常德市公共衛生應急管理體系研究

范斯琦 劉智勇 賀小紅 林湘奇 張琳芳

摘 要 公共衛生應急管理體系屬于應急管理體系的主要構成體系，具有預防、控制、解決、消滅公共衛生事件危險的重要責任。自此次新冠肺炎疫情以迅猛之勢全球化蔓延以來，對于突發公共衛生事件的應急管理成為我國政府部門的關注重點。本文以常德市為研究對象，通過理論聯系實際，結合常德市應對新冠肺炎疫情案例進行剖析，對常德市公共衛生應急管理體系進行思考并提出建議。

[關鍵詞]公共衛生;應急管理體系;研究對策

引言：自2003年SARS事件后，我國高度重視公共衛生體系的建設，開始相繼規劃完善了以《突發公共衛生事件應急條例》為代表的有關法律法規，對于衛生管理體系和預案體系也同樣開始建立。2006年起，國務院與各地區省級政府部門開始陸續設立專門應對突發公共事件的政府機構，2009年，湖南省緊跟國家宏觀政策步伐，設立了省級突發事件應急委員會，2018年10月，在湖南省機構改革后在湖南省人民政府下組建了湖南省應急管理廳，專門負責全省范圍內應急管理事件有關工作。常德市作為湖南省GDP總量排名前三的重要城市，在2018年12月，常德市人民政府依照《常德市機構改革方案》正式組建成立了湖南省首個地級應急管理局。

2019年年末，新型冠狀病毒肺炎疫情在湖北省武漢市開始全國性爆發，2020年1月24日，常德市確診首例輸入性新冠肺炎病例，常德防疫工作警報正式拉響，在市委市政府的頑強帶領與區各衛生應急指揮部成員單位等共同發揮的作用之下，常德市實現28天全市無新增病例，40天確診病例清零，全市整個疫情防控期間82例新冠肺炎確診病例患者零死亡，醫護人員零感染的滿意“答卷”。但縱觀整個疫情發生期間的全部過程，常德市關于公共衛生應急管理體系的應用建設，也還存有較多則亟待改善的不足。

一、常德市現有公共衛生應急管理體系基本情況

按分級原則，常德市將本行政區域內的突發公共衛生事件按照影響程度和范圍劃分為一般、較重、重大和特別重大四個級別。當本市所屬區域內有突發公共衛生事件或隱患發生時，所有組織個與人都具有向相關政府部門報告的權利與義務，收到突發報告公共衛生事件的衛生部門需要立即組織展開前期確認調查工作，并在45分鐘之內向本級政府部門報告，同時將突發公共衛生事件逐級呈報給上級政府部門，確定突發公共衛生事件的級別。

在《常德市突發公共衛生事形成的整件應急預案》明確規定，特大突發事件發生后市人民政府成立由常德市人民政府分管副市長為指揮長，市公安局、交通運輸局、財政局、衛計委、教育局、常德海關等各單位部門負責人為指揮部成員的常德市突發公共衛生事件應急指揮部。應急指揮部成立后，對全市突發公共衛生事件的應急響應工作進行統一領導。

本著“平戰結合”的原則，常德市應急指揮部的日常工作機構設立在衛計委，有著專門的應急指揮部辦公室（簡稱“應急辦”）。應急辦日常主要負責常德市行政區域內突發公共衛生事件的信息收集、調查評估、信息發布、組織相關機構和部門進行應急培訓演練等工作。 在突發公共衛生事件確認發生后，應急辦即遵從統一指揮原則，在應急指揮部的統一領導下，對全市范圍內的突發公共衛生事件的事前、事中、事后全程的應急管理進行組織與協調。

當突發公共衛生事件發生，突發公共衛生應急指揮部的所有成員單位和事發地有關單位部門應服從當地人民政府或其應急指揮部的統一指揮，在啟動應急聯動機制的情況下，所有相關單位與部門應根據《常德市突發公共衛生事件應急預案》的規定，明確各自所屬職責，按照急指揮部所劃分的職能組別完成相關應急管理工作。

同時，應急指揮部根據情況成立突發公共衛生事件專家委員會，主要負責對突發公共衛生事件層面的應急響應提出建議與采取適當行動和做出相關措施，并在事中為政府部門提供應急服務決策支持，為公共衛生事件事后做出評估總結與完善建議。

