靈活就業者工傷保險制度研究

摘要：隨著國家的重視和就業市場的蓬勃發展，靈活就業者急需納入社會保障范疇。從寧波、上海兩個城市的職業傷害保障情況中發現，靈活就業者納入工傷保險制度仍存在概念和范圍不統一、繳納主體和標準不明確、申請程序不靈活等難題?？梢酝ㄟ^準確定位“靈活就業者”、靈活設置繳納標準、明確繳納主體和義務、設置特殊申請程序四個維度來探索適合靈活就業者實際的工傷保險的路徑，構建多層次工傷保險制度。

關鍵詞：靈活就業者;工傷保險;職業傷害

中圖分類號：D922.55文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2022）09-0055-04

一、問題的提出

隨著互聯網經濟的發展，新型就業人員在不特定工作場所、不特定勞動時間工作并獲取勞動報酬，這類新型就業人員就是靈活就業者，如外賣人員、網約車司機等。實際上，互聯網經濟條件下勞動者與用人單位之間的勞動雇傭關系變得模糊，但同樣會存在職業傷害，靈活就業人員理應納入工傷保險范疇，司法實踐中存在將不屬于勞動關系的勞動者職業傷害視為工傷的問題。如吳某與河北省某市人社局、省人社廳工傷認定及行政復議抗訴案中，建筑公司將某大樓工程部分發包給不具有資質的周某，吳某受周某聘用后因工作受傷，在經過河北省人民檢察院監督后，河北省高級人民法院最終認定此種情況下的工傷保險責任不以是否存在勞動關系為前提[1]。近年來，國家積極推動探索多層次工傷保險制度，努力將靈活就業人員的職業傷害保障納入工傷保險體制中，但目前對其含義界定、繳費主體和標準等缺乏明確的規定。因此，需要制訂專門的靈活就業者職業傷害保險法律和制度，推動我國工傷保險制度全覆蓋，充分實現社會保險的救濟功能，促進社會穩定和發展。

二、靈活就業者職業傷害保障地方試點情況

以前我國沒有把靈活就業者納入工傷保險制度中，但近幾年國家出臺的重要文件都強調這一點，地方政府也嘗試把靈活就業者納入工傷保險中，以解決靈活就業者的后顧之憂，穩定就業市場，促進經濟平穩健康發展。以下是寧波、上海兩地開展靈活就業人員職業傷害保障試點情況：

（一）寧波市靈活就業者職業傷害保障情況

2020年，寧波市人民政府發布《關于進一步做好穩就業工作的實施意見》，提出允許新業態企業的從業人員按規定參加工傷保險[2]。其后，寧波市人社局制定了《優化新業態勞動用工服務實施辦法（暫行）》，提出要建立新業態從業人員職業傷害保障機制。這里的新業態從業人員是指電子商務、網絡約車、網絡送餐、快遞物流等平臺從業人員[3]。該辦法第九條提出要建立多重勞動關系，由各用人單位為新業態從業人員購買工傷保險，同時鼓勵新業態企業通過購買商業保險轉移風險。盡管該辦法沒有明確新業態從業人員的概念和范圍，但可以從第七條和第八條概括出靈活就業人員包括電子商務、網絡約車、網絡送餐、快遞物流等互聯網平臺、家政服務企業、非全日制用工以及未與企業建立勞動關系的新業態從業人員等。

（二）上海市靈活就業者職業傷害保障情況

上海市人社局2013年發布了《關于靈活就業人員參加本市城鎮職工基本養老、醫療保險若干問題的通知》，其第一條明確規定了“靈活就業人員”是指“具有本市戶籍，男性未滿60周歲、女性未滿55周歲，從事有合法經濟收入的自雇人員、無雇工個體工商戶、未在用人單位參加基本養老和醫療保險的非全日制從業人員以及其他靈活就業人員?！边@里所指的是上海市本地戶籍的靈活就業人員，上海市另外制定了《上海市外來從業人員綜合保險暫行辦法》，包括“使用外來從業人員的國家機關、社會團體、企業（包括外地施工企業）、事業單位、民辦非企業單位、個體經濟組織及其適用的外來從業人員和無單位的外來從業人員?！盵4]但該規定不包括從事農業和從事家政行業的外來人員。上海市規定了本地非全日制從業人員繳費的基數和費率，同時規定有單位的外來人員由單位繳納，無單位的人員自行繳納工傷保險費。

三、靈活就業者納入工傷保險制度的必要性

與傳統就業不同，靈活就業具有流動性、多變性、高風險性等特點，靈活就業者付出的時間和得到的報酬不是正比例的關系。靈活就業者利用自己的技能給不同的雇主提供勞動，可以今年在這個城市工作，明年去另外一個城市工作。因此多數靈活就業者工作時間不穩定、收入不穩定，當出現工傷事故時不能得到保障，家庭負擔加重，不利于社會穩定。2010年修訂的《工傷保險條例》第一條就提到工傷保險的出現正是為了保障因工作受傷的職工能夠獲得經濟補償，分散用人單位的工傷風險[5]，但是不屬于法律上規定的勞動關系的就業者也會因為工作而受傷。近年來我國靈活就業群體規模持續增長，如果沒有社會保障，會導致社會不公正，影響社會穩定，只有把其納入工傷保險范圍，才有利于從制度上預防危險事故的發生，減少工傷事故率，促進社會和諧發展。

