新《檔案法》背景下機關檔案室開放審核權責探析

閆靜 謝鵬鑫 張臻

摘 要：新《檔案法》將檔案形成單位或移交單位/保管單位列為檔案開放審核的主體之一，明確了其在館藏檔案及尚未移交進館檔案開放審核中的責任。機關檔案室作為形成單位或移交單位/保管單位的檔案機構，在開放審核中的作用不容忽視。文章通過問卷調查分析，發現機關檔案室存在開放審核機制不完善、責任不具體、與解密審核的關系不明確等問題，解決這些問題不僅能夠提高檔案開放審核的工作效率，也能夠提高機關檔案室的工作水平。

關鍵詞：檔案開放審核；檔案開放；機關檔案室

分類號：G274

Analysis on the Authority and Responsibility of the Office Archives Agency in Archives Opening Examination under the Background of New Archives Law

——Based on the Questionnaire Investigation on the Archives Opening Examination State of the Office Archives Agency

Yan Jing1，2， Xie Pengxin1， Zhang Zhen3

（ 1.School of History and Culture of Shandong University， Jinan， Shandong 250100； 2.Archival Undertaking Development Research Center of Renmin University of China， Beijing 100872； 3.Department of Management of Beijing Electronics Science & Technology Institute， Beijing 100070 ）

Abstract： The newly amended archives law requires the archives forming or the transferring/custodial units to carry out the opening examination of archival materials， thus identifying their responsibility of archives opening examination both to the archival collections and the not-transferred archives. The office archives agency is the archives organization of the formation or the transfer/custodial unit， which could not be ignored in archives opening examination. In the analysis of the questionnaire， several problems exposed such as imperfect opening examination mechanism， unspecific responsibility and unclear relationship with declassification audit， etc. Solving these problems can not only improve the efficiency of archives opening examination， but also develop the status of the office archives.

Keywords： Archives Opening Examination； Archives Opening； Office Archives Agency

“開放審核”這一術語來自于新修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱“新《檔案法》”），該法第三十條規定：“館藏檔案的開放審核，由檔案館會同檔案形成單位或者移交單位共同負責。尚未移交進館檔案的開放審核，由檔案形成單位或者保管單位負責，并在移交時附具意見?！痹摋l規定將檔案開放審核的主體以法律形式明確為檔案館和檔案形成單位或者移交單位/保管單位，以期推動檔案開放工作的進程，緩解檔案封閉期限縮短至25年后檔案開放工作的壓力。目前，國家綜合檔案館館藏檔案的來源仍多以機關檔案室定期移交為主，那么在“會同”之下如何推進綜合檔案館和機關檔案室的檔案開放審核工作協調進行，將是未來檔案開放審核工作的重點和難點問題之一；而對于尚未移交進館檔案的開放審核，機關檔案室應如何具體履行開放審核職責，也是新《檔案法》正式實施后機關檔案室亟待研究的問題。

《檔案法》修訂后，檔案界關于檔案開放審核的研究主要集中在兩方面：一是從宏觀層面研究檔案開放審核的工作制度或發展模式，如：開放制度規劃[1]、鑒定模式構思[2]、協同機制設計[3]等；二是從微觀層面探索檔案開放審核的操作方式：如業務流程設計[4]、技術手段應用[5]、智能技術探索[6]等，但鮮少有研究專門針對機關檔案室探討其檔案開放審核問題。盡管部分文章在論述開放審核權責關系時涉及了館藏檔案在“會同”之下的管理制度稀缺性分析[7]、形成單位的現狀探討[8]、征求意見的問題陳述[9]等方面內容，但現有研究多為理論探索，對于在實際工作中機關檔案室的開放審核職責到底如何劃定、機關檔案室在新《檔案法》開放審核要求下，面臨著哪些現實問題和挑戰等實際問題的研究仍十分不足。本文基于機關檔案室開放審核情況問卷調研結果和部分檔案館的實地訪談記錄，探討新《檔案法》背景下機關檔案室開放審核權責，以期為更加細化和具體的檔案開放審核職責確定與流程設計提供些許參考。

