積極推動江蘇國家文化公園立法

錢寧峰 徐奕斐

近期，國家啟動長江國家文化公園建設，標志著國家文化公園建設范圍進一步擴大，形成了長城、長征、大運河、黃河和長江等國家文化公園齊頭并進的格局。江蘇地處大運河和長江的交匯區域，國家文化公園建設將由單一建設區域向多元建設區域延伸，有必要在國家文化公園擴容背景下充分利用省級和設區的市立法權，推動國家文化公園建設立法，為全國統一性立法探路。

當前國家文化公園立法的基本類型

從歷史來看，國家文化公園在眾多公園立法中雖然起步較晚，但是立法推進力度較大。特別是在地方立法中已經初露端倪，形成了國家文化公園立法類型，為國家文化公園立法體系的形成奠定了一定基礎。從總體來看，國家文化公園立法的區域在地方，立法的重點也在地方，大致可以歸納為以下立法類型：

第一，專門立法。所謂專門立法，就是通過法律、法規、規章等法律形式以國家文化公園為單一立法對象的立法方式。這種立法方式將國家文化公園作為立法名稱，并貫穿于所有法律條款之中。在這方面，2021年《貴州省長征國家文化公園條例》是一種立法探索。該條例分為七章，即總則、保護、建設、利用、管理、法律責任以及附則，共52條。其中，“保護”部分主要涉及與長征遺址遺存的文物保護等，“建設”部分主要涉及長征國家文化公園的管控保護區、主題展示區、文旅融合區和傳統利用區等，“利用”部分主要涉及長征文化資源的合理利用等，“管理”部分主要涉及長征國家文化公園建設資金投入、經營管理、監督考核等。這種立法模式大體反映了公園立法的一般體例，即規劃、建設、保護、利用、開發和服務等。由于該條例在全國范圍內首次為國家文化公園立法，因此，其對國家文化公園立法起到了示范作用。

第二，專門條款。所謂專門條款，就是在一種法律形式中以法律條款專門規定國家文化公園事項的立法方式。這種立法方式意味著相關立法并不是特別針對國家文化公園立法，而是在相關立法中專章或者專節乃至不分章節地予以專門規定。2021年《河北省長城保護條例》第三章“長城利用”部分第33條、第34條、第35條、第36條分別對長城國家文化公園建設主體、協調機構、建設布局、建設和運行經費投入作出規定。該條例雖然沒有專章規定國家文化公園建設，但是顯然意識到國家文化公園建設在立法中具有相對獨立性。從立法角度來看，專門條款立法充分發揮立法的便利性，見縫插針，能夠及時將國家文化公園納入立法之中。

第三，附帶條款。所謂附帶條款，就是在立法中不以國家文化公園為立法事項規定，而是在法律條款表述上附帶地提及國家文化公園的立法方式。由于這種立法方式只是在法律條款中有所描述，立法機關無意以國家文化公園為立法對象，因此，在立法技術上具有附屬性。通常來說，這種立法方式在國家文化公園立法早期比較常見。正因為如此，其立法角度各有不同。其一，從建設標準角度予以規定。2020年《浙江省大運河世界文化遺產保護條例》第26條對“大運河文化帶”“大運河國家文化公園建設”“發展大運河航運、水利功能”三種情形提出了三項標準要求：一是符合國家和省保護規劃相關要求，二是與大運河遺產的文化屬性和承載力相適應，三是不得影響大運河遺產的價值。標準意味著必須具有嚴格規定，不能突破法律設置的底線。其二，從建設載體角度予以規定。2019年《江蘇省人大常委會關于促進大運河文化帶建設的決定》第4條、第22條和第24條分別提到“大運河國家文化公園建設方案”“以大運河國家文化公園建設和大運河全域旅游為紐帶”和“加強大運河文化保護傳承利用和大運河國家文化公園建設方案實施情況階段性評估”，對大運河國家文化公園建設方案的實施提出要求。其意味著國家文化公園本身是建設載體。其三，從建設任務角度予以規定?！痘窗彩写筮\河文化遺產保護條例》第25條提出“推進大運河國家文化公園建設”的任務要求，意味著國家文化公園建設任務需要得到有效落實。嚴格意義上來說，附帶條款并不是嚴格意義的國家文化公園立法，但仍然為相關立法實施提供了指引。

