過程視域下的“雙隨機、一公開” 消防監管模式實踐中的問題探究

王興旭

摘要：當前，“雙隨機、一公開”消防監管模式在適應國家“放管服”改革、促進經濟社會安全快速發展方面已經有了顯著成效，但作為一種新的監管方式，在實施中尚存在一些問題。源于過程的完備性與直接性，基于消防監管實施過程的視域分析“雙隨機，一公開”消防監管模式實踐中的問題，有助于系統地揭示出這些問題的類型成因與對策，進而為提高“雙隨機、一公開”消防監管模式實施有效性提供依據。

關鍵詞：消防;“雙隨機、一公開”;監管過程

為進一步健全完善事中事后監管機制，根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于深化消防執法改革的意見》和《國務院關于加強和規范事中事后監管的指導意見》等文件要求，自2019年10月1日起，全國消防救援機構全面推行“雙隨機、一公開”消防監管模式。盡管“雙隨機、一公開”消防監管模式實施了一段時間，但在促進社會與經濟安全而又快速發展方面已經有顯著成效。如同任何事物都要經歷一個不斷提高與完善的過程一樣，“雙隨機、一公開”消防監管模式作為一種新的消防監管理念和監管方式，它在實施初期亦存在一些問題。只有深入分析出這些問題的類型與成因，并據此采取相應對策，才能充分發揮“雙隨機、一公開”監管模式的應有潛能?；诖?，本文擬從“雙隨機、一公開”消防監管模式的內涵出發，研究“雙隨機、一公開”監管模式實施中存在的問題及其對策。

1? “雙隨機、一公開”消防監管模式的內涵

“雙隨機、一公開”消防監管模式是指消防救援機構對機關、團體、企業、事業等單位遵守消防法規標準的情況依法隨機抽取檢查對象、隨機選派檢查人員并向社會公開監督抽查信息的消防監管方式。其中，隨機抽取檢查對象與隨機選派檢查人員即為“雙隨機”，向社會公開監督抽查信息（包括抽取單位的范圍、比例、數量及具體單位名稱、檢查與查處結果）即為“一公開”[1]。

2? “雙隨機、一公開”消防監管模式發揮的過程

一定數量的消防監督執法隊伍、檢查對象資料信息、抽查標準與消防監督管理平臺提供了“雙隨機、一公開”的消防監督管理模式有效推行的可能?！半p隨機、一公開”的最終目標是通過這些實施流程來達成的，要充分利用這些支撐性要素，將公平與高效的消防執法潛能轉化為現實效應，還必須確?！半p隨機、一公開”的消防監督管理模式在這個實施流程中得到完備與有序。具體來說，這一實施過程包括八個基本步驟：

2.1? 制定隨機抽查事項清單

隨機抽查的事項清單主要是對消防監督管理的主體、客觀、內容、要求和方法等基本事項進行具體定義，主要包括各種抽查的主體、抽查依據、抽查的比例、抽查的內容及其要求、抽查的比例與頻次、抽查的方式等。它是監管者與責任單位實施與配合“雙隨機、一公開”監管工作的依據。因此，消防救援機構要依據國家相關的法律、法規及其他有關規章條款的指導，統籌編制隨機性的抽查事項清單，這是消防救援實施“雙隨機、一公開”監督管理工作的一個起點。

2.2? 構建檢查對象名錄庫和執法檢查人員名錄庫

檢查對象名錄庫是消防救援機構實施消防監管的最大范圍，執法檢查人員名錄庫是對檢查對象實施消防監管的合格承擔者，合理構建檢查對象名錄庫和執法檢查人員名錄庫是保證消防監管有效性的前提。

2.3? 編制監督抽查計劃

監督抽查計劃是對未來一定時期的抽查內容、比例和頻次規劃與安排，是實施雙隨機抽查工作的直接依據。消防救援機構宜根據轄區內經濟社會發展形勢、檢查客體、執法力量的狀況，充分考慮監管重點與風險點，科學編制出本轄區未來一定時期內的監督抽查計劃。