四、靈活就業者納入工傷保險制度的難點

從試點情況可知，不同地區對納入工傷保險的就業人員要求范圍不同，但相同點在于工傷保險基本會和養老、醫療保險捆綁在一起。三類保險加起來可以保證靈活就業者的基本生存需求，生病住院時有醫保，遇到工傷事故有經濟補償，年老體弱時有國家扶持，打消了靈活就業者的顧慮，促使他們積極自愿申請投保。但這種模式同樣存在問題，地方探索十余年之久仍未出臺相應的法律文件，只是以通知或辦法的形式呈現試點成果，這表明靈活就業者納入工傷保險制度仍存在難以解決的問題，需要深入研究和探討，推動制定靈活就業者職業傷害保障辦法，完善我國的工傷保障體系。

（一）“靈活就業者”的內涵和范圍缺乏統一規定

就“靈活就業者”的內涵而言，國家相關法律和政策目前沒有明確，學者對此有不同的觀點。部分學者認為只要不同于傳統就業方式的都屬于靈活就業，參與靈活就業的人員就是靈活就業者[6]。有的學者則認為“靈活就業者是指達到法定就業年齡，從事自由選擇的社會職業，但不具有勞動關系性質的人員?！盵7]第一種說法把靈活就業當成傳統就業的對立面，擴大了靈活就業的范圍，但這種定義會導致傳統工傷認定和靈活就業者工傷認定產生交叉。如勞動法規定的非全日制用工，屬于該定義中的“靈活就業”，但非全日制用工是由法律明確規定的具有勞動關系并納入工傷保險體系的①。第二種說法將“有無勞動關系”作為傳統勞動者和靈活就業者的區分，具有一定的合理性。無論是廣義上的定義，還是狹義上的定義，均應以立法的形式明確下來，這樣才能清楚界定哪些靈活就業者能夠納入工傷保險制度，因為不同的含義會導致納入工傷保險的范圍不同。

（二）工傷保險繳納主體和標準不明確

在工傷保險的繳納主體方面，各地方基本規定有用工單位的由用工單位繳納，無用工單位的則自行繳納。對于無單位的人員來說，如果沒有強制要求繳納，為了節省開支，往往會選擇不繳納，這就導致有部分群體不能得到社會保障，破壞了勞動市場的穩定性。

在靈活就業群體工傷保險繳納標準上，寧波市人社局對此并無特殊規定，應與勞動者繳納標準一致。無單位的就業人員自己繳納保險費用，只要沒有去登記，就不會強制要求繳納保險費，這對于生活壓力大的就業人員而言無疑是一種選擇。因此，如何確定工傷保險的繳納標準是一個重要的問題，必須考慮靈活就業群體的工資水平和生活壓力。

（三）現有工傷申請程序不符合靈活就業的特殊性

我國《工傷保險條例》第十八條規定了工傷申請應提交的材料，包括申請書、勞動關系證明材料、醫療診斷證明或職業病診斷證明。實踐中，由于用人單位需要支付部分工傷費用，因此能夠確保其工傷認定結果的真實性。但許多靈活就業者并不存在用人單位，單純由勞動行政部門做出工傷認定的結論有可能會出現不公平、濫用國家資源的情況?！渡虾Ｊ型鈦韽臉I人員綜合保險暫行辦法》實施細則第五部分規定，工傷認定和勞動鑒定按照《上海市工傷保險實施辦法》和《關于實施〈上海市工傷保險實施辦法〉若干問題的通知》執行，并沒有特殊的申請程序，這種規定不利于無單位外來人員的工傷申請。因此，是否應為靈活就業者設置特殊的工傷申請程序、如何設定等有待明確。

五、靈活就業者工傷保險制度的構建

靈活就業者是我國勞動力的重要組成部分，是經濟增長的主要動力之一，應體現《社會保險法》和《工傷保險條例》的立法目的，在立法上給予相應的保障，以分散用人單位負擔，維護公民的合法權益。政府可以通過地方試點發現目前靈活就業者納入工傷保險制度的難點，制定靈活就業者職業傷害保障辦法，將其作為《工傷保險條例》的下位法，使社會保險由職業化轉向公民化，以促進社會穩定和發展。

（一）精準界定“靈活就業者”

