政府購買公共文化服務的風險防控問題探討

何佳儀

一、問題的提出

政府購買公共文化服務是指各級政府將屬于自身職責范圍內且適合通過市場化方式提供的服務事項，按照政府采購的方式和程序，遵循市場規律及運作機制，交由符合條件的社會力量生產和承擔，并根據服務質量和數量等因素向其支付費用的公權力行使行為。自2015 年國務院發布《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》以來，我國各地就政府購買公共文化服務進行了不同程度的探索，也開啟了不同形式的服務購買，例如廣東中山建設的玻璃書屋“三悅書房和文化活動室”、無錫市開展的農村廣播“村村響”、鐵嶺市舉辦的農村公益電影放映活動等。政府購買公共文化服務創新了公共文化服務的提供模式，與公共行政講求行政效率的治理理念相契合。其以市場為基礎、采取競爭性發展策略，想突破的是公共文化服務供給空間不足而導致的服務供給效率底下、質量不高的困境。但將重點放置于以市場為出發點的供給模式輕視了政府本應履行的職能，導致某些領域的政府購買公共文化服務不僅沒有達到理想的效果，反而增加了政府購買服務的不確定性及其帶來的風險。以2022 年5 月引發廣泛熱議的“人教版小學教材”丑插圖一事為例，相關報道顯示，該插圖由政府主導交至社會力量設計完成，但最終呈現的效果飽受詬病，尤其是“毒插圖”的出現，嚴重誤導孩子們的審美觀，不利于孩子們健全人格的形成。在新時代發展背景下，政府購買公共文化服務的主體責任、購買方式、購買流程、服務質量把控等均需建立健全法制，這樣，政府購買公共文化服務才能有法可依。

目前，國內學者從不同角度對政府購買公共文化服務的風險問題展開研究，具體體現如下。一是從普遍意義上總結政府購買公共文化服務在供需層面、服務質量層面、公平性層面、行政權力運行層面面臨的不同風險［1］。也有學者從政府購買公共文化服務能力角度出發，指出包括科學決策能力欠缺、依法購買能力欠缺、監督評估能力欠缺、緊急承接能力欠缺等在內的四大風險［2］。二是對社會力量參與公共文化服務存在風險以及如何控制展開研究。如應對決策風險、合同風險、財政風險、協同風險的研究［3］。三是政府購買公共文化服務效能提升面臨的風險的分析。學者將其分為購買內容供不應求、購買對象選擇較少、購買方式過于集中、評估機制尚未健全等風險［4］。四是對公共文化投資項目的風險識別。有學者指出風險性是公共文化投資項目的特征之一，其包括法律層面制度缺失、監管機制不健全、合作穩定性不強等幾種風險類型［5］。五是以公共文化鏈為視角，認為需求鏈、供給鏈、治理鏈與評估鏈上分別存在購買內容偏差風險、逆向選擇和壟斷風險、尋租風險與評估形式化風險［6］。

總體來看，學界對政府購買公共文化服務中存在的風險及防控措施以整體性視角開展的研究較為薄弱，大部分研究針對的是其中某一環節或者某一領域。政府購買公共文化服務作為公私協力的體現，不僅涉及政府、社會力量以及社會公眾在購買階段和運營階段中的主體責任的準確定位也涉及相關流程和法制體系的系統性保障問題。有鑒于此，本文從整體性視角對政府購買公共文化服務存在的風險及其防控問題開展探討，旨在提供一個風險防控分析框架，期望有助于推動政府購買公共文化服務的健康發展。