二、常德市公共衛生應急管理體系存在的問題

1.政府部門間職能不清晰、協調機制不夠完善

當前常德市應急管理局的職責主要以全市的生產安全類和自然災害類的防治工作為主，對于公共衛生事件的保障措施與應急處置能力不夠。常德市對于重大公共衛生事件發生時的應急處理，主要還是根據常德市突發公共衛生事件應急預案，臨時設立由副市長任指揮長，統一領導指揮的專項的公共衛生事件應急指揮部。如此次常德市新冠疫情防控指揮部則是常德市副市長周代慧任指揮長，各政府單位負責人為指揮部成員臨時組建而成。雖然在《常德市突發公共衛生事件應急預案》規范性文件中有明確規定各指揮部成員單位職責，但由于個單位之間事前聯動演練不足，使得在實際操作中各指揮部成員單位和部門之間會出現職能劃分不明晰，溝通協作效率不高，配合性不夠的問題。實現突發公共衛生事件應急管理指揮部成員單位和部門之間的有效全鏈條聯動和互動，是提高突發公共衛生事件應急管理體系效率的重要因素。

2.基礎醫療水平不足，醫防融合需要加強。

醫療水平對突發性公共衛生事件的影響舉足輕重，但我國的基層醫療水平還是處于多方面需求較為匱乏的狀態。常德市的基層醫療建設在此次新冠疫情的防控應對中也突顯出了這一缺點。由于鄉鎮級別衛生院本身整體的醫療建設水平不夠，導致鄉鎮衛生院對于處理突發傳染病等公共衛生事件的人員和裝備嚴重不足。而且由于日常缺少對醫護人員關于突發公共衛生事件的培訓演練，所以基層衛生院醫護人員在面臨突發公共衛生事件的處理時，就會存在專業應對能力不足的情況。另外，農村街道衛生室布局基本呈呈缺乏、流失、分布少的特征，較大一片區域內只有一個或兩個衛生室存在，這也就使疫情防控期間街道衛生室都屬于集中式診療，讓疫情防控期間交叉感染的傳播風險大幅度提高。

3.應急物資儲備不足

疫情防控之初，常德市嚴重缺乏醫療防護物資，口罩、呼吸機、防護服等重要醫療衛生應急物資儲備面臨嚴重供需不足的情況，導致市面上出現“一罩難求”、溢出天價的市場亂象，甚至涌現出很多不法分子妄圖通過倒賣劣質防護物資來發一筆橫財的違法犯罪行為，嚴重危害了市場監管環境與社會的安全穩定發展。一方面所需物資在不斷攀升，另一方面應急儲備物資太少，后續生產供給不足，這些都暴露出了常德市公共衛生應急管理體系在應急儲備機制存在的不足。

4.公共衛生人才緊缺

目前，常德市公共衛生應急管理體系建設中，人才儲備不足與專業水平不高的問題并存。在此次疫情中，常德市公共衛生人才的稀缺問題突顯明顯，結合常德市的歷史公共衛生發生情況來看，該地區受公共衛生事件的影響一直較小，發生頻率也較低，所以導致政府和相關部門在此次疫情發生之前對于公共衛生體系的相關人才建設關注度并不高、人才隊伍專業化有待加強。另外，在常德地區的高等院校中也并沒有設立與公共衛生有關的相關專業，也進一步導致該市公共衛生后續儲備人才地供給不足。

5.社會公眾危機意識淡薄

公眾的危機意識是管理公共衛生的關鍵，和公共衛生事件的最終成功與否有著緊要的關聯，從此次常德市新冠肺炎疫情的處理經驗來分析，廣大市民對于突發性公共衛生事件的危機意識較為薄弱。在疫情防控初期，很多人還沒有佩戴口罩或居家隔離的防護意識，因為缺少對相關傳染病、疾控預防等知識的了解，所有并沒有感受到它的威脅性，存有僥幸心理，包括后期的疫苗接種，也仍有許多市民存在疑問。另外，政府和相關衛生行政部門在對公共衛生事件進行日常管理時，一方面對專業醫療衛生機構缺少了具有針對性的應急演練與專業技能培訓，另一方面也缺乏對市民進行有關衛生知識和突發性公共衛生事件危害的宣傳教育。