如上分析，我國法律和政策并沒有給“靈活就業者”下明確的定義，各地方根據地方人員構成所確定的范圍并不能完全代表“靈活就業者”這個群體。只有國家權威機關對其進行明確界定，才能推動地方改革，擴大工傷保險的范圍，推動新制度出臺。首先，明確“靈活就業者”與用人單位不具有勞動關系或不完全具有勞動關系。一方面要擴大工傷保險責任的范圍，把新型就業者納入工傷保險體系下，體現社會救濟的功能;另一方面要能夠保護大多數具有勞動能力的人員，減少矛盾摩擦，維護社會穩定。其次，明確“靈活就業者”的范圍。就上文所言，廣義上的“靈活就業者”是與傳統就業者相對應的概念，但因為現行的立法已將部分新型就業者納入勞動法的體系中，如非全日制用工、勞務派遣等。因此，有必要將已受勞動法保護的這類勞動人員排除在外?；诖?，應在靈活就業者職業傷害保障辦法中明確“靈活就業者”的定義，即靈活就業者是指不具有勞動關系、達到法定勞動年齡、從事與傳統職業相對的自由職業人，包括互聯網創業人、自由職業者、網約車司機等。

（二）靈活設置工傷保險的繳納標準

由于靈活就業主體層次不同，有些靈活就業者通過互聯網自主創業富裕起來，有些還在底層辛苦工作，因此，設置工傷保險繳納標準時要考慮不同主體的需求，對于生活艱難的人員可以設置少交、緩交等選項，輔之以政府財政補貼手段，確保每個就業者都能享受公平的待遇。上海市根據是否有用人單位分別計算繳費基數，針對本地的靈活就業者，試行基礎費率，統一為繳費基數的0.5%;對于外地靈活就業者，按照繳費基數的12.5%繳納工傷保險，其中，無單位的靈活就業者的繳費基數為上年度全市職工月平均工資的60%，外地施工企業按5.5%的比例繳納。建議參考上海的做法，根據職業是否穩定或者收入基數對靈活就業者進行區分，規定不同的繳費基數，在保障靈活就業者基本生活水平的前提下實現社會救濟的功能，不足部分可由國家財政補貼。

（三）確定工傷保險繳納主體并強制繳納義務

前面提到，工傷保險繳納主體基本按照是否有用人單位確定，但此舉容易導致無單位的靈活就業者逃避繳納或者用人單位通過不與就業者簽訂勞動合同規避繳納義務。因此應規定，凡是在該地區工作的人都應該在人事部門或其他部門登記，并由這些部門統一辦理參保手續，統一代扣代繳，提供平臺由靈活就業人員進行監督。針對靈活就業者收入不平衡這個問題，可以設置相應的緩交、少交程序，以及由政府提供相應的補貼納入工傷保險基金?！胺窒斫洕鷰砹舜龠M就業的社會效果，使勞動力市場更加靈活，為了鼓勵并支持共享經濟這個勢不可擋的大潮，政府應當給予共享經濟下的靈活就業人員適當的補貼以充實工傷保險基金?！盵8]最后，應設置統一的工傷保險繳納平臺，就業人員可以隨時在平臺上查看和辦理緩交、少交等業務，方便人員流動。

（四）設置特殊工傷申請程序

由于靈活就業者有可能有用人單位，也可能沒有用人單位，有可能個人是繳納保險的主體（如家庭請保姆等），因此，原《工傷保險條例》規定的認定程序難以適用，需要設置特殊的申請和認定程序。針對不同主體適用不同的程序，如有用人單位的應提供用人單位的信息，通知用人單位確認;沒有用人單位的由勞動行政部門認定，但要注意謊報病情的情況。在設置工傷申請程序時，應明確設置謊報病情的法律制裁措施，比如對其進行罰款、納入個人征信記錄等，確保個人申報的信息真實。

六、結語

隨著技術的發展，我國靈活就業者的群體越來越龐大，只有把其納入法律規制中，才能更好地管理靈活就業者，促進就業市場的穩定發展，推動經濟健康發展。因此，把靈活就業者納入工傷保險制度中具有現實意義且具有可操作性。在制定靈活就業者專門的職業傷害保障辦法時，要突出靈活就業者的特殊性，精準定義“靈活就業者”，明確繳納主體和標準，制定適合靈活就業者的工傷申請程序等，系統構建靈活就業者工傷保險體系，促進社會和諧和穩定。

注釋：

①勞動和社會保障部關于非全日制用工若干問題的意見（勞社部發[2003]12號）第12條規定：“用人單位應當按照國家有關規定為建立勞動關系的非全日制勞動者繳納工傷保險費。從事非全日制工作的勞動者發生工傷，依法享受工傷保險待遇?！眳⒁奾ttp：//www.mohrss.gov.cn/xxgk2020/fdzdgknr/zcfg/gfxwj/ldgx/201407/t20140717_136262.html。

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[7]李坤剛.“互聯網+”背景下靈活就業者的工傷保險問題研究[J].法學評論，2019（1）.

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作者簡介：李軍偉（1978—），男，漢族，河南汝南人，鄭州幼兒師范高等?？茖W校雙創中心主任，研究方向為法律。

（責任編輯：王寶林）