二、政府購買公共文化服務的風險

（一）意識形態風險

政府購買公共文化服務在一定程度上激活了社會各界參與公共文化服務提供的積極性，開拓了公共文化服務的供給市場，公共文化服務的形態也隨之多樣化發展。公共文化服務形態的多樣，其有的意識形態表達方式具備隱蔽性。在購買公共文化服務過程中，部分政府定位的“間接性”和“滯后性”有時會導致政府在審查公共文化服務關涉的意識形態問題時出現偏差。就如人教版教材插圖丑化一事，該事件在網絡上持續不斷地發酵，眾多言論認為教材意識形態審查出了問題。意識形態安全審查本應是公共文化產品需要做的最重要的工作。這項工作的不足說明原有的審查機制存在問題。根據《義務教育法》第39條的規定，審查教材的職能應由我國教育行政部門承擔?，F實中，一些教育行政部門基本上將審查職能委托給教育部基礎教育課程教材專家工作委員會，并賦予其對教材整體質量和水平進行“全面性”把關的權力。審查機制不完善就會導致審查把關不嚴。

（二）目標偏離風險

所謂目標偏離，是指政府、組織或個人在政策實施中所達到的現實狀態與既定目標存有偏差。目前，政府購買公共文化服務的目標偏離風險不容忽視，具體體現如下。

一是部分政府履責不夠積極。政府購買公共文化服務擴充了服務供給的主體，對政府自身來說減少了公共文化服務提供的無效消耗，但并不等同于政府責任的減少。在實踐中，某些地方政府在購買公共文化服務時存在甩包袱心理，有規避責任之嫌。比如，有的地方探索本地企業法人或社會組織與政府部門合作建設、共同參與運營管理公共文化設施。有的政府部門存在完全交由社會力量運營管理的“放任心態”，導致作為承接主體的法人或組織在服務運營階段無法有充足的資金來源，只能通過向社會公眾額外收取費用或變相收取費用開展服務。固然，一旦購買公共文化服務，政府部門就與社會主體之間形成了一種民事合同關系，但這種關系并不能排除政府部門對公共文化服務的責任控制和監管。

二是市場發育不健全。當前我國政府治理模式仍然存在一些問題，購買公共文化服務的市場發育并不成熟，具備良好資質的承接主體仍舊稀缺。對于大多數文化類社會組織和企業法人來說，政府購買公共文化服務依舊屬于陌生的領域，即便一些組織或法人投標成功，但在專業能力、資金儲備、人才資源等方面的欠缺，使得這些組織或法人面對公共文化服務運營中出現的問題時只能給出粗放式意見，導致社會力量在參與政府購買公共文化服務過程中呈現出的實際狀態與應然狀態差距較大。

三是社會參與程度較低。公共文化治理的過程錯綜復雜，與政府和社會的觀念結構和行為邏輯緊密相連。但觀察部分政府購買公共文化服務的實踐現狀，制度運行的有序性不足以使作為發起方的政府和作為參與方的社會力量仍然按照既有行為邏輯去設計行為方案，傳統的政府單一提供方式難以得到實質性轉變，仍然受制于行政內部購買。與此同時，政府體制外的社會資本參與政府購買公共文化服務的渠道較為封閉，非營利性文化組織未擁有足夠的資金保障，其在尋求財政力量的支持時并無相應的自主權，仍然受制于政府不同部門的約束，一定程度上造成服務供給質量不佳。

（三）購買流程脫軌風險

《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》（以下簡稱“《意見》”）明確規定，政府購買公共文化服務需建立以項目選定、信息發布、組織采購、項目監管、績效評價為主要內容的規范化購買流程，為政府購買公共文化服務在實踐中如何運行提供了規范化設計，但由于種種因素，購買流程的不少環節仍然存在流程脫軌的風險。

一是項目選定的任意性。與一般意義上的公共產品不同，公共文化服務在很多情況下具有強烈的地方特色。政府財政收入、經濟社會發展水平、城鄉一體化進程、社會公眾的文化素養、地方傳統文化的支撐等都會影響甚至決定政府的購買行為。環境因素的復雜性導致政府在開展市場調研工作受到多重限制，難以界定的購買內容和標準，不好解決“買什么”的問題［7］。這樣，項目選定難免帶有主觀性，導致能夠通過政府直接提供的公共文化服務卻交由社會力量，而可以由社會力量提供的公共文化服務卻受到限制。