2.4? 抽取監督檢查對象與檢查人員

消防救援機構根據監督抽查計劃的具體安排，分別從檢查對象名錄庫與執法檢查名錄庫中抽取作為被檢查的社會消防安全責任單位和擔負監督執法的檢查人員。通過該環節，可以明確消防監督檢查任務的具體承擔者與監管的社會單位。

2.5? 發布監督抽查公告

消防救援機構在消防監管平臺上發布未來一定時段內的抽查對象名單、抽查項目、抽查內容和執法檢查人員。

2.6? 實施抽查檢查與處理

消防救援機構根據監督抽查計劃與監督抽查實施細則規定的抽取方法、檢查流程對抽取到的單位的消防安全工作情況開展檢查工作;對發現的消防違法行為，依法依規采取相應的處理措施。

2.7? 公示抽查檢查結果

消防救援機構要在監督抽查計劃與監督抽查實施細則規定的時限內對檢查對象的檢查情況與處理結果進行公示。

2.8? 總結、完善抽查檢查工作

在完成監督抽查后，消防救援機構要通過檢查資料的分析、歸檔，全面總結檢查中發現的檢查對象在消防安全工作中的經驗與問題、反思檢查活動本身存在的不足與對策，為改進今后的消防監管工作提供借鑒。

3? “雙隨機、一公開”消防監管工作存在的問題與不足

“雙隨機、一公開”消防監督工作雖然在克服消防救援機構中任性化、隨意化的檢查等問題發揮了一定的作用，但是卻被視為一種革命性的創新型監管模式，不可避免地在實踐中面臨一些困境，主要表現在以下幾個方面：

3.1? 部分單位制定的隨機抽查事項清單及細則內容不具體

根據應急管理部消防救援局要求，各級消防救援機構制定了“雙隨機、一公開”消防監管工作的隨機抽查事項清單及細則。部分單位對抽查內容和抽查程序部分的闡述只是照搬消防標準規范，被監管單位難以理解其內涵。同時，對一些關鍵性問題未做明確解釋。比如監督執法人員的權責邊界問題：是否有權要求被檢查單位的消防安全責任人、管理人及其他相關人員到場接受質詢，是否有權對可疑材料燃燒性能進行現場取材測試、對隱蔽部位或隱蔽工程進行探查等。再有檢查標準問題：監督檢查時必查的部位、抽查的樓層、消防器材設施等的比例和數量以及合格性評價的標準。

3.2? 檢查對象名錄庫內單位信息不準確

目前，“雙隨機、一公開”消防監管信息系統的檢查對象名錄庫是從消防監督管理系統的重點單位庫及一般單位庫直接導入并建立的。消防監督管理系統為消防救援機構一直使用，單位信息項目繁多、更新困難，單位情況時常發生變動，變更時極少有單位主動告知消防救援機構。消防救援機構人少事多，難以對單位信息進行“全方位、無死角”的比對，造成了大量單位信息嚴重失真。

3.3? 部分單位難以保質保量完成監督抽查計劃

目前，基層消防救援大隊承擔的任務繁多，單單防火工作就包含監督檢查、消防宣傳及火災調查等工作，除此之外，大隊需要承擔政治教育及后勤保障工作。目前，部分基層大隊的單位監管數量與消防監督執法干部數量配置不合理。在每家單位需要2名監督執法人員進行監督檢查的情況下，部分單位給基層大隊分配的任務數量是每月人均10家以上，考慮到大隊主官由于事務繁忙難以兼顧，再考慮上每家單位的檢查需要主辦人與協辦人配合的因素，部分單位大隊監督執法人員每月的人均任務量可達30～40家，難以嚴格依照消防監督檢查工作程序保質保量完成任務。

3.4? “雙隨機、一公開”的消防監管系統亟待完善

目前，“雙隨機、一公開”消防監督檢查信息系統中《消防監督檢查記錄》的錄入都是通過移動終端進行。部分基層單位在進行系統運營管理的過程中，因為移動電話、網絡、系統出現故障等問題，檢查的結果暫時不能進行保存，需要重新登錄后再次錄入。被檢查單位及其隨同被檢查人員電子簽名丟失后，需要重新聯系被檢查單位進行核對并簽名，造成了大量不必要的負擔。該系統與消防監督管理系統需要中間平臺進行對接，數據只能從消防監督管理系統同步到“雙隨機、一公開”消防監管信息系統，無法實現雙向同步，且信息同步時間需要2h以上。兩系統中《消防監督檢查記錄》與單位基本信息等內容中的登記要素不盡相同，在同步過程中易造成兩系統數據的不匹配。

