常州市河長制工作的實踐與思考

嵇鵬程　嵇鑫宇

摘 要：全面推行河長制是完善我國治水體系、保障國家水安全的一項重大制度創新。介紹了常州市河長制各項工作的推進和落實情況，剖析了在河長制推進初始階段中存在的工作機制和體制不完善、治水措施和策略針對性不強、水環境污染治理效果不明顯等問題的主要根源，提出了科學治理對策措施，為推動常州市河長制高質量發展提供有力支撐。

關鍵詞：河長制;一河一策;河長履職;常州

中圖法分類號：TV213.4? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標志碼：A

河長制是一項由中央全面深化改革領導小組部署的重大改革，是一項地方黨政領導參與人數最多的改革，是一項關系人民群眾福祉的改革。河長制的實施，將各級領導和職能部門的環保責任具體化，有利于協調各相關單位和部門的利益關系，有利于將環境績效考核剛性化[1]。河長制作為我國首創具有中國特色的治水方略，經過數年的發展，在結構和機制方面逐漸趨向成熟，在河湖保護和治理方面發揮著前所未有的作用。但是作為一種新創的制度，河長制在推行過程中不可避免地出現一些問題，實際工作中應正視存在的這些問題，深刻剖析問題產生的根源及原因，并不斷地進行修正、完善，使“河長制”成為當前治理和保護河湖的一把“利刃”。

1? 常州河長制工作的實施情況

常州市地處太湖流域西部，北臨長江，東瀕太湖，西界茅山，南接天目山余脈。境內河網密布，從南至北分成三大水系，一是南河水系，主要有南河、中河、北河;二是太湖、滆湖、洮湖三湖水系，主要有太滆運河、湟里河、北干河、中干河;三是運河水系，運河水系中分運北水系和運南水系，運北水系有浦河、新孟河、剩銀河、德勝河、澡港河、舜河、北塘河，運南水系有通濟河、丹金溧漕河、扁擔河、武宜運河、采菱港、武進港、雅浦港，共計21條骨干河道。境內湖圩相連，面積1 km2以上的湖泊共有4個，分別為太湖（竺山湖區）、滆湖（西太湖）、洮湖（長蕩湖）、錢資湖，太湖常州主要轄竺山湖區約44 km2水域，是我省環太湖三市中占有岸線和水面最小的城市;滆湖為江蘇第六大湖泊，面積為144 km2，其中武進境內約117 km2，平均水位為3.27 m，蓄水量為2.1×108 m3;洮湖跨金壇、溧陽兩地，水面面積為90 km2，平均水位為3.49 m，蓄水量為108 m3;錢資湖位于金壇城南，水面面積為5.15 km2，蓄水量為107 m3。

自河長制工作開展以來，常州市堅持把河長制作為落實綠色發展理念、加快推進生態文明建設的重大舉措，全力推進制度、機構、人員三個保障到位，建立完善“市、縣、鄉、村”四級河長體系，全面構建河湖宣傳員、巡河員、勸導員、監督員、守護員五員協管模式，奮力落實河長履職、一河一策、綜合施策、“兩違三亂”整治、“清四亂”、清宴行動六大工作措施，全面推行黨員河長、群眾河長、企業河長、專家河長、校園河長、巾幗河長、河小青七個共管機制，合力攻堅水資源管理、水環境整治、水污染防治、河湖生態修復、河湖資源保護、河湖長效管護、河湖執法監督八項整治任務。常州市河長制始終秉承制度先行原則，率先在全省出臺“民間河長”實施意見，深化“民間河長”共建、共治、共管模式，摸索創新出一條極富特色的全民治水之路;常州市河長制始終堅持典型引路理念，在全省首推小微水體河長制，通過市級幸福小微水體示范片區、市級示范幸福河湖等樣板定位的創建，推動美麗河湖精致盆景串聯成大美風景，努力走出一條具有常州特色的河湖治理新路;常州市河長制持續推進協同合作機制，與無錫市、鎮江市、泰州市相繼建立聯合河長制，溧陽市與安徽省郎溪縣建立跨省聯合河長制，常州縣級以上跨界聯合河長已完成全域覆蓋，打破了行政區域約束，實現了協同管護、求同存異、共同發展，全面推動常州市河長制工作高質量發展。

2? ?河長制推進過程中存在的問題

2.1? ?一河一策編制深度不夠

由于常州市城鎮化的快速發展，排水（污）管網不斷地拓展和延伸，城市地下新老管網錯綜復雜，導致各級河長及相關部門對本區域內河湖取水口、排污口及治理情況很難完全摸清，尤其像天寧區、鐘樓區等城區內被高層建筑群包圍的一些老小區、城中村、六小行業等，其入河排污口、雨污混流等歷史遺留的情況非常復雜，很難在短時間內徹底摸清管網分布、走向及污染源頭，導致問題無法清單化、項目無法數字化，從而使一河一策行動計劃沒有明確的目標方向，難以對癥下藥，缺乏可操作性、可考核性等。