二是信息發布流于表面。政府購買公共文化服務開辟了公共文化服務入世的新渠道，但文化體制深改未到位以及“政府購買”對傳統提供方式的沖擊，有的政府部門可能難以投入充分的時間和人力進行管理，難以保障社會公眾通過法定途徑獲取政府購買公共文化服務相關信息的及時性。與此同時，某些競爭方與一些政府部門工作人員長期存在“關系網”，或本身就是政府的下屬部門，可以提前知悉政府購買公共文化服務的相關信息，導致信息公開趨于表面化和形式化。

三是組織采購項目失敗。政府購買公共文化服務涉及采購方政府、承接方組織和客觀市場等多方因素，組織采購項目失敗的常見原因也多發生于此。一方面，政府可能通過資格條件的設置把某些承接方排除在外，也可能在基本資格條件和特定條件的設置上不作及時更新，或者應設未設、拔高設置。另一方面，雖然社會組織近年來發展勢頭良好，但制度的匱乏仍舊造成社會組織內部管理經驗缺乏。有的地方政府在探索購買公共服務時制定了購買服務的目錄以及公布了符合資質的社會組織，卻在具體的細化標準上難以形成確定指標，使承接方對于自身資質條件以及采購需求信息仍舊一知半解，同時，評審操作環節有時存在權力尋租問題，最終導致承接方對采購項目的質疑和投訴，采購只能夭折①。再一方面，部分地區為求新求異增加一些非常規的采購項目，如一些“豪華采購”“天價采購”“特殊定制采購”等，符合資質的承接方數量的缺乏極容易造成采購失敗。

四是項目監管不到位?！兑庖姟分兄赋?，政府對于項目監管需要完善長效跟蹤機制，建立健全行政、審計、社會、輿論監督制度，完善事前、事中和事后過程監督體系。但在現實中，教材插圖事件的發生更多體現的是社會輿論對公共文化服務的事后監督，而此時已經產生了不利后果。承接主體和政府在溝通時受到技術不成熟、人員專業能力欠缺、信息發布不及時等影響，對接和了解信息不到位，政府難以對項目進行有力的事前監管。

五是績效評價不足?？冃гu價作為規范和提高政府購買公共文化服務運行質量和實施效果的手段，具有非常重要的意義。研究發現，不管是政府部門還是社會公眾，在對政府購買公共文化服務過程和結果進行評價時難以做到“科學化”。在實然狀態下，部分政府內部仍未形成結合多方主體共同參與的科學完整的評價體系、量化指標和評價標準，公共文化服務相關信息匯總工作時較為艱難，導致財政支出、內部預算、績效職責不清，人員投入情況不明。在公共文化服務運營期間，有的購買主體和承接主體對于服務對象的滿意度測評不充分，服務效能的落實并未及時跟蹤追進。第三方評價本應作為消減政府內部評價固有缺陷的機制，對政府評價起到外部制衡作用，但受制于資金和人才的不足，往往難以發揮其應有功效。

三、政府購買公共文化服務的風險防控現狀

黨的十八屆四中全會以來，我國在公共文化服務領域開展了廣泛而深刻的變革。在這個變革過程中，公共文化服務的風險防控和體系構建可以說是機遇與挑戰并存、成果和問題同在。雖然我國公共文化服務創新了不同類別的提供方式，但諸如政府購買等新興領域的風險防控工作仍然存在一些問題，亟需對其進行反思和開展理論研究，以回應機遇，面對挑戰，統籌協調，繁榮發展。