3.5? 對抽查結果的運用尚不到位

目前，與傳統的消防監管模式相比，消防救援機構的“雙隨機、一公開”的結果公示僅限于“未發現違法違規行為、責令立即改正、責令限期改正”等3項文字信息，在網頁和微信等媒介僅向社會公示首次檢查結果，不公示復查結果。且系統只能實現“雙隨機、一公開”消防監管中首次監督檢查記錄的錄入，對消防隱患及違反行為的處理、復查要由消防監督管理系統完成，處理方式仍然與傳統的監督檢查方式無異。

4? 對如何改進消防“雙隨機、一公開”的消防監督檢查管理工作方法進行探討

雖然“雙隨機、一公開”的消防監管在其推行的過程中暴露了一些問題，但是進一步深化消防執法和監督體制改革的大勢所趨，要理性地認識消防監管體制改革發展過程中的陣痛，堅定不移地推進“雙隨機、一公開”的消防監督體系的建設，切實做到規范執法行為、提升監管效能、實現陽光監管、杜絕任性執法。

4.1? 細化隨機抽查事項清單及細則

首先，針對不同類型的單位，要制定有效可行的標準。比如，詢問有關人員消防安全常識掌握情況，要抽哪些人、抽多少人、問多少問題、問什么樣的問題、有沒有公開的標準題庫等。其次，檢查消防設施器材時，要細化抽查的樓層、消防設施器材的比例和數量以及最后合格性評價的標準。再次，及時向社會單位宣貫當前標準規范。當前，國家、行業及地方層面為加大安全生產及消防安全的排查整治力度，出臺了大量的法規標準，有些內容專業性極強，社會單位難以理解并按要求落實。消防救援機構要通過新媒體發布、面對面等方式告知單位最新的消防法規標準，用最通俗的語言去解讀，來指導單位不斷提升自身消防安全管理水平。

4.2? 完善檢查對象名錄庫內單位信息

消防救援機構一定要積極與相關主管部門進行交流，確保各個行業系統檢查對象單位的名錄信息庫和“雙隨機、一公開”的檢查重點對象單位名錄信息庫能夠有效實現實時數據共享并實時同步數據更新，對于參與檢查的各個對象單位信息庫的掌握更加全面和準確，避免發生因被指定檢查對象單位的業務變更、倒閉，監督檢查人員檢查時撲空等情況。要切實充分利用好消防安全“戶籍化”管理模式，該種安全管理模式其實就是充分借鑒目前我國地方公安機關“戶籍化”管理注冊和監督管理常住人口的傳統做法，通過消防移動端和互聯網信息平臺建立在全社會各消防單位的一個消防安全專用信息管理系統，為每一個社會單位都自動設置一個新的消防安全管理專用信息賬戶，建立一個關于消防安全“戶籍化”的安全管理信息檔案，將單位的名稱、詳細地址、出車路線，甚至水源情況、建筑特點等基本信息、消防安全管理制度、員工消防安全教育培訓及滅火應急疏散預案等錄入進行動態分類管理。各級消防安全組織管理機構負責人在熟練學習掌握了“戶籍化管理系統”的具體操作、管理方法之后，可以有效提升其自身在職責和崗位的消防工作性積極性、主動性，方便了消防救援機構對消防各級單位的日常安全管理，為今后各級消防工作的高效順利開展工作奠定了良好的基礎。

4.3? 進一步規范監督抽查計劃

建議結合工作實際并根據《中華人民共和國消防法》《消防監督檢查規定》的相關規定，按照人員密集場所的重點單位每年檢查一遍，非人員密集場所的重點單位每兩年檢查一遍的抽查比例確定年度抽查計劃。同時，應合理制定一般單位的抽查比例，避免抽查過多的一般單位，增加消防救援機構監督執法人員的工作負擔。

