大足區按照原國土資源部要求，在開展入市的基礎上增加農村土地征收改革試點工作，印發了《大足區統籌協調推進農村土地征收制度和集體經營性建設用地入市改革試點實施方案》。按照建立程序規范、補償合理、保障多元化的土地征收制度要求，切實完善制度設計、規范操作程序，在征收目錄、征收程序、信息公開、公告利益認定、風險評估、社會保障等方面制定出臺了《重慶市大足區農村土地征收制度改革試點管理辦法》等7個規范性文件，為試點工作提供制度保障。

大足區集體土地征收制度試點涉及2個公益性項目龍崗街道垃圾處理廠擴建和鐵山鎮35KV變電站，征地面積861畝，人員826人，經告知、確認、聽證等程序，已完成協議簽訂、發布征收預公告、風險評估、用地手續上報等工作。

2015年至2017年，大足區在入市試點中，按照“土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、糧食生產能力不減弱、農民利益不受損”四條底線原則，秉承“確權是基礎，規劃是前提，交易是關鍵，分配是核心”的思路，積極探索、穩妥推進，出臺了“1+7+8”的政策文件和技術規范。成功上市交易11宗農村集體經營性建設用地，面積244.96畝，其中租賃1宗，面積46.05畝，成交總額8115.1317萬元（不含租賃）。

（二）試點工作小結

總結上述區域的試點進展，入市政策獲得了如下兩個方面的成效：

一是初步形成了覆蓋城鄉的統一建設用地市場，“同地同權”雛形顯現。在參照國有建設用地出讓經驗的基礎上，建立相關市場規則，將區域范圍內的集體經營性建設用地統一納入區域內土地市場交易，建立多方協同的入市監管服務機制，并取得了較好的市場效果。以北京大興區為例，首宗出讓宗地溢價率達77%，成交樓面價高達16150元/平方米，與同類用途的國有土地使用權價格相近。

二是建立了兼顧國家、集體和個人的收益分配機制，初步形成了多方共贏的入市格局。如德清縣按照土地用途和區域位置不同，采用“按類別、有級差”的兩種收取標準，如位于縣城規劃區的商服類用地按48%繳納，工礦倉儲類用地按24%繳納;并建立了“明確收益屬性、收益用途、農民利益”為核心的增值收益分配機制。

與此同時，上述試點工作的推進也存在諸多難題：

一是如何與現有的土地制度，特別是征地制度、土地一級開發制度銜接;二是缺少支撐覆蓋全國金融機構的抵押及評估體系;三是入市后的審批監管問題等等，還需要進一步深化研究。

從上述試點政策的內容與市場效果來看，集體經營性建設用地必須在符合相應的政策前提下進入土地市場，并對用途進行了更加嚴格的規定，即便如此，在試點政策落地后，市場認可程度超出了原有預期，為今后實現與國有土地真正意義上的“同地同權”打下了良好基礎。

二、區縣入市探索情況

（一）有關特點

為強化自然資源評價評估工作的重要性，各區縣目前均已制定農村集體建設用地土地級別及基準地價制定工作，初步成果主要呈現集體建設用地土地級別和基準地價，這是確定集體土地使用權出讓價格、租賃價格、課稅價格、作價入股價格以及土地轉讓、出租、抵押等交易價格的主要依據。是促進土地資源向土地資產轉化、實現農村自然資源價值、完善集體建設用地入市機制、推進鄉村振興的重要基礎。

（二）利用情況

1.產業利用意向。經走訪調查，區縣集體經營性建設用地，目前主要布局農產品初加工倉儲保險冷鏈、農產品初加工生產線、鄉村旅游設施、農村電子商務、建筑材料加工、科普教育基地、特色農產品加工等產業項目，目前正在加緊推進村規劃編制、土地調規、土地整治、權屬調查、勘測定界等方面工作，為下一步正式通過入市打好基礎。

2.土地利用現狀。目前區縣農村集體建設用地主要用于各村便民服務中心、市政廣場、教育文化設施、道路、公共廁所、農村集中居民點等基礎性、兜底性、保障性公共基礎設施建設項目。