（一）制度風控全面且多層次，但是數據來源單一且滯后

政府購買公共文化服務需要完備的制度環境作為發展支撐，如若缺少體系化的法律法規對政府購買公共文化服務涉及事項的規范和約束，很大概率會產生行政權濫用和購買過程規范性不足的風險［8］。2013 年和2015 年國務院分別發布《關于政府向社會力量購買公共服務的指導意見》和《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》，兩個文件對于推動公共文化服務社會具有重要意義。2014 年8 月31 日第十二屆全國人民代表大會常務委員會對《政府采購法》進行了修正，使政府購買公共服務在法律層面得到了更進一步的效力確認和制度完善。與此同時，我國各地政府也順應政策理念分別就政府購買公共服務制定了相關政策、文件?？梢哉f，政府購買公共文化服務是被涵蓋在《政府采購法》之中，并由國家政策和地方規范提供動力進而縱深發展。完備的法律法規能夠防控購買流程、購買對象、資金來源、法律責任等方面的風險。

政府購買公共文化服務的承接方資質認定、信譽情況、違法記錄等主要依賴于承接方自身提供的證明，數據來源渠道較窄且缺乏時效性。一方面，政府購買公共文化服務領域的風險防控機制對于承接方和其他參與主體的信息收集只限制于通用的初步審查數據，不能全面地了解承接方和其他參與主體的信用狀況、經濟實力、資質評定、建設能力等相關數據，因此有時會無法準確地對承接方的承接意愿和承接能力進行預測。另一方面，由于政府數據管理系統收集的招投標信息數據具有一定的時效性，有時沒有及時更新，因此其雖然能在某一方面顯示承接方過去的信用情況，但不能很好地反應目前的信譽風險和資質認定狀況。政府在購買公共文化服務的風險防控過程中構建的市場風控機制對于承接方資質和相關數據的質量、數量和涉及范圍、及時性都有嚴格要求，它決定了作為購買方的政府與作為承接方的社會組織的聯系渠道的暢通性，也決定了將相關數據轉換為有效利用信息的準確性。因此數據來源單一且滯后在很大程度上影響風險評估、風險識別、風險應對的精準性。

（二）市場風控流程完整，但技術不足影響風險的精準防控

在市場經濟時代，公共文化服務多樣且豐富，眾多社會組織和文化企業會加入公共文化服務供給市場，激烈的競爭背后潛藏著競爭機制不公平風險和政府逆向選擇承接方（社會組織）風險［9］。政府和社會組織必須解決好防控風險的本質問題，才能保障公共文化服務供給市場的平穩運行。目前，公共文化服務供給市場風險防控流程清晰，但配套基礎設施不健全，風控技術不足，實施效果欠佳。政府購買公共文化服務的運行機制大多采取的是線上線下相結合的模式，對社會組織的購買水平、專業能力等方面進行考量，并對相關信息的公開形成完整的風控流程。在線下，政府會對社會組織的競標資格設置第一道防線，用來對社會組織市場準入進行初步審核，并分別就信譽良好和弄虛作假的社會組織采取不同的政策措施。在線上，大多數政府組織都建立了競標審批中心并采取“重點服務項目提速審批”的審批模式。為保證競標程序和資金預算等信息透明，避免出現“磋商偏差”風險，代理機構和風險評估機構會遵循“雙向側重、多方協同”的原則對具有承擔項目能力和經驗的承接方進行集中審核，在此基礎上還建立了有關部門、服務對象及社會監督對服務項目實施風險防范進行。雖然市場風控流程有一個較完整的架構，但是該領域內頻發的競標失敗和服務項目建設效果不佳反映出目前市場風險防控機制配套設施不完善以及數據共享不到位的問題。因此，政府購買公共文化服務市場機制的完善需要購買方、承接方、服務對象、群眾和其他參與主體不斷配合風控流程的運行，進一步提升風控水平。

由于數據來源單一且信息收集存在缺陷，傳統的政府作為主導者對公共文化服務過程中的風險評估和控制所關涉的分析變量，主要采用的是常規數據、易于收集的表面上與招投標活動直接聯系的信息數據，也就是說，收集的分析變量與政府和承接方或相關參與主體的風險評估之間具備緊密的因果關系。而在審核政府購買公共文化服務中的相關風險時，這些具備緊密因果關系的分析變量的判斷和選擇很大程度上由風險管理人員的主觀判斷所決定，而這些基本上由政府部門人員組成。如果判斷出現誤差，就會對風險評估和防控產生不利影響。與此同時，信息數據收集廣度和深度的缺陷，分析變量范圍的單一，也會在一定程度上影響主觀判斷，進而影響風險防控的精準力度。