1 問卷情況及數據分析

1.1 問卷設計

本研究的數據來源于“機關檔案室檔案開放審核情況調查問卷”的調查結果。該問卷旨在系統調查新《檔案法》背景下機關檔案室的檔案開放、鑒定、利用等基本情況，詳細摸排受調查機關檔案室的檔案開放審核工作機制、人員構成、解密工作等內容，以期了解其開放審核工作中的典型經驗和工作難點。為此，問卷采取“選擇題+填空題”的方式，共設計了18道問題，并使用定量分析的數據處理方法，輔之必要的描述性統計方法對有效問卷進行研究。由于題型限制，本問卷尚未借助算法進行效度和信度分析，而是在閱讀所有答卷的基礎上對問卷數據進行初步處理，確?；厥諉柧淼挠行院涂煽啃?。

1.2 問卷發放與回收

調查面向全國范圍內的機關檔案室展開，并通過國家檔案局館室司綜合檔案館處以“問卷星”形式在線發放。問卷發放時間為2021年5月，經兩個月發放周期后共收到有效問卷44份。由于投放平臺限制，答卷主要集中在中央級或國家級機關單位的檔案室，所以本次問卷回收有效數量相對較少。

答卷所涉及的44個機關檔案室包括：中央組織部、商務部等25個政府部門的機關檔案室，占比57%；經濟日報社、中國人民日報社的企業檔案室，占比5%；全國總工會、人民銀行等8個事業單位的機關檔案室，占比18%；團中央、民建中央等8個黨群組織的機關檔案室（占比18%）和一個保密機構的機關檔案室（占比2%）。

1.3 研究結果與分析

（1）機關檔案室對尚未移交進館檔案的開放審核情況

①開放審核機制

調查顯示，目前機關檔案室的開放審核機制尚未成熟。這一現象既表現在宏觀的制度規劃層面，也體現在實際操作的工作要求層面。從制度規劃層面來看，現階段機關檔案室的開放審核工作存在兩方面不足。一是缺乏正式的開放審核工作制度。如表1所示，盡管部分機關檔案室已建立開放審核機制，但建立正式機制的數量在調查樣本中十分稀少（僅占調查樣本的6.8%）。這一問題還表現在檔案開放審核的流程設置情況中，如表2所示，樣本中僅有約1/3的機關檔案室表示規范了檔案開放審核流程，但在工作步驟上也稍顯混亂，如在具體執行過程中存在“三級制”（檔案部門/工作人員/專家—上級/主管部門—單位領導）、“兩級制”（鑒定小組/檔案部門—單位領導）等不同的工作形式，尚未統一。二是缺乏明確的權責劃分，在機關檔案室的開放審核職責分配中（表3），大部分檔案室因為“暫未開展開放審核工作”（所占比例為52.27%）而尚未確定其在開放審核中應該承擔的具體責任。

在工作要求層面，盡管制定“負面清單”“附具檔案開放審核意見”等工作方式被廣泛提及，但在機關檔案室的開放審核實際工作中尚未得到良好貫徹。表4顯示，檔案開放審核負面清單的落實比例僅為15.91%，尚未落實的總體比例高達84.09%；表5顯示，附具檔案開放審核意見的比例也僅為50%；雖然檔案移交前進行解密審核的開展情況相對較好，但是“已經開展”解密審核工作的檔案室數量仍不足一半（表6）。

②開放審核人員

據表7所示，“辦公廳（室）或承擔該職能的其他綜合辦事機構”“檔案工作機構負責人”“有關業務部門負責人”是機關檔案室負責開放審核工作的主要責任人，這三類群體往往能夠代表形成單位的意見，在機關檔案室的開放審核工作中能夠較好滿足新《檔案法》中提出的要求。但需要注意的是，雖然上述三類群體所占比例均在50%左右，但“無”人員參與也占據一定比例，這說明機關檔案的開放審核工作依舊存在一定的人員空缺。表8所反映的情況也與此類似，面對檔案開放審核的爭議問題，部分檔案室更傾向于“暫且擱置，不予評判”，或是將決定權交由綜合檔案館，并未充分發揮其在開放審核中應有的作用。