二、推進常德市公共衛生應急管理體系建設的對策思考

1.落實法律法規、優化部門協同

《常德市突發公共衛生事件應急預案》對指揮部成員單位的職責明確規定，但不少單位依法意識薄弱，對于應急預案中規定的職責掌握、執行不到位。作為指揮部成員的各單位負責人應該提升自我對突發公共衛生事件防范意識，由各單位負責人為應急預案的下達落實負責。通過統一領導地集中指揮體系與建立完善的疫情防控指揮系統，使各單位職責明晰有序。應加強日常各單位對于突發公共衛生事件的應急演練，使各單位之間的合作互動更加順暢有效。

2.完善基層公共衛生體系建設，加強醫防融合

基層是公共衛生體系建設的薄弱地帶也是不可或缺的地帶，政府要加大對基層公共衛生體系建設經費投入，有意識地把醫療資源向基層傾斜，推進地區醫療機構的科學合理布局與基層醫療資源配置，根據人口分布情況，提升人口多、密度高鄉鎮的衛生院建立標準，提升基層醫療機構的公共衛生應急救治能力，讓群眾對基層醫療有信心。完善疾控與醫療機構間的公共衛生應急管理的信息平臺建設，形成以居民健康檔案為基礎上下貫通，市、區兩級疾控組織、醫療組織、社區衛生服務組織之間互聯互通、數據共享的工作網絡系統。加速先進醫療資源合理擴張和區域公平分布，推動優質醫療資源向基層延伸。

3.完善信息共享平臺，加強公共衛生應急管理協同機制建設。

在公共衛生應急管理的過程中，信息有著舉足輕重的作用，及時更新與共享信息可以有效促進政府部門之間的合作。當前，各地方政府雖然可以在信息共享平臺上獲取部分公共衛生應急管理信息，但大多數信息都是零散和不完整的。省級政府部門可以領導下面各市、區縣政府依托現代化科學信息技術水平建立一個在全省乃至全國范圍內的公共衛生監控和資源共享系統，通過云計算、大數據、5G等信息技術的支撐，使公共衛生應急管理智能化。使各地區公共衛生資源有效實現跨域分配和協同管理。

4.健全公共衛生物資儲備體系

“兵馬未動，糧草先行”。為避免再次發生像此次新冠肺炎疫情的應對過程中口罩、防護服等醫療物資嚴重緊缺的現象，確保重大公共衛生突發事件發生時人民和醫療系統所需物資能及時恢復和補充。常德市政府部門應做好公共衛生應急物資資源的儲備工作，把政府儲備、社會儲備和產能儲備相結合，完善國家衛生儲備體系。政府儲備要求必須確保足夠的應急儲備物資;對于社會儲備的方式政府部門可以采取與相關企業簽訂應急物資緊急征用協議，同時鼓勵社會公眾在家庭中長期儲備一些應急物資有備無患的方法來確保公共衛生的滿足。政府部門對于協定企業的應急物資生產能力也應該提前準備部署，如：企業的應急物資生產許可證等相關生產資質。

5.加強公共衛生應急人才隊伍建設

強有力的專業人才儲備，是克服突發公共衛生事件的基礎，對此，應加大公共衛生領域骨干人才培養力度。一方面，要加強對轄區各級專業醫療衛生機構開展針對性的應急演練與專業技能培訓，整體提升常德市醫療衛生救援隊伍對突發公共衛生事件的應對處置能力。另一方面，政府應當確切充實公共衛生應急管理體系及相關領域的人才隊伍，可以適當增加或調劑領域人員編制。把對公共衛生人才的培養、保障、考評和上升機制的相關政策規定落實到位，提升疾控人員薪資待遇。

三、結語

政府部門應建立健全應急管理新聞宣傳制度體系，通過新媒體平臺和宣發部門隊伍建設，全平臺、多渠道、多方式地對公共衛生等相關方面的宣傳教育對社會公眾進行教育引導。通過開展科學宣傳傳染疾病相關知識，提高公眾對衛生傳染疾病危害的認識，增強自衛防護意識;開展法制教育，提高公眾依法辦事意識，提高社會整體法治素養;開展健康養生科普，提高社會公眾健康生活的觀念念與習慣。經過政府宣傳教育的長期堅持不懈，從而提升社會整體文明水平，提升人們理性思考和相信科學的能力。

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