荊州市農村人居環境整治問題研究

李正柳 朱勁松

摘要 目前，荊州市農村人居環境整治在農村“臟亂差”整治、河湖“清四亂”、農村生態治理等方面已初見成效，但是在實際推進過程中，農村人居環境整治還存在部門權責不清晰、“重建輕養”、村民自治意識不強、保潔體系不健全、農村特有風貌流失等突出問題，制約著荊州農村人居環境整治成效的提升。對此，提出了健全治理權責機制、發動村民共建共治、堅持因地因時制宜、建立長效治理機制、聚焦聚力資金保障等建議。

關鍵詞 農村人居環境整治;群眾自治;重建輕養;荊州市

中圖分類號 D 422.6? 文獻標識碼 A? 文章編號 0517-6611（2022）06-0252-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2022.06.058

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Research on the Improvement of Rural Human Settlement Environment in Jingzhou City

LI Zheng-liu，ZHU Jin-song

（School of Economics and Management，Yangtze University， Jingzhou，Hubei 434023）

Abstract So far， the improvement of rural residential environment in Jingzhou has achieved initial results in rural “dirty and messy”， rivers and lakes “clean four chaos”， rural ecological governance， but in the actual promotion process， there are still some problems in the improvement of rural residential environment， such as unclear rights and responsibilities of departments， “reconstruction and light maintenance”， weak villagers sense of autonomy， imperfect cleaning system，the loss of rural unique features，which restrict the improvement of rural human settlements in Jingzhou.In this regard， suggestions were put forward，such as improve the governance power and responsibility mechanism， mobilize villagers to build joint governance， adhere to local and time-dependent measures， establish a long-term governance mechanism， and focus on fund guarantees.

Key words Improvement of rural residential environment;Mass autonomy;Reconstruction and light maintenance;Jingzhou City

作者簡介 李正柳（1995—），女，湖北恩施人，碩士研究生，研究方向：農村經濟與發展。

*通信作者，副教授，碩士生導師，從事農村經濟研究。

收稿日期 2021-09-23

近年來，我國農村人居環境整治工作取得了顯著成效，但是與城市相比，仍然存在較大差距[1]?！笆濉逼陂g，湖北省農村人居環境整治基礎設施建設逐步完善，在污水處理、垃圾處理、旱廁改造、廢物利用、村容村貌等方面取得了一定成效。但在統籌協調、資金投入、治理技術和長效機制等方面有突出問題[2]，這些問題同樣也制約著荊州市農村人居環境整治的提升。要繼續推進農村人居環境整治，就要堅持因地制宜原則，推行“政府主導、市場運營、農民參與”模式，并建立長效運營和管控機制，持續改善村容村貌，不斷提升農村公共衛生服務水平，來推進農村人居環境整治提升[3]。

筆者以荊州市農村人居環境整治為研究對象，通過分析荊州市農村人居環境整治現狀及存在的問題，探索改善方法和對策，為推進荊州市農村人居環境整治工作提供參考。

1 研究背景

1.1 國家高度重視農村人居環境問題

近年來，我國一直將農村人居環境治理工作作為國家在農村建設方面關注的重點，各級政府也積極貫徹落實，出臺一系列政策，采取一系列行動，解決了很多農村環境突出問題，農村整體環境較之前有了很大的改善。但是農村人居環境整理過程中也存在一些問題。農村人居環境整治作為鄉村振興的重要工作內容，是實現農村發展、鄉村振興的重要基礎，在這樣的時代背景和整體戰略布局下，對我國農村人居環境的改善提升提出了新的更高的要求。2017年11月通過的《農村人居環境整治三年行動方案》加速了農村人居環境整治的步伐。各級政府一方面需要確保到2020年實現預定目標，這就需要在工作中抓重點、補短板，因地制宜有效整治;另一方面2020年并不是該項工作的終點，只是完成了階段性任務，2021—2025年是提升行動的開始。農村人居環境整治是一項長期工程，如何構建有效、高效、長效的治理機制任重道遠。