（2）機關檔案室對已移交進館檔案的開放審核情況

對于已進館檔案，機關檔案室普遍認為形成單位或移交單位在開放審核“會同”工作中應發揮作用。根據問卷作答情況看，對于進館檔案的開放審核工作，各機關檔案室比較贊同檔案館有必要與形成單位或移交單位聯合進行二次開放審核（表9）。而那些并未贊同這一做法的機關檔案室也認為至少國家檔案館在25年期滿鑒定時所形成的開放審核意見，需要征求形成機關意見（表10）。在檔案開放審核過程中，如表11所示，“由國家檔案館主導開放審核工作，但以檔案形成機關意見為主”的做法最受歡迎，“由國家檔案館主導開放審核工作，檔案形成機關輔助”和“二者協商進行”也有一定的支持者，此外部分檔案室認為可以采取“國家檔案館負責初審分發，由形成機關負責組織審核”的做法。

（3）機關檔案室開放審核的現存問題與發展建議

①機關檔案室開放審核難點

如表12所示，機關檔案室在檔案開放審核工作中遇到的最為突出的問題是“檔案鑒定工作量大”和“鑒定標準不好掌握，鑒定涉密檔案‘知易行難”。前者涉及檔案開放審核的工作量問題，究其原因，由于“開放審核”是新《檔案法》中首次提出的概念，尚未有配套的工作標準或要求細則，這就導致目前機關檔案室的開放審核工作沒有正?；_展，而且一些機關積存檔案過多，也無形中增加了實際工作量；加之開放審核工作機制不夠完善、人員不充足，與待審核的檔案數量較大之間存在矛盾。后者則關系到檔案開放審核的業務水平，由于標準不明或標準不夠清晰，加之檔案解密工作開展難度大，導致涉密檔案開放審核“知易行難”。除此之外，機關檔案室在開放審核過程中也面臨來自外界（如“現有標準已經過時”“現有標準不明確”等）和自身（如“專業人才不足”“沒有確定保障主體”等）的挑戰，在政策執行、統籌規劃、人才培養等工作環節存在漏洞，造成了開放審核工作難以有效開展。

②機關檔案室對智能技術的態度

對于工作量大且鑒定難度高的問題，業界一直鼓勵實踐部門采取智能技術協助解決實操問題，但在實際工作中這些“美好愿景”并不一定能夠實現。如表13所示，除了保密部門正處在研發階段的智能信息處理工具外，43個受調查機關檔案室僅有一個企業檔案室表示采用了智能技術。這一現象可能是因為智能信息處理技術在檔案領域的應用還處于初級階段，投入實踐工作的難度較大，故難以推廣。而“批處理”技術雖然在多個機構和總體數量的采用率和未采用率上基本持平，比起“智能信息處理工具”的使用率高出不少，但其覆蓋率依舊存在較大提升空間（表14）。從上述數據較難推測機關檔案室對智能技術的具體態度，但可以發現智能技術在實際工作中推廣度相對較低。③機關檔案室開放審核促進措施

針對檔案開放審核工作中遇到的問題和困難，各機關從“加強國家管控”“落實相關工作”“培訓人員/引進人才”和“健全機制”等方面提出具體意見（表15）?！凹訌姽芸亍焙汀奥鋵嵐ぷ鳌钡谋澈笫菣n案開放審核中不同主體相互推脫、缺乏主導的情況，如同表8所反映的“暫時擱置”，在既無成熟完善的開放審核工作機制、也無明確的開放審核工作權利和義務合理分配情況下，就容易出現多方“扯皮”或“推托”現象。因此，表15所提出的具體意見反映出當下檔案開放審核的配套制度不完善和權責不明是制約當前開放審核開展的主要桎梏。此外，人力資源不充沛與人員專業素質不足也成為了各個機關檔案室極為關注的問題。