（三）監督風控機制穩定，但科學化欠佳會使風險防控機制難以發揮作用

以上海市嘉定區南翔鎮安居廣場“我嘉書房”為例，“我嘉書房”是政府用較低費用購買的高品質文化服務、共享活動資源的公共文化服務社會化發展的舉措②。在其監督機制層面，嘉定區積極落實群眾路線，在區、街鎮層面成立公共文化服務議事會，賦予社會各界的利益相關方參與公共文化服務的重大事項議事權，探索出社會公眾對公共文化服務專業事項和重大事項進行事前監督的有效路徑。還有的地方政府將績效標準納入監督范圍，例如：湖南為全面升級現有公共文化機構陣地，將市（州）、縣（市、區）完成實施標準落實成效納入省政府抓實干督查激勵范圍；紹興市在《關于調整完善市級政府向社會力量購買公共文化服務的實施意見》中提到，要實施全過程預算績效管理，市財政局需對購買主體開展的績效評價進行指導和監督?？梢钥闯?，目前地方政府在探索政府購買公共文化服務的監督風控機制時，基本上集中于專項監督和事前監督，事中監督和事后監督上有所欠缺。有的開展了事中和事后監督，但往往局限于政府財政部門采用的以“績效評價”作為主要行政監督手段的監管機制，并沒有第三方機構和社會力量的有效參與。這導致監督風控機制趨于穩定但仍未達到現代政府科學化管理的要求，容易產生關聯風險。

隨著我國公共文化服務體系建設的不斷推進，不同領域對于風險控制技術的要求也越來越嚴格。目前政府內部和市場領域的風險審核依然局限于“承接方給，政府部門接”或者“政府部門令，承接方做”的模式，難以滿足大規模和高效性的公共文化服務市場對風險防控的需求。在風險防控工作中，對風險的準確把握和風險量化能力是關鍵，而單純地依賴傳統的被動模式很難準確且有效地預防購買流程中可能出現的風險，也難以判定風險的出現階段和影響程度。目前市場領域和監管領域風險防控機制缺乏配套設置，難以對新興領域的公共文化服務出現的風險進行準確評估和防控，也難以實現分批分量成熟化審核。

四、政府購買公共文化服務風險的規避

公共文化服務不僅是公民享有文化權利的主要途徑，也是政府開展文化治理的重要載體?！罢徺I”在一定程度上加強了政府作為公權力行使者對保障公民基本權利的承諾履行，更是對處于傳統意義上的“國家-社會”二元關系之外的第三方社會組織參與社會治理的肯定。但目前政府購買公共文化服務還處于初級階段，其中的風險必須引起足夠重視。應針對性地采取對應措施，對政府購買公共文化風險防控工作予以改進，以期為多元協同合作的公共文化服務購買工作提供有效保障。

（一）筑牢意識形態安全理念

一是堅守意識形態陣地，堅持社會主義核心價值觀導向。黨對意識形態建設的領導不僅是防控意識形態領域風險的最大優勢，也是特色優勢。地方黨委應發揮對政府購買公共文化服務的領導作用，把黨對意識形態工作的領導權、管理權、話語權落到實處［10］。公共文化服務具有“公共屬性”，其根本來源于社會的“生活屬性”。于此，開展政府購買公共文化服務需要實現生活化的轉向，立足于社會群眾的最普通以及最普遍的文化追求，在文化服務中嵌入他們的價值理想，并積極弘揚社會主義核心價值觀，以此來建設長久意義的公共文化服務。實踐中，政府在購買公共文化服務時，需要著重考察承接主體對文化生產的“社會價值維度”，可采取線上匯聚、線下走訪的形式，深入了解該承接主體的社會評價和真實情況。對有良好發展基礎但受制于客觀環境和資金因素仍未納入政府購買公共文化服務行列中的企業和組織，政府需側重關注，給予政策鼓勵和財政支持。對于帶有“功利主義”“享樂主義”和其他偏離主流意識形態的公共文化服務，政府需依照法定程序核查后責令其進行整改。