1.2 農村人居環境整治初見成效C8F02A6D-6A1F-4ED9-8A67-B69546848307

從2003開始，農村人居環境整治在我國廣大農村逐漸展開。浙江以“美麗鄉村”為目標開展“千村示范、萬村整治”工程，用5年整治10 000個村莊，使其中1/10的村莊建設成為全面小康示范村。2012年以來，我國出臺一系列政策，推進農村人居環境改善。黨的十八大提出全面建成小康社會，提出了推進生態文明建設，建設美麗中國;2014年5月，國務院辦公廳印發《關于改善農村人居環境的指導意見》;2017年10月，黨的十九大報告指出，開展農村人居環境整治行動，是全面建成小康社會的必然要求是實現鄉村振興、建設美麗中國的重要舉措。從2018年起，黨中央、國務院高度重視農村人居環境整治工作，推進《農村人居環境整治三年行動方案》實施，指出農村人居環境整治行動具體包括農村生活垃圾治理、農村生活污水治理、廁所革命、鄉村綠化行動、鄉村水環境治理和宜居宜業美麗鄉村建設等。

1.3 國內外研究現狀

1.3.1 國外研究現狀。

國外人居環境概念是在城市規劃思想中發展起來的。在19世紀末到20紀初，歐洲工業革命給城市帶來了更多的活力，人口大量涌入的同時帶來了眾多的社會和環境問題，大批學者開始重視城市規劃和人居環境優化，其中以霍華德（Ebenezer Howard）的“田園城市”理論和蓋迪斯（Patri ckGeddes）的人居環境區域觀念為代表?；羧A德、蓋迪斯被認為是城市規劃的先驅。同時他們被認為是人居環境研究的開創者[4-5]。直到20世紀中期道薩迪亞斯（C.A.Doxiadis）創立“人類聚居學”[6]，他指出城市和鄉村等人類的居住區是一個整體，其本質就是“人類聚居”[7]。20世紀70年代，學術界開始關注人居環境問題，并認識到人居環境包括自然生態和人文生態兩個方面，人居環境指標體系開始建立。2000年以后，人居環境規劃公平性被廣泛關注，自此，人居環境由理論研究走向實踐。

1.3.2 國內研究現狀。

我國最早于20世紀末引入人居環境科學，吳良鏞先生從中國國情出發，構建中國人居環境科學。他認為人居環境的核心是“人”，大自然是人居環境的基礎，人居環境建設的本身就是人與自然相互聯系和作用的一種形式，人在創造出人居環境的同時，也被其影響[8]。

開展農村人居環境整治行動，關系農民安居樂業、農村社會和諧穩定和農村生態環境改善，是實施鄉村振興戰略的一項重要任務[9-10]。農村人居環境治理是一項復雜的系統工程，實施范圍和涵蓋面廣，包括農村的自然、人文、基礎設施等方面，涉及農戶居住、生產和生活的方方面面，由各級政府、部門、社會組織、涉農企業和農民群眾協同治理[11-13]。而且不同區域由于自然、社會條件和經濟狀況差異較大，農村人居環境整治的任務表現出一定的差異性，應當因地制宜，采取有針對性的治理對策 [14]。因此，了解荊州市農村人居環境治理現狀，發現當前在農村人居環境整治過程中面臨的主要問題，并提出相應的對策與建議，對促進荊州市農村人居環境治理具有重要意義。

2 荊州農村人居環境治理現狀

近年來，荊州市把農村人居環境整治作為鄉村振興第一場“硬仗”，深入學習推廣浙江“千村示范、萬村整治”經驗，聚焦農民群眾最關切、最急需、最直接的村莊環境“臟亂差”問題，重點在垃圾處理、污水治理、廁所革命、村莊清潔行動等方面因地制宜、多措并舉，經過多年多方努力，全市農村人居環境整治效果初步顯現。

2.1 農村“臟、亂、差”突出問題得到有效緩解

深入推進農村生活垃圾處理、污水處理和農村廁改工作，一定程度上緩解了農村“臟、亂、差”的問題。荊州市1 527個行政村“五有”標準達標率達到96.4%，在多個鄉鎮建立垃圾轉運站，生活垃圾無害化處理率達98%，新改建鄉鎮生活污水處理項目104個并通過省級驗收，農村衛生廁所普及率達到89.6%。荊州的農村糞污及生活污水集中處理模式被廣泛借鑒和利用，荊州的“四輪驅動解四難”改廁模式在湖北全省推廣。

