縣城建設有利農業人口就近城鎮化

《小康》·中國小康網記者 麥婉華

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近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》（以下簡稱“《意見》”），并發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實?！兑庖姟诽岢?，要堅持以人為核心推進新型城鎮化，尊重縣城發展規律，因地制宜補齊縣城短板弱項，為實施擴大內需戰略、協同推進新型城鎮化和鄉村振興提供有力支撐。

據悉，縣城是我國城鎮體系的重要組成部分，是城鄉融合發展的關鍵支撐，對促進新型城鎮化建設、構建新型工農城鄉關系具有重要意義。特別是人口大縣的建設，更應高規格、前瞻性地規劃，不同地域、不同類型的縣城要因地制宜建設，打造真正宜居宜業宜發展的縣城。

縣城及縣級市在經濟發展中地位重要

縣城是我國推進工業化城鎮化的重要空間、城鎮體系的重要一環、城鄉融合發展的關鍵紐帶，對吸納農民進城就業安家、促進城鄉要素跨界配置和產業協同發展具有重要作用。

國家發展改革委中國城市和小城鎮改革發展中心主任高國力介紹，縣城及縣級市城區在我國經濟社會發展中的地位十分重要。從數量看，2021 年底我國有1866 個縣及縣級市，占全國縣級行政區劃數量的65%左右，約為地級及以上城市市轄區數量的2 倍。從人口看，2021 年縣城及縣級市城區人口約2.5 億人，占全國城鎮常住人口的近30%。

其次，城鎮化發展到了新的階段，這也是國家越來越重視縣城發展的原因。南京農大規劃院上海分院院長孫文華認為，我國城鎮化建設的主戰場目前正從城市逐漸轉向縣城。因為我國城鎮化 人 口 從1978 年 的1.7 億 到2021 年9.1 億，城鎮化率也從17.92%增加到64.72%。在這個背景下，縣城建設有利于農業轉移人口就近城鎮化。2021 年底，1472 個縣的縣城常住人口在1.6 億左右，394 個縣級市的城區常住人口在0.9億人左右，這正顯示了縣城以及縣級市的城鎮具有承載農業轉移人口的能力。

“當前，農民到縣城買房子、向縣城集聚的現象很普遍，但隨著城鎮化將從快速發展后期逐步轉入平臺發展期，人口總體上還會向城市群、都市圈和大城市集聚，一些縣城隨著人口流入會不斷壯大，一些縣城保持大體穩定，也會有一些縣城面臨人口減少?！备邍Ρ硎?。

大超市、國際品牌連鎖店等是人口大縣的標志之一。麥婉華/攝

特別是人口流入大的縣城更值得注意。國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心副主任沈遲認為，人口大縣比其他縣的優勢在于基本公共服務更健全?！耙驗橛腥丝谝幠Ｗ鳛榛A，所以縣城需要有更優質的公共服務，并且還不只是服務縣城本身，還要足以輻射全縣。人口大縣的縣城要建設得好，既需要硬件上不斷補短板，也需要軟件上優化營商環境?！?/p>

若其本身是人口大縣，從周邊鄉鎮流入到縣城，就會導致縣城人口集聚。更特別的是，某些縣域位于超級大城市附近，其本身擁有對大城市人口分流的作用，從而也能成為人口大縣。

中國城市規劃設計研究院院長、全國工程勘察設計大師王凱也這么認為。他表示，縣城和大城市發展是相關聯的。比如大城市周邊的縣城，本身就是城市群的組成部分，發展城市群和發展城市群里面的縣城并不矛盾。在長三角地區，像昆山這類縣（市），它的人口和產業結構已經與上海形成緊密聯系，如果說發展昆山就不發展上海了，這是不成立的。同理，在京津冀、長三角、珠三角和成渝地區，圍繞在北京、天津、上海、廣州、深圳及成都、重慶周邊的一些縣，也是城市群的重要組成部分，它們的發展其實是一回事。

高國力表示，縣城發展分化既是客觀趨勢，也符合城鎮化一般規律。因此，要充分尊重縣城發展規律，準確把握演變態勢，推動不同類型的縣走各具特色的縣城建設道路。要支持條件好的縣城重點發展，精準選擇基礎好、潛力大的縣城，特別是城市群和都市圈等地區的縣城，使之成為吸納農業轉移人口的重要空間。