國家文化公園立法的基本方向

盡管國家文化公園立法在各地逐漸鋪開，但是由于國家文化公園不同于以往出現的公園類型，因此，在立法上仍然存在若干疑惑。這種疑惑在一定程度上會影響到國家文化公園立法的方向。要推動江蘇國家文化公園立法工作，必須深刻把握國家文化公園立法的內在規律。

首先，國家文化公園概念的認識問題。國家文化公園是一個全新的概念。從名稱上看，其和國家森林公園、國家濕地公園、國家地質公園等公園概念非常相似。由于“文化”不是一個自然資源或者自然區域術語，因此，國家文化公園本身的界定就缺乏一個相對封閉的地理區域。同時，其也不同于國家公園概念，后者是以特定的地理區域為基礎的。因此，將國家文化公園作為一種公園類型，存在將公園概念泛化的傾向。從國外來看，即使存在所謂的國家歷史公園之類的名稱，其本質是在一定的歷史遺跡基礎上形成的公園類型。所以，國家文化公園雖然具有公園之名，但是嚴格意義上沒有公園之實。其通常需要依附于一定的文化遺產。雖然《貴州省長征國家文化公園條例》對長征國家文化公園進行了界定，并將長征國家文化公園作為立法主題詞貫穿于立法之中，但是這個定義具有一定的開放性，很難劃定一個特定的地理區域。要開展國家文化公園立法，必須解決國家文化公園概念的界定問題。

其次，國家文化公園立法對象的把握問題。從上述國家文化公園立法類型來看，專門立法是以國家文化公園為立法對象，貫穿于立法全文，而專門條款則是以國家文化公園建設為立法對象，僅限于若干法律條款。其差異彰顯國家文化公園立法的重心不同。從實踐來看，國家文化公園建設通常是以功能區劃分展開的。例如，江蘇大運河國家文化公園建設規劃了核心展示園、集中展示帶、特色展示點。其中，具有公園屬性的區域就是核心展示園，集中展示帶和特色展示點很難作為公園地域封閉管理。若以國家文化公園為立法對象，難以確定公園地理范圍，與文化遺產保護立法的界分也存在困難。正因為如此，《河北省長城保護條例》所規定的國家文化公園條款主要涉及長城國家文化公園建設的領導體制、功能區和經費投入安排。因此，若對國家文化公園進行單獨立法，則必須集中在國家文化公園建設行為之上，側重于規范國家文化公園建設行為，防范建設行為影響文化遺產的保護。

最后，國家文化公園立法形式的確定問題。目前，國家高度重視區域立法，提升立法位階，在一定程度上能夠提升所在區域的影響力和美譽度。由于立法資源有限，國家文化公園立法可能需要在中央和地方立法中采用不同的立法形式。雖然國家文化公園建設受到中央高度重視，但是國家文化公園立法采用法律、行政法規還是部門規章形式具有不確定性。而從地方來看，國家文化公園立法僅有貴州省一地進行專門立法。因此，國家文化公園地方立法采用省級立法還是設區的市立法，或者采用地方性法規形式還是地方政府規章形式也需要斟酌。

推動江蘇國家文化公園立法的基本對策

江蘇歷來重視國家文化公園建設。為了推動大運河文化帶建設，江蘇在制定出臺《江蘇省大運河文化保護傳承利用實施規劃》的同時，單獨編制完成《江蘇省大運河國家文化公園建設保護規劃》。從歷史來看，江蘇最早在全國制定促進大運河文化帶建設的法規性決定，也是最早在立法中涉及國家文化公園建設問題，為地方推動大運河國家文化公園建設提供了法律依據。隨著長江國家文化公園建設的展開，江蘇有必要統籌國家文化公園立法工作。