二是建立健全意識形態工作責任制、意識形態排查制和相應的管理制度，利用制度威力防控意識形態領域的風險。2022 年5 月，教育部通報了人民教育出版社小學數學教材插圖問題的調查處理結果。在通報內容上，著重強調了教材的“三審三?！敝贫?。政府作為公共文化服務的購買主體，在審查公共文化服務意識形態工作中必須堅持正確的政治方向。為此，需要全面強化責任意識，嚴格落實政府對整個公共文化服務市場行業的監管職責以及屬地監管職責。對于購買公共文化服務在審查環節出現問題的情況，要嚴格落實責任制，對相關責任人員進行責任追究。省級人民政府可以制定關于公共文化服務陣地意識形態安全的規章，在規章中以強制性規定或禁止性規定明確公共文化服務意識形態審查和質量審查的具體條件。尤其是參與投標的文化企業和社會組織，可組織專業人員形成專門審查委員會，著重對其以往生產的文化產品進行審查，力求做到事事不漏、層層壓實，并將檢查情況記錄存檔。

（二）全面深化文化體制改革

文化體制改革的主要目標無外乎是將政府、市場和社會三者關系調整到適應現代化治理的要求。政府購買公共文化服務作為文化治理中文化體制改革的全新成果，是對政府管理、市場運行和社會力量之間的權責關系以一種新的發展理念進行有機整合。如要規避政府購買公共文化服務中的目標偏離風險，需要維系三者之間的特定互動狀態，在文化體制改革進程中不斷進行調試和完善。

一是要堅持國家主導的文化發展模式，發揮政府在購買公共文化服務時的元治理作用。政府購買公共文化服務作為公私合作新模式，并非簡單地“去國家化”［11］。與以往的行政法律關系有本質區別，政府購買公共文化服務在政府、市場、社會之間形成了一個多元協同關系，在特殊情形下還會使更多力量參與其中，從而形成更加復雜的法律關系。政府在購買合同中不僅僅是作為合同一方的當事人，在更多時候需要以審查者、監管者和規制者的身份來保障服務供給的質量。政府部門應該把握好自身的職責定位，即便在全新的治理模式中仍要保持建設“服務型政府”的理念，精準定位政府在購買公共文化服務時的元主體角色。政府需對購買服務的全過程進行合理干預，制定民主科學的制度規范，為政府購買和社會參與提供完善的制度支持，要在引導社會組織的參與時，更加注重規范化管理，建立健全公平的市場交易關系，保證政府購買公共文化服務治理措施的科學合理性。

二是充分運用市場機制，為社會力量參與開辟空間，激活市場活力。充分利用市場機制的最重要方式之一，就是要加強政府購買公共文化服務的市場建設，培育市場體系，逐步形成市場主體能夠有序運行的市場環境。這需要政府以轉變治理理念、治理主體、治理重點為切入點，對原有的公共文化項目服務進行篩選和更新。落實到具體的措施上，政府可以大力培養一批具有地方特色或基礎優勢的文化企業和社會組織，扶持潛力主體并使其發揮示范作用。同時可劃定文化類社會組織的成立條件，實行登記備案雙軌制，運用靈活的市場準入機制廣泛吸納大量的文化類社會組織，并根據其服務的不同領域和管理成本進行類型化劃分。自身條件已經不再符合承接標準或運營條件的企業或組織，政府可在評估或考察過后，區別情況責令整改或者作出撤銷承接資格的處理。