2 研究結論

2.1 機關檔案室檔案開放審核機制尚不完善

調查表明，目前無論是對擬移交進館檔案還是對已移交進館檔案的開放審核尚未形成一套完善的機制，機制不完善將導致開放審核程序混亂。這種不完善體現在三個方面。一是頂層設計不成熟。機關檔案室的開放審核機制、工作流程規范、負面清單制定等均沒有成熟規范的模式。同時，已有研究表明，檔案館在對擬移交進館或對已移交進館的檔案進行開放審核過程中，雖然需要征求形成單位的意見，但有些明確征求意見是必經程序，有些則并未明確形成單位對館藏檔案的開放審核職責，不少地方規定僅在“必要時”征求形成單位意見，[10]這種“無約束、無要求”的現狀也不利于機關檔案室形成規范而完善的開放審核機制。

二是人員職責不清晰。盡管“辦公廳（室）或承擔該職能的其他綜合辦事機構”“檔案工作機構負責人”“有關業務部門負責人”三方是機關檔案開放審核的主要負責人員，但還有部分機關將開放審核視為檔案室一方職責，且檔案室內也尚未配備開放審核人員。四川省檔案館在對省直機關單位開展檔案開放鑒定工作業務指導時發現，機關單位存在將“檔案開放鑒定工作交給檔案員單獨完成”的工作誤區。[11]

三是監督機制未跟進。機關檔案室希望能夠“加強國家管控”，強化外力監督。WX市檔案館表示“檔案部門需要制度來規定各主體有沒有行使相應的權力，履行相應的義務。因為缺乏最后的監督機制，所以在邀請形成單位委派人員前來協助鑒定工作時，該單位并沒有派人前來”。監督機制的缺失同樣體現在檔案解密工作中，賀軍等學者在《檔案開放程序規制構建的流程與方法》一文中指出，盡管《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規定》第三條規定了形成單位的義務，但“因為沒有相應的監督保障措施，導致該條款如同虛設”。[12]解密工作的不及時同樣會影響檔案開放審核的工作進展。此外，新《檔案法》雖明確了館藏檔案“會同”審核工作的責任主體，但少有涉及開放審核主體的保護性措施，未曾從制度層面賦予檔案開放審核主體的責任豁免權，[13]這也不利于打破檔案開放審核決定的保守局面。

2.2 機關檔案室檔案開放審核權責尚不明確

新《檔案法》將檔案館、檔案形成單位共同置于開放審核主體地位，這一轉變有利于督促各主體積極參與到檔案開放審核工作中來。但在實際工作中，由于具體權責不明，機關檔案室在開放審核中受到兩方面的挑戰。一方面，機關內部的權責劃分不明確。機關檔案室在開放審核中充當何種角色，機關檔案室和檔案具體形成者到底各自履行何種職責尚不明確。據調查，形成單位的機關檔案室隊伍專業素養還遠不及綜合館，鑒定開放可謂從零做起。[14]如表3所示，大部分機關檔案室尚處于“暫未開展開放審核工作”的階段，未能明確本單位檔案開放審核的職責歸屬。

另一方面，機關檔案室和檔案館權責劃分不明確。對于館藏檔案的開放審核，在“會同”時由哪一方主導？誰起決定性作用？如二者協商過程中如何協調工作的開展，出現不同意見如何解決等？WX市檔案館表示，“‘會同是比較含糊的用語，‘會同需要決定到底是檔案館還是形成單位給出意見……但是這個概念在法律上就沒有說清楚”。雖然機關檔案室較為認可檔案形成單位在擬進館或已進館檔案開放審核中的作用，但檔案館與機關檔案室、具體形成部門在開放審核中該如何分工尚未明確，發生意見沖突時也并未確定優先性原則，“暫且擱置”的情形就在所難免了，“責任追究主體的認定具有很大程度的不確定性，深刻影響了檔案開放鑒定的成效”。[15]