其一，從省級層面來看，在地方性法規和政府規章中專章或專節規定國家文化公園建設內容。由于江蘇已經進行大運河文化帶建設立法，很難如貴州省那樣專門制定國家文化公園條例，因此，要推動國家文化公園立法，要么在地方性法規中專章或者專節統一規定國家文化公園建設內容，要么以政府規章形式專門制定規范國家文化公園建設行為的立法?？紤]到江蘇正在考慮制定以省政府規章形式制定《江蘇省人大常委會關于促進大運河文化帶建設的決定》的實施辦法，因此，建議單獨制定江蘇國家文化公園建設實施辦法，以便和大運河、長江國家文化公園建設規劃相匹配。無論采用何種形式，其在立法上主要包括以下內容：一是國家文化公園建設的標準要求。由于國家文化公園建設均是以文化遺產為中心展開的，因此，國家文化公園建設不能以犧牲文化遺產為代價，必須確立國家文化公園建設的基本標準，即尊重文化遺產要求，遵循文化遺產國家標準和地方標準，尊重文化遺產保護規律。二是國家文化公園建設的功能區要求。由于國家文化公園建設規劃通常對功能區進行界分，因此在立法上要明確不同功能區的內容，為國家文化公園建設提供準則。三是國家文化公園建設原則性要求，如整體性要求、公眾性要求、合理性要求、差異性要求。之所以要在省級層面統一立法，原因在于無論是大運河國家文化公園建設還是長江國家文化公園建設，其建設尺度是非常大的，并不局限于某一地理區域或者行政領域。只有通過省級層面立法才能確定國家文化公園立法框架，為各地國家文化公園專門立法提供準繩。

其二，從設區的市層面來看，在地方立法規劃計劃中可以適當安排國家文化公園專門立法項目，為全國性統一立法提供地方經驗。由于國家文化公園通常具有標志性，凸顯文化遺產的保護傳承利用效果，因此，國家文化公園建設所在的設區的市在上位法和相關法的指引下可以開展國家文化公園立法工作。其既可以采用地方性法規形式，也可以采用地方政府規章形式，保持一定的立法靈活性。在具體立法體例上，可以包括以下方面：一是“總則”內容，主要規定國家文化公園立法的目的、基本概念、適用范圍、基本原則、基本制度等事項;二是“管理和規劃”內容，規定國家文化公園建設管理部門、議事協調機構、基本規劃，確定國家文化公園建設職權分工和管理體制，明確地方國家文化公園建設規劃法律地位;三是“區域與功能”內容，規定國家文化公園的區域劃分標準和功能定位，明確不同功能區的具體建設內容;四是“保障和參與”內容，規定國家文化公園建設保障機制和參與機制，明確國家文化公園建設的經費安排、資金投入、公眾參與等;五是“法律責任”內容，規定違反國家文化公園建設行為承擔的民事責任、行政責任和刑事責任;六是“附則”內容，規定生效時間等。由于國家文化公園建設項目的建設主體在地方，建設任務關系國家文化遺產的保護傳承利用效果，因此，地方通過立法規范國家文化公園建設行為尤為必要。

其三，加強在地方立法中嵌入國家文化公園建設內容工作?？紤]到地方立法資源有限，可以在省級和設區的市地方相關立法中以專章、專節或專門條款對國家文化公園建設規范予以規定。例如，可以在地方規劃立法中對國家文化公園建設規劃進行原則性規定，對國家文化公園建設要求、設施標準、功能區域予以規范，解決國家文化公園的建設管控保護問題。又如，可以在地方文化立法中規定與文化遺產保護、歷史文化名城名鎮保護相關的國家文化公園建設內容，規范國家文化公園建設中對文化遺產的保護、開發、運營等事項，推動國家文化公園在文化遺產保護、傳承和利用方面的載體作用。再如，由于大運河和長江作為河流，均涉及水立法，可以在地方水法中規定在國家文化公園建設過程中的大運河、長江生態環境保護利用開發事項。這樣，一方面，為大運河、長江等國家文化公園建設各方面提供法律依據，另一方面，細化國家文化公園立法規定，確保國家文化公園建設規范有序。

〔本文系大運河文化帶研究院專項研究課題“江蘇大運河國家文化公園立法研究”成果〕

（錢寧峰：江蘇省社會科學院法學研究所所長、研究員，大運河文化帶研究院院務委員，江蘇高校區域法治發展協同創新中心研究員;徐奕斐：江蘇省社會科學院法學研究所助理研究員，江蘇高校區域法治發展協同創新中心副研究員）

責任編輯：張蔚菊