三是著力在政事分開方面取得突破，疏通社會力量和社會資本的參與渠道，創建多元共治機制。政事分開并不是將政府和公共文化事業單位完全剝離，而是通過合法途徑和合理手段有效促進公共文化事業單位管理權與所有權的分離，增強公共文化事業單位的獨立性。政府可將目光放置于諸如地方各級博物館、圖書館、文化館等公共文化單位內部，推動公共文化機構法人治理結構改革，并進一步下放對公共文化事業單位的管理權限，減少直接的微觀管理和行政干預，最大化激活公共文化事業單位的發展活力。對于非營利性文化組織公共文化服務能力的提升，政府可轉變管理模式，在提供基本資金保障的基礎之上，通過減稅免稅政策，鼓勵社會資本以捐贈、慈善、投資等形式有效供給非營利組織。多元共治最基礎的條件是多元參與。政府通過購買途徑推動政府、市場與社會共同提供公共文化服務的同時，也可以設立獎勵專項資金、發行彩票、完善融資擔保體系，推動更多的市場力量和金融力量參與公共文化服務，形成多方聯動協同治理模式。

（三）規范公共文化服務購買流程

在項目選定上，政府必須進行可行性研究，準確判斷文化需求。政府在初步選定購買項目時，可對服務對象和社會公眾的需求進行調研，通過網絡平臺意見匯集模式或委托第三方問卷調查模式，在調研數據標準上盡量放開，同時增加地區范圍和人群分類、收入狀況等考量因素，將調研范圍進一步擴充。在此基礎上，政府可對類別不同的公共文化服務項目進行公開遴選，以保證政府在項目的選定上既能夠適應文化體制的改革，又是政府認為可行的購買項目。對于初步選定的項目，經過政府對條件要求、專業能力、社會評價等篩選同意后，才能夠編入目錄計劃，作為擬議購買項目。確定擬議購買項目時，應著重說明其服務提供的關鍵問題，列出該文化服務的價值和目標，對其提供內容進行簡明概括，并初步安排項目的執行時間。

在信息發布上，政府需要完善購買公共文化服務的信息公開保障機制。法治精神中公民的基本權利具有內在優先性。在基本權利體系框架中，公民的知情權伴隨現代社會的發展，其內容和權利的實現方式逐漸多元。傳統意義上的參政權與監督權僅僅是作為知情權的補充，甚至可以說知情權是參政權和監督權的前提，因為只有保障最基本的公民知曉政府真實信息的權利才能夠使接下來的一系列權利得以實現。保障公民的知情權是規范公共文化服務購買流程的邏輯起點。政府在購買公共文化服務時所遵從的信息公開化原則，不能因為文化體制改革遭遇挑戰和傳統提供方式的艱難轉變而望而卻步，反而更應思考和探索新型綜合性的信息公開制度。對此，在傳統的以發布文件為主的信息公開方式基礎上，政府可借助互聯網平臺，在本地的官方網站上設置專項窗口用以公開相關信息，并公布信息公開請求渠道。同時，政府部門可安排專門人員，對社會組織資質信息公開進行管理、指導、監督和檢查，以促進信息公開的規范化和精細化。對于參與公共文化服務購買的社會組織，政府可通過公開競爭性指標以及評分標準等吸引社會組織的參加，確保社會力量公平參與競爭［12］。對于標準、條件和程序，政府需嚴格按照政策法規的范圍進行公開。提供服務的文化類社會組織或企業也需要將必要的信息予以公開，必要的信息包括資金的使用狀況、執行階段的情況和服務提供的質量，以此保障公民最基本的知情權。