2.2? ?協調機制尚未建立

通過縱向的多級河長責任和橫向的涉水部門共治體系，一定程度避免了屬地內九龍治水、政出多門的困局，但在跨鐘樓、新北等多個行政區域的大運河、新孟河等骨干河道的治理及管理方面尚存空白，特別對于上下游之間利益與矛盾的協調，在實施過程中往往因缺乏法律、政策等，導致出現相關區域或部門之間容易出現責任邊界不清，甚至出現相互推諉扯皮的情況[2]。

2.3? 部門之間缺乏合力

常州河長制推進的責任主體是各級地方政府，各級政府負責牽頭匯聚各部門力量，各聯席部門既要各司其責、又要合力出工共同推進。但在河長制實際推進過程中，有些聯席部門仍舊片面地認為推行河長制應該是常州水利部門牽頭唱主角的工作，自己部門只是配角，再加上一些涉水部門水環境治理自有一套體系和考核標準，導致聯席部門之間互相溝通不夠，配合不密切，齊抓共管的局面有待進一步完善和加強。

3? 常州市完善河長制工作機制的對策

3.1? ?強履職謀思路，找準對策措施

河長的工作職責主要是決策河湖重大行動（項目）、解決河湖治理的重大問題、協調河湖治理的重大矛盾，層級越高的河長，其履職就越偏向于上述的三個“重大”，而層級較低的河長，其履職指向則偏向于河湖日常管理問題的發現和解決。在如何促進河長履職方面，常州市可通過采取理順上下級決策一致性和設立河長助手等措施加以解決。

（1）理順相關治理決策的一致性和協調性。按《江蘇省“一河一策”編制指南及管理辦法》規定，河長制辦公室組織編制的“一河一策”，經河長組織技術審查和審定批準后，可以作為河湖治理的最高依據，但實踐中每條河的河長可能分別來自不同系統不同部門，例如當前研究的河道為鎮級河道，鎮級河長可能來自政協系統。作為鎮級河長，《河長制實施意見》已經賦予了他們最大的河長權力，但是當該河道需要采取較大投入進行整治這樣的措施時，這種權力的權威性將會大大降低。如果這種措施與部門或地方政府規劃相一致時，實施的可能性還比較大，如果沒有得到部門或地方政府的認可，要想把措施變為行動就顯得無能為力，這又反過來影響“一河一策”措施的可行性。目前的解決辦法是由相應層級的總河長來總體謀劃、統籌解決。

（2）建立河長助手和聯絡員輔助工作機制。設立市、區兩級河長助手及聯絡員，是常州市河長制工作的一項創新，數年來的實踐證明，這是河長制辦公室更好地服務河長履職的重要舉措。一方面，客觀上搭建了河長與河長制之間的專業橋梁，河長助手均由河長制工作領導小組主要成員單位的業務領導擔任，而聯絡員則由水利局相關處室（直屬單位）負責人擔任，這就從專業相關性、履職連續性上給予了相應的保障;另一方面，可以在河長授權下更高效地行使督查考核等任務。

3.2? ?完善“一河一策”，攻堅八大任務

河長制的技術核心是圍繞水資源保護、水污染防治、水環境改善、水生態修復等八大任務，對河湖存在的問題進行全面系統的診斷把脈，找出、找準、找全存在的問題，并采取針對性的技術、法律和管理措施，以尋求問題的解決之道?？偨Y近幾年來常州市“一河一策”編制實踐，在“一河一策”編制中主要圍繞以下兩個方面加以完善。

（1）加強“一河一策”編制的綜合性和科學性?！耙缓右徊摺本幹茊挝灰词且运麑I為主的涉水設計和咨詢單位，要么是以環境類為主的環保類研究咨詢單位，無論誰來承擔“一河一策”的編制都有著局限性，而河湖面臨的問題又具有廣泛性、復雜性，目前還沒有哪一個科研、設計、咨詢單位能夠獨立完成編制。因此，面對復雜水問題尤其是重要河湖的“一河一策”，有必要引入“權威咨詢”環節，即根據河流湖泊的重要性，委托省內綜合性大學或湖泊研究機構，對河湖“一河一策”進行權威咨詢，找到解決之道。

（2）統籌考慮“一河一策”實施的最大效益性。一個行政區域內所有河道的“一河一策”編制審核完成后，應根據存在問題的類別和數量、采取的措施、所需的經費等，編寫一份詳盡的地區“一河一策”綜合報告，在總河長的組織下，綜合統籌考慮技術、經濟、法律、效果等各方面因素，確定分年度行動計劃。從過去的實踐看，這個過程十分必要，這樣做既能照顧到各河道河長的積極性，又能在財力允許的情況下取得最優的效益。