4.4? 進一步增強監督檢查質效

認真落實應急管理部“我為群眾辦實事”項目清單的目標要求，消防救援機構人員可以通過在網上公開設置消防政務公開信息專欄、發放《辦事指南》、開通網上公共便民服務信息平臺等各種活動形式，及時將業務信息傳遞給社會服務單位和群眾，告知消防救援機構的業務執法重點區域、審批辦理流程、權利、方式和業務執行有效期限，方便群眾進行了解。堅持理性、平和、文明、規范執法，通過定期召開座談會、執法回訪、無記名問卷調查等形式，虛心聽取群眾對消防監督執法工作的意見，及時改進監督執法工作。對大型重點工程開辟消防“綠色通道”，提前介入、上門服務，及時審批，樹立消防救援隊伍的良好社會形象。堅持“工作量化、逐月考評”的工作原則，推行“消防監督執法質量量化考評”的工作機制，推動消防安全監督行政執法工作量化考評工作的制度日?；涂荚u動態化，充分結合考評工作的實際，及時更新調整、充實考評的具體內容與考評重點，狠抓各項考評工作的有效落實。對被納入考評的成員單位和個人根據每一年的季度、半年和年終考評情況進行分析總結，并以此作為其業績獎罰的衡量基礎，極大地調動了監督執法人員參加工作的積極性與動力。建立一套常態化的消防監督執法業務培訓體系，在始終堅持加強業務理論培訓的基礎上，分期組織各類消防監督執法工作者進行實地跟班學習，在實際工作中提升監督執法能力。對于公安派出所的消防工作要進行及時的業務指導，確保了公安派出所針對“九小場所”、住宅小區的各類物業服務企業、居民委員會、村莊社區委員會等對于履行消防安全義務的具體情況進行更加有效的監管。

4.5? 更新優化“雙隨機、一公開”消防監管信息系統

更新內容優化“雙隨機、一公開”的消防安全監督管理信息發布系統。對照中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于深化消防執法改革的意見》及其配套政策文件及時升級更新“雙隨機、一公開”消防安全監督單位信息管理系統，對該平臺數據庫系統進行不斷優化升級，確?！半p隨機、一公開”消防安全監督單位信息管理系統與消防監督管理系統內的項目數據實時同步更加快捷;對兩個單位信息管理系統內容的單位基本情況信息以及項目數據進行了實時優化，確保所有用戶填寫的單位項目信息完全相同;盡快將“雙隨機、一公開”消防監管信息系統融入地方政務服務平臺，減少中間數據傳遞時的人工錄入。

4.6? 不斷加強抽查結果公示運用

對于抽查中發現的違法違規行為，依法、依規給予嚴肅處理，形成有效的震懾，增強被檢查人員守法的自覺。要進一步強化結果公開，及時向社會宣貫抽查計劃和檢查結果，接受更多的社會監督。將嚴重的失信行為納入消防安全管理“黑名單”，聯合有關行政主管部門或者其他機構針對嚴重的失信行為的信用主體實施聯合懲戒，推動各有關部門在實施行政許可等多方面予以限制。通過積極探索和推進消防監督檢查結果的政府部門間溝通互認，促進“雙隨機、一公開”的消防監督執法工作新機制和信用監督執法工作銜接，聯合打擊和懲戒，形成有力的震懾，提高了消防監督執法的公信力和執法權威。

參考文獻：

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[3]霍月峰.關于改進新形勢下公安消防監督執法工作的思考[J].消防界（電子版），2017（02）：47-48.

[4]張銘德.關于新形勢下改進和加強消防工作的幾點思考[J].消防視點，2002（06）：4-7.

Discussion on current fire supervision

and inspection practice from the process perspective

Wang Xingxu

（Economic zone Fire Rescue Section of Heze Municipal， Shandong? Heze? 274000）

Abstract：“Two random， one open”， referring to the fire supervision pattern that chooses inspectors randomly to inspect target buildings， and reveals their results to public in time， has made progress in adapting the State-level Rennovation， namely streamlining administation， delegating power， improving regualtion and upgrading service， and worked hard in promoting social development. However， there are still many problems in its implementation. In terms of the process perspective， this paper analyse the background of these problems， reveals the deep reasons and provides strategies for current system， so as to give some useful reference for its development;

Keywords：fire department; “two random， one open”; the process of regualtion