2.3 解密審核和開放審核關系尚不明確

在檔案開放審核工作中，涉密檔案的存在不僅加大了開放審核的難度，也極大增加了機關檔案室的工作量。按照“誰定密誰解密”原則，機關檔案室毫無疑問負有解密審核的責任。根據國家檔案局13號令發布的《機關檔案管理規定》第五十二條：“機關向國家綜合檔案館移交前，應當按照相關規定做好移交檔案的密級變更或解除工作，并提出劃控與開放意見?！痹撘幎鞔_了機關檔案室的檔案解密審核、開放審核職責。但在實際工作中，機關檔案室在解密審核工作中存在缺位現象。杭州市檔案館曾表示“在實際工作中，檔案部門向原形成機關發出提前解密的通知，后者均以種種借口推脫”，這也造成“檔案館經常以有密級、未解密、‘控制使用等理由拒絕提供檔案利用”。[16] 如表6所示，已經開展檔案解密審核工作的機關檔案室尚不足一半。雖然機關檔案室在解密審核和開放審核工作中的角色定位已明確，但在實際工作中解密審核和開放審核的關系并不明確。加之檔案保管期限、檔案封閉期限與檔案保密期限之間存在一些矛盾，處于保密期限限制的檔案既可能解密即銷毀，也有可能在保密期限內無法得到妥善保存。[17]除此之外，開放審核過程中到期解密和提前解密的工作要求并不相同，但目前尚未有明確規定厘清其中的具體關系，這一現象也加大了檔案開放審核的工作難度。

3 對策與建議

3.1 完善機關檔案室開放審核機制

機關檔案室的開放審核是建立健全檔案開放審核制度的重要關口。一方面可起到“前端控制”的作用，另一方面可有效緩解檔案館開放審核的工作壓力和工作難度。為充分發揮機關檔案室在開放審核工作中的關鍵作用，檔案部門需要在新《檔案法》基礎上以政策形式“將開放責任主體明確為公共部門的檔案信息管理機構，增加公共部門內部檔案室的開放責任”，[18] 在此基礎上完善擬進館檔案和已進館檔案的開放審核機制。

具體而言，一是優化機關檔案室檔案開放審核流程。杭州市檔案館曾推進過鑒定工作關口的前移工作，在進行多次相關培訓和指導后，絕大部分機關檔案室都能按照要求完成任務。[19]這說明各單位的機關檔案室在經過指導、明確程序后是可以做好檔案開放審核工作的。此外，在條件成熟的情況下，采取“機關檔案室+業務部門”的開放審核工作模式是較為合理的。不過由于各單位的業務模式不同，檔案的形成、保管等工作可能存在差異，因此可根據各單位實際情況，形成“機關檔案室組織+業務部門提出意見”或“機關檔案室提出初步意見+征求業務部門意見”的流程開展開放審核工作。

二是對于在移交進館時已提出開放審核意見的檔案，在即將滿25年時是否到期直接開放的問題，筆者認為應由檔案館進行復核后，請檔案形成單位確認后再作決定。根據表9至表11所示，檔案形成單位的意見是檔案館在處理即將滿25年封閉期限檔案的重要依據。NJ市檔案館在調查中曾表示“到期開放檔案的鑒定工作對形成單位來說也是一個難題。越到基層越容易發現（各個單位）檔案員可能都是臨時負責的，沒有經過專門培訓。這些人員經常發生人事變動，因此不具備辨別本單位檔案的重要程度、開放程度的條件?！彼杂尚纬蓡挝恢鲗n案館藏到期檔案的開放審核并不現實，合理措施應該是由檔案館復核后及時征求形成單位的意見。