2.2 初步建立河湖長治管理體系

荊州很多地方都有水域覆蓋，政府就取多措并舉，將農村人居環境整治的重點放在改善農村的池塘、河流等污染問題上，在加大水污染基礎設施建設力度的同時，結合當地實際對水污染治理主體加強責任落實。建立了長江岸線管理員制度，2019年整改河湖“清四亂”（指河道附近的亂占、亂建、亂采、亂堆等行為）問題798個，市級河湖累計解決問題383個，初步建立河湖長治管理體系。

2.3 生態治理的初步推進

一是“綠滿荊州”行動的推進，2019年的完成造林4.333萬hm2，其中村莊綠化1.933萬hm2，精準滅荒250.400 hm2。2020年推進全域全時全面常態化焚燒防控，完成長江兩岸綠化8 853.333 hm2。二是推進生態環境治理。荊州化肥在去年實現零增長，農藥實現減量2%，畜禽糞污資源化利用率達到88%以上，排查農村黑臭水體147條，對483 km長江干流、93 km長江故道等重點水域實施為期10年的全面禁捕?？偟膩碚f，在化肥農藥減量增效、農作物秸稈綜合利用、長江禁捕、養殖尾水治理、村莊綠化等方面，不斷改善農村生態環境。

3 農村人居環境整治中存在的主要問題

雖然當前荊州農村人居環境在一定程度上得到了有效改善，并取得了初步成效，但同時在農村人居環境整治過程中還存在諸多薄弱環節，在農村人居環境整治的具體管理和維護過程中暴露出很多問題。

3.1 部門“各掃門前雪”，整治權責不明晰

農村人居環境整治工作涉及面廣，整治權責不明晰，目前多個部門均在農村環境綜合整治中承擔相應的整治任務。但是在實際工作中各部門依托各自的整治計劃和專項資金要求推進各自領域內的整治項目實施，未形成整治合力。整治過程中，造成治理了污水的村莊未治理廁所，治理了廁所的村莊未治理垃圾，整治效果不能集中體現。C8F02A6D-6A1F-4ED9-8A67-B69546848307

3.2 存在“重建輕養”，長效機制不完善

目前，農村人居環境整治項目建設均納入了項目建設范圍，農村人居環境整治項目實施推進力度較大，但整治中所涉及的基礎設施建設完成后，許多設施運行缺乏管理維護，出現了“重建輕養”的問題，影響了整治工程持續發揮效益。一是在村莊綠化方面，沒有固定資金來源，一些村莊在努力完成綠化項目后，無財力組織人員進行綠化養護，導致村莊綠化成果無法得到有效保障和鞏固。二是農村污水涉及面廣、收集處理難度大、管網覆蓋率不足，污水收集管網配套不足的問題尤其突出，影響污水治理工作成效。設施運行管理水平不足，存在缺人缺資金缺技術、“重建設、輕管理”等運營管理機制問題。

3.3 村民固有習慣難改變，自治意識不強

一是農村人口基數大，且生活習慣已經固定，引導群眾改變生活習慣完全靠投入是行不通的。雖然村民是農村人居環境整治最直接的受益者，但部分村民環境衛生意識淡薄，受傳統生活方式和陳舊思想觀念等影響，存在隨意丟棄垃圾、破壞公共設施等情況。這就需要村民們積極參與維護自己的家園。但在實際的村民自治中，村民的參與和自我管理意識不強，很多參與者積極性不高，部分行為被動，都是“各掃門前雪”。二是現在荊州市農村外出打工人數較多，村里人口多為老人和小孩，他們對一些規定和政策甚至一無所知，所以沒有意識到自己的參與對家鄉人居環境整治會有作用重大。

3.4 農村地區保潔體系不健全

農村保潔體系基本要求是：垃圾有人清、廁所有人管、污水不亂倒。雖然荊州在盡力去完善農村地區保潔體系，但是在具體推進過程中，依然還存在一些問題。一是保潔隊伍力量薄弱。荊州絕大部分是平原，部分地區農村基礎設施較差，環境衛生問題較多，很多村莊平均每人要負責3～5個村民小組的保潔工作，面大量廣，人員數量嚴重不足。農村老人小孩居多，導致能勝任的保潔人員不多，且農村已有保潔人員年紀偏大，工作量大，勞動時間長，精力有限。大部分保潔人員待遇低，村集體收入很難支撐，只有在村集體收入高的村，待遇才相對高一些。二是村莊整體保潔效果不佳。許多村莊雖配備專用的清運車輛，在各村民組主干道上和街道旁設立了垃圾箱、垃圾桶，但設施管護不到位。荊州市在新農村建設過程中相繼配備了上萬個垃圾桶，很多保潔設備沒有做到定期維護、清理，保潔效果還有待進一步提高。