三、入市對區縣發展的影響機制

從土地市場的運行機制來看，集體建設用地入市對區縣一二三產業融合發展的影響作用于生產供給、消費需求兩端和一個平臺。

供給端，主要是指從供給角度，集體建設用地入市對區縣產業用地市場的影響，包括供應格局、規模、結構、價格等方面。也就是說，集體建設用地入市將進一步豐富區縣的產業布局，切實提升供給端發展質量;

需求端，主要是指從發展需求和消費需求兩個角度來看、入市對區縣消費結構的影響，主要影響因素有投資意愿、產業資本的力量、區域發展前景、經濟景氣程度、村鎮創新創業能力和市場反應速度等等。也就是說，入市將進一步優化區縣的消費體系和市場效率。

一個平臺主要是指地方政府構建的入市平臺，對原有市場的影響程度取決于政府對改革試點的評估、認可程度和改革推廣的力度和決心。只有政策平臺足夠開放，供給端和需求端才能同向作用，形成合力。

從入市對區縣一二三產業融合發展的傳導機制和影響程度來看，分為直接影響和間接影響。由于我市多數區縣正處于產業轉型升級的陣痛期，土地要素與貨幣、人力資本、生產力等因素具有同等重要的地位，是政府參與宏觀調控的幾大重要抓手之一;加之土地市場的區域性、不可移動性及供給的不確定性等自身因素，造成土地市場的需求端很大程度上受供應端的引導，因此入市對本地區產業發展最直接的影響，即從供給端土地市場開始，也就是說，從規劃引領開始，政府必須要嚴格按照市場經濟規律，遵循價值內涵，合理規劃布局，確保實現高質量發展。間接影響主要源于入市打破了原有土地增值收益分配格局，深化了農村集體產權制度改革，客觀上影響了政府在鄉村振興方面的財政制度、稅收制度及金融政策等等，也就是說，入市為鄉村振興建設提供了資金支持，可以更快完成鄉村道路管網等基礎設施配套建設。

因此，本文重點從供給端來探討入市對區縣發展的影響，即從土地開發、土地供給、市場交易等影響機制出發。同時，對區縣發展的間接影響也做相應的剖析。從而，找出入市的前景所在。

四、入市對區縣發展的直接影響

（一）入市對土地供應格局的影響

長期以來，我國建設用地實際權屬分為集體和國有兩種，由于政策限制，進入市場交易的建設用地必須是國有土地。待入市的國有土地來源主要有2條路徑：一是將集體土地征為國有，辦理征地和農轉用手續;二是盤活存量國有建設用地。相比之下，集體建設用地缺乏入市途徑，而且存在流轉路徑不暢，市場化程度低的特點。

集體經營性建設用地的直接入市，打破了單一的國有土地供應的市場格局。據統計，區縣的土地供應中，超過80%都來源于集體土地征地。集體建設用地直接入市的放開，將導致新報批的國有土地供應較大幅度的縮減，客觀上將推動國有存量用地的盤活利用。

在上述兩個方面的作用之下，可以預見，區縣集體經營性建設用地在未來土地市場的比重將逐步增加，對于優化土地供應格局，盤活存量國有土地，促進土地要素的流動與資源的有效配置有著積極作用。

（二）入市對土地供應規模的影響

從大足區試點經驗來看，入市并不會顯著增加土地市場的有效供給。因為，從入市要求與開發條件來看。入市本身有著諸多前提條件，如政策要求必須符合土地利用規劃及城鄉規劃，而且其入市需要經地方政府審批，因此大規模入市缺乏政策支持。即便符合上述入市要求，完成集體經營性建設用地的開發，即土地整理、拆遷、市政基礎設施的建設等也由于前期投入較大，需要相對較長周期，如果缺乏所在街鎮的組織及相關金融政策的支持，僅僅靠鄉村集體經濟組織完成，開發規模非常受限。另外集體經營性建設用地沖擊國有土地供給市場，進一步平抑了總體規模。

（三）入市對土地供應結構的影響

房地產市場是個籠統的概念，粗略的劃分可以分為住宅和非住宅兩類市場，后者，具體包括商業市場、寫字樓市場、工業用地市場等等。

從目前試點政策的內容來看，集體經營性建設用地嚴禁進行商品住宅的開發，即便是進行非住宅開發，也對商改住政策進行了嚴格限制，如北京市大興區西紅門鎮用地出讓條件中規定，“嚴格進行商改住”，而且通過限制購買人身份（如購房人必須擁有經營資質）、最低納稅要求（如要求每公頃土地年納稅額400萬元）等輔助要求，打擊商改住行為，進一步明確了集體經營性建設用地只能用于發展產業的政策決心和要求。