在組織采購上，政府需要從采購方、承接方組織和客觀市場三方位整體開展調整工作。作為采購方，政府對于基本的資格條件要求需于法有據，在特定條件的設置上也要避免出現違法等重大缺陷。目前《政府采購法》和財政部公布的規范性文件，對于文化企業和社會組織的資格，對許可證明以及項目預算金額標準等作出了具體的細化要求。政府在開展采購活動時，需要嚴格遵循法定依據和及時把握政策，對需要設置的資格條件進行明確。在承接方方面，政府需嚴謹規范采購文件的制定工作，使承接方組織能夠及時了解并發掘其參與的積極性。尤其在前期準備工作時，政府部門事前應做好與承接方組織的溝通工作，了解市場供給的具體情況，明確承接方組織在參與公共文化服務時對服務項目、服務要求、預算金額等事項的用意。對于一些重大項目和特殊項目，如若報名參加的企業數量較少，政府部門可以與以往參與同類項目的承接方聯系積極爭取，并可搜集市面信息以及通過多方途徑（如經人推薦、走訪調查）尋找潛在的承接方組織。在市場方面，政府可根據行業相關規定和市場發育程度，在廣泛征詢市場供給信息和專家評審意見基礎上，對通用類購買項目制定清單文件，為其他文化企業和社會組織提供參考，形成行業規范。針對極少數非常規的采購項目，也要事先公開相關信息，及時回應市場和社會的反應狀態，及時收集意見并反饋。

在項目監管上，政府需構建內部監管和外部監管雙重監管模式。首先，要建立健全政府內部監管機制。政府內部監管可由多個部門在自身權限范圍內，針對政府購買公共文化服務的不同事項形成監管合力?！兑庖姟分赋?，要著重加強財政部門對資金使用的監管?！墩少彿ā芬幎?，政府采購應當嚴格按照批準的預算執行?！额A算法》規定，地方各級預算由本級人民代表大會審查和批準。據此，可以形成地方人大對資金審批的事前監管，財政部門對資金使用狀況的事中監管以及對資金使用效果的事后監管全過程監管體系。其次，加強政府外部監督力量。社會公眾的意見和輿論導向是公共文化服務實施效果的直接反饋。政府可探索線上線下相結合的聯絡反饋機制，通過需求建議反饋郵箱、線上調研問卷和人民群眾代表微信群，收集社會公眾對提高公共文化服務質量的建議。與此同時，正確運用第三方評估是保障外部監管體系更加完善的另一方式。因此，需保障第三方評估的獨立性，并積極培育主體能力，使第三方評估完全介入政府購買公共服務項目中。

在績效評價上，政府需健全綜合性評審機制。一是政府作為購買主體，要在其內部形成完善的績效評價體系，并制定績效評價管理辦法，對整個評價流程形成規范化指導。二是建立全面的公共滿意度調查制度，在調查方式上盡量多層次，調查方式、范圍要盡量多元、廣泛，確保深入了解群眾的真切需求。三是完善第三方績效評價機制。政府需根據公共文化服務的不同特點，針對性地委托不同評估機構。在選定評估機構之前政府應對其專業性進行考察，并定期對階段性評估結果審核。同時也可在購買合同中約定第三方評估的效力，避免出現行政干預行為。

五、結語

目前，政府購買公共文化服務工作不斷改進，但仍然存在一些問題。意識形態領域、購買目標實現、購買流程規范化等方面面臨的風險客觀存在。需要強化政府購買公共文化服務意識形態建設工作，系統調節政府、市場和社會的權責關系，健全購買流程的程序設計，全方位地構建風險防控機制。其關鍵在于理順政府作為購買主體、社會組織作為參與方以及社會公眾作為享用方的關系，結合實際進行風險識別和評估，并有針對性地加以防控，規范公私合作的運行，達到政府、社會組織與社會公眾三方共贏的目的。

注釋

①2022 年7 月13 日，河南省財政廳發布4 則投訴處理結果，分別來自于河南電信、河南聯通、河南鐵塔、河南聯通數科。投訴事項中重點指出：采購文件存在重大漏洞、相關指標設置缺乏科學性、企業項目建設數量內容描述不嚴謹、有關評分辦法內容約定不清等。

②資料來源于【人民網】登載的《向社會力量購買公共文化服務，政府從“劃槳”轉向“掌舵”》，網址http：//gongyi.people.com.cn/n1/2017/1214/c151132-29706384.html，訪問日期2022年10月18日。