3.2 明確機關檔案室開放審核職責

檔案館與檔案形成（移交）單位共同構成了檔案開放審核主體，這是新《檔案法》賦予二者的職責。但在傳統工作中，檔案開放工作一般由檔案館承擔，檔案形成單位或移交單位應如何有效參與進來，使二者的“會同”工作取得一個良好的效果，在具體實施中就需要明確雙方的開放審核職責。筆者在調研時發現很多檔案館在這方面基本形成了共識，即進一步明確形成單位在檔案移交時必須附具意見，否則不予接收，且所附具的意見不能過于簡單（如只是勾選“公開”“依申請公開”“控制”等選項），而是需要對移交檔案，尤其是“控制使用”的檔案附具充分的說明和詳細的理由，以防止形成單位在移交時對檔案的過度控制。結合實踐調查，可以總結出明確機關檔案室權責的具體方式。

一是對于尚未移交進館檔案，應細化機關檔案室在移交之前的審核職責。其一，明確機關檔案室在機關內部開放審核的“組織”職責，如開放審核工作中如何組織形成部門參與工作，是否需要開展涉密檔案的解密鑒定等。其二，對新修訂《檔案法》規定的附具意見作出細化規定，如規定意見中應包含可開放檔案的開放時間、暫不開放檔案的理由及再次開放審核時間等，明確形成單位對檔案開放過程中利用者的相關復議具有解釋權，確保審核關口的有效前移。

二是對于目前館藏檔案的開放審核，應明確機關檔案室在“會同”時的“初審”職責。這里所指的館藏檔案，是之前形成單位在移交進館時未提出開放審核意見的檔案。由形成單位在“會同”時承擔“初審”職責，既符合其作為檔案形成者、最熟悉檔案內容的實際情況，也是將目前北京市、南寧市等地做法進行制度化的可行舉措。這也意味著檔案館在“復審”和“終審”中作為仲裁者予以把關，對機關檔案室“初審”中不合理的部分予以糾正。

3.3 加強開放審核和解密審核的協同

檔案開放和檔案解密二者關系密切，但解密審核和開放審核卻有一定差別。通常來講，解密審核是指對各級國家檔案館保存的中華人民共和國成立以來產生的標有“絕密”“機密”“秘密”等國家秘密標志的檔案（以下簡稱“涉密檔案”）進行審核，判定其是否解密的工作。而檔案開放審核是指對各級國家檔案館保存的中華人民共和國成立前形成的歷史檔案、中華人民共和國成立后形成的已解密檔案和未定密級檔案（以下簡稱“非涉密檔案”）進行審核，判定其是否開放或需要控制使用的工作。由此可見，檔案開放審核與解密審核的面向對象不同。但本著“誰定密誰解密”的原則，機關檔案室在進行檔案解密審核時，應如何與開放審核進行銜接卻值得思考。

一是在審核程序、審核主體方面做好解密審核和開放審核的銜接。針對解密審核和開放審核關系尚不明確的問題，做好檔案開放制度與國家秘密解密制度、工作秘密管理制度的銜接，并確立“在檔案解密方面，應當由檔案形成部門提出解密意見且作出最終決定，保密部門和檔案館承擔次要職責”的程序合法性。[20]隨后，在先解密、后開放的工作原則下，機關檔案室再負責對已解密檔案和未定密級檔案進行開放審核工作。

二是廣泛建立聯合監督檢查機制。對于檔案館來說，做好監督工作首先要與保密局聯動，明確機關單位國家秘密與工作秘密的定級。SH市檔案館曾表示“檔案部門需要與保密局一起發文，否則各個單位很難理會檔案部門的要求”。其次要與形成單位檔案室協商，在“誰定密誰解密”的原則要求下，由檔案館通過負面清單制定要求等方式明確形成單位的工作任務，再由機關檔案室具體監督形成部門做好解密工作，切實做好檔案解密開放和開放審核工作。

*本文系山東大學青年學者未來計劃資助項目和國家檔案局科技項目“新《檔案法》背景下檔案開放審核責任與流程研究”（項目編號：2021-R-16）階段性研究成果。

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