相反，集體經營性建設用地的入市，對于產業用地，如商業、辦公、旅游、養老等等，會有實質性的影響，很大程度上優化了土地供應結構，改變傳統住宅用地一枝獨大的局面。

（四）入市對土地供應價格的影響

短期來看，入市對土地供應價格的影響有限，但從中長期來看，并不能有效平抑土地供應價格，反而會適度增加土地開發成本，從而提升土地供應價格。

正如前文所述，入市并不會顯著增加土地市場的有效供給，從供求關系來看，并不能改變區縣土地資源短缺，特別是城區相對稀缺的現狀。

與此同時，從土地成本來看，集體經營性建設用地相比國有土地成本較低的原因在于其周邊市政、基礎設施配套相對落后。然而，在“同地同權”與統籌城鄉建設用地市場的大背景下，入市的要求與條件也會盡快與國有土地接軌。反而，其對國有土地供應價格的提升作用更為凸顯，關鍵原因在于其打破了原有土地收益分配格局，增加了集體經濟組織及農民的收益分配比例，客觀上增加了土地一級開發成本，從而影響土地供應價格。

五、入市對區縣發展的間接影響

（一）入市對土地財政的影響

入市打破了原有土地收益分配格局，如大規模推廣后，將對原有的土地財政產生較大的影響。主要是集體經營性建設用地的土地出讓金收入的減少。以北京市大興區試點政策為例，其規定集體經營性建設用地不同于國有土地，不需上繳土地出讓金，而是以繳納土地增值收益調節金的方式履行相應義務;土地增值收益調節金主要統籌用于基礎設施完善、環境整治、土地前期開發等等，征收比例約占土地出讓總價款的10%。相比土地出讓金，土地增值收益調節金金額大幅減少。

另一方面是集體經營性建設用地的土地溢價由土地出讓方所擁有。然而，入市改變了上述規則，其溢價部分除了上交土地增值收益調節金外，其余由集體經濟組織所有，大幅削減了土地財政收益。

（二）入市對房地產相關稅收政策的影響

集體經營性建設用地直接入市將使地方政府收入減少，政府需要通過稅收獲取部分土地增值收益增加地方收入，確保能持續承擔城市建設和工業發展的責任。因此，入市客觀上會促進房地產有關稅收的征收改革工作，以緩解土地財政削減帶來的地方投入不足，從而間接影響房地產市場。

（三）入市對房地產配套金融政策的影響

根據中共中央、國務院《深化農村改革綜合性實施方案》的相關要求，伴隨著入市等政策的落地，相關的配套政策如土地經營權抵押、擔保等政策需及時跟進。

上述政策的推進將影響房地產配套金融政策特別是銀行抵押、擔保等信貸政策的支持以及相關金融衍生品，從長遠來看，將對房地產投資的結構、規模、趨勢產生深遠影響。

六、區縣入市前景

入市將從供給端對區縣發展帶來不一樣的前景，主要有如下幾個方面：

一是打破了單一國有土地供給市場的格局，產業用地渠道進一步拓寬，為全區一二三產業融合發展打下了基礎;

二是在試點結束，大規模推廣入市后，一定時期內將增加土地供應規模，為全區各街鎮立足自身優勢，打造鄉村振興特色產業，從而為全國市場提供優質產品供給，提供了要素保障;

三是入市對城區非住宅用地產生了一定擠出效應，為進一步優化城區規劃建設，提升住宅項目品質，產生積極影響;

四是入市促進了征地收益分配格局和土地增值收益分配格局的改變，為加快完善鄉村基礎設施建設提供了長期資金支持。為促進房地產稅等相關配套稅收政策及金融政策的出臺，創造了條件。

總體來看，集體經營性建設用地的入市，作為土地市場的供給側改革政策，優化了土地市場的供給面，對促進房地產市場的穩健持續發展、構建城鄉統籌的建設用地市場和土地收益分配機制、推動區縣一二三產業深度融合高質量發展，有著重要前景和深遠影響。

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