3.3? ?強化部門聯動，凝聚治水合力

目前河長制體系運作中，河長辦的角色較為關鍵且特殊，既是參謀機構，又是考核機構和執行機構。常州市各級河長制辦公室全部設在水利部門，辦公室主任一般由水利局局長擔任，專職副主任一般也由水利局副局長（總工）擔任，建設、環保、農委副職領導擔任河長辦副主任，作為協助河長工作的四個主要業務成員單位，在日常運作中有時顯得松散，合力不夠。發揮好河長制辦公室作為協調中樞服務河長履職、協調多方關系的作用，必須充分考慮到河長制的獨立性和綜合性，形成河長之間通過河長制辦公室直接聯系的高效紐帶，而不受不同部門、不同系統的約束。

3.4? ?打通信息壁壘，建立共享機制

結合機構改革理順和完善各個工作平臺之間的關系，是實現共享資源、提高效率、形成合力的重要手段。一方面，構建河長制成員單位、河長助手、聯絡員和河長辦QQ聯絡群、微信群，制作河長制工作通訊錄和河長湖長（助手）工作通訊錄，開通河長制微信公眾號，實現信息及時更新，推行工作月報制度，定期報送河長制工作開展情況，為各級河長裝上“望遠鏡”“助聽器”;另一方面，建立河長制范疇的總斷面長和斷面長體系，將河長與斷面長的工作內容有機融合，實現“一崗雙責”，讓河長在治河過程中，根據每月斷面水質變化情況，及時對比分析，排查水質變化的確切原因，有針對性地研究落實新舉措，確保取得明顯成效。

3.5? 細化考核機制，實施獎懲并舉

加強對各級河長的考核，讓河長有壓力、有動力。通過考核，傳遞責任，獎勵先進，鞭策落后，解決干不好怎么辦的問題，全面推動河長制從有名向有實轉變[3]。為杜絕各級河長和相關部門在河長制工作中慢作為、亂作為、不作為等現象，常州市在全省率先出臺了《河長制問責辦法》和《常州市“五好河道”評定管理辦法》。但河長制工作涉及到水利、環保、農業、交通等多個行業，河道又主要以屬地治理為主，同時，各條河道的具體情況也千差萬別，河道工作量每年都不一樣，有些河道的工程任務安排較重，有些河道則因靠近企事業單位或居民區管護任務較重。所以，在考核環節上需要進一步細化考核對象，在考核分數的權重分配上，需合理地設置需要投資改善水環境方面的水利工程措施和需強化責任落實方面的非水利工程設施權重系數比，使河長制工作考核機制更加科學化、公平化。

4? 結語

近年，常州市扎實推進河長制各項工作“落地生根”，通過不斷創新河湖管理模式，積極打造了常州市河長制升級版，但是在河長“把脈問診”的精準度、“一河一策”的編制深度、河長制共享信息的覆蓋廣度、河湖管理橫向協作的聯動力度等方面還存在著短板。應充分發揮河長引領作用，廣泛凝聚河湖保護合力，全面打破共享信息孤島局面，建立健全河湖監督考核機制，以“河安湖晏、水清岸綠、魚翔淺底、文昌人和”為目標，全面推動幸福河湖建設，擦亮幸福河湖生態底色，恢復幸福河湖生態功能，努力打造人民滿意的幸福河湖。

參考文獻：

[1]郝成杰，王宏玉.針對河長制現實困境的建議[J].農家參謀，2020（13）：182.

[2]趙師校.淺析河長制在基層推行的困境及改進方向[J].四川水泥，2020（6）：342-343.

[3]鞠茂森.關于河長制工作差距和加強河長履職的思考[J].水利經濟，2020，38（3）：51-54.

Practices of and Reflections on the Work of River Chief System in Changzhou

Ji Pengcheng1，Ji Xinyu2

（1.Changzhou River and Lake Management Office，Changzhou 213022，China;2. China University of Mining and Technology，Xuzhou 221116，China）

Abstract：The full implementation of river chief system is an important institutional innovation to improve China’s water governance system and ensure national water security. The progress and implementation of the river chief system in Changzhou are introduced，and the main causes of problems in the initial stage of implementing the river chief system are analyzed. Such problems include：the deficient working mechanism and system，the weak pertinence of water control measures and strategies，and the inconspicuous effect of water environmental pollution control. Scientific countermeasures are put forward to provide strong support for the high-quality development of river chief system in Changzhou city.

Key words：river chief system;one river one policy;river chief performance;Changzhou city

收稿日期：2022-03-01

作者簡介：嵇鵬程，男，工程師，碩士，主要從事水利工程管理工作。E-mail：1909484744@qq.com