3.5 農村自有經濟體支持能力薄弱

農村人居環境整治如果沒有資金支持，將成為一紙空談。目前，荊州農村人居環境整治資金主要靠政府財政投入，由于絕大部分農村集體經濟力量薄弱，加上村民目前收入水平不高，導致資金投入來源單一，資金缺口大。一方面，農村基礎設施建設受農村地區自然地理環境限制，整治工程建設投入大，維護成本高。如，荊州農村公路大多修建基礎差，臨水臨涯路段較多，再加上養護作業缺失，使得農村公路受損嚴重。另一方面，很多農村地區缺少具體發展規劃，農民房屋布局雜亂，農村公共廁所建設及污水管網、自來水供應等配套設施不健全，而目前農村環境衛生整治資金投入不足，渠道單一，各級政府補貼有限，加上較高的建設成本和維護成本，現有資金很難滿足需求。

3.6 民眾參與度低

農村人居環境整治是一項費時、費力又費財的工程，對人們的居住環境、生產環境、生態環境乃至整個社會，都有著非常重要的積極影響。但是在目前來看，農村人居環境整治很難進行市場化，主要原因在于它的經濟效益不明顯，導致很多民眾在看不見經濟收益的情況下，都不太愿意參與到農村人居環境整治行動中來。

4 對策建議

4.1 健全治理權責機制

一是明確責任主體。避免出現部門“參會單位多，履責單位少”，建立農村環境綜合整治共商共議制度，推進整治工作形成合力。二是明確農村人居環境整治規范和整治標準。加快出臺污水處理、垃圾無害化處理、旱廁改造等農村人居環境整治的相關標準規范，加快編制農業農村污染治理實施方案，確保農村環境綜合整治項目規范建設有方案可依，有標準可循，有效果可驗。三是健全農村人居環境整治的法律體系。建立專門的關于農村人居環境污染治理與資源保護的相關法律，明確農村人居環境整治的范圍、責任主體、農村環境評價體系等內容。

4.2 發動村民共建共治

改善農村人居環境是一項系統工程，應該堅持建管并重、系統治理，健全長效機制，凝聚各方合力，充分發揮村民自治作用，動員農民群眾廣泛參與，引導市場主體主動投入，齊心協力促進農村人居環境整治。實踐證明，凡是充分調動了各方積極性的，農村人居環境改善最能持久、最具成效。

4.3 堅持因地因時制宜

由于鄉村的差異性與多樣性，農村人居環境整治不同區域和不同時間段都會有不同的情況，所以，一是必須注重分類指導，準確把握各村的資源稟賦、發展程度，有針對性地推進農村人居環境整治。二是在規劃和整治過程中應以荊州當地的自然環境為基本準則，強調因地制宜、因時制宜，三是在當地原有的自然資源的基礎之上，建設具有當地特色的農村人居環境，讓每個鄉村都走出一條適合本村特點的整治之路。

4.4 建立長效治理機制

人居環境整治是一項長期性的基礎工程，也具有頑固性、反復性等問題，不可能一勞永逸。一是建立選優評先機制，激發村民內生動力。二是不斷完善村規民約，每人每年收取一定的衛生環境費，實行有償服務機制，調動村民積極性。三是對觀望、敷衍、消極的村干部進行問責，通過健全約談整改機制，確保工作落到實處。要通過長期努力推動農村人居環境全面改善，實現人居環境整治向村民主導、產業引領、效益驅動的方向持續健康發展。

4.5 聚焦聚力資金保障

一是激活政策、項目、資金三大引擎，建立健全以省市財政補貼為主、鄉鎮投入為輔、村（居）民適度繳費、社會資本參與的資金保障機制。二是健全多元投入機制，充分發揮村集體經濟、企事業資金的動力和活力。三是積極推進“產治聯動”模式，提升農村經濟收入。在推進農村人居環境整治的同時，著力發展農村各項產業，推進“農村人居環境整治+產業”的發展模式，增加村集體收入，用產業發展來帶動農村人居環境整治的可持續。C8F02A6D-6A1F-4ED9-8A67-B69546848307

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