人口大縣應科學把握功能定位

我國縣城數量大、類型多，發展定位各具特色，發展路徑各不相同。因此，因地制宜地把握縣城的功能定位發展非常重要。華南農業大學風景園林與城鄉規劃系主任李敏認為，每一個縣城的發展都要根據其所處的區位條件和發展特點來尋找適合發展的道路。

總的來說，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設要順應人口流動變化趨勢，立足資源環境承載能力、區位條件、產業基礎、功能定位，統籌縣城生產、生活、生態、安全需要，合理確定不同類型縣城的發展路徑。

就此，高國力認為要從五個方面看待縣城的發展路徑。一是加快發展大城市周邊縣城。位于城市群和都市圈范圍內的縣城容易接受大城市輻射帶動，人口集聚能力強，是承接大城市產業轉移和功能疏解的重要空間，具有較大發展潛力。要支持這類縣城融入鄰近大城市建設發展，主動承接人口、產業、功能疏解，特別是一般性制造業、區域性物流基地、專業市場及過度集中的公共服務資源疏解轉移，強化快速交通聯結，發展成為與鄰近大城市通勤便捷、功能互補、產業配套的衛星縣城。

二是積極培育專業功能縣城。具有較好資源稟賦、產業基礎、交通條件的縣城，能夠依托自身優勢發展特色支柱產業，是吸納農業轉移人口就地就近城鎮化的重要載體。要支持這類縣城發揮專業特長，培育發展特色經濟和支柱產業，強化產業平臺支撐，提高就業吸納能力，發展成為先進制造、商貿流通、文化旅游等專業功能縣城。此外，我國還有100 余個位于陸域邊境地區的縣，是保障邊疆安全的穩定屏障，這類縣人口規模普遍偏小，大多數遠離中心城市，要支持這些邊境縣城完善基礎設施，強化公共服務和邊境貿易等功能，提升人口集聚能力和守邊固邊能力。

三是合理發展農產品主產區縣城。位于農產品主產區內的縣，耕地較多、農業發展條件較好，以提供農產品為主體功能，是維護國家糧食安全的重要單元。這類縣城普遍經濟基礎薄弱、就業容量有限、人口集聚不強，需要推動農業適度規模經營和產業化發展。要推動這類縣城集聚發展農村二三產業，延長農業產業鏈條，做優做強農產品加工業和農業生產性服務業，更多吸納縣域內農業轉移人口，為有效服務“三農”、保障糧食安全提供支撐。

四是有序發展重點生態功能區縣城。位于重點生態功能區內的縣，生態系統較為脆弱，資源環境承載能力較低，以提供生態產品為主體功能，是保障國家生態安全的重要單元。這類縣受制于地理環境約束，產業發展受限、要素集聚困難，需要因地制宜推動綠色發展。要推動重點生態功能區縣城逐步有序承接生態地區超載人口轉移，完善財政轉移支付制度，增強公共服務供給能力，發展適宜產業和清潔能源，為保護修復生態環境、筑牢生態安全屏障提供支撐。

五是引導人口流失縣城轉型發展。隨著人口持續向城市群、都市圈和大城市集聚，一些縣面臨著人口減少問題。要結合城鎮發展變化態勢，推動人口流失縣城嚴控城鎮建設用地增量、盤活存量，促進人口和公共服務資源適度集中，加強民生保障和救助扶助，有序引導人口向鄰近的經濟發展優勢區域轉移，支持有條件的資源枯竭縣城培育接續替代產業。

王凱則認為，縣域、縣城在新型城鎮化中有不可替代的作用，他以三類縣城為例子作了解釋，分析它們的發展定位與路徑。

第一類是都市圈內的縣城，它們有機會發展成為小城市。以珠三角、長三角為代表，這類縣城的工業化特征非常鮮明，這些地區的工業化程度非常高，這些地方的縣按照實際生活水平和工業化能力來看已經是城市了。

第二類是農業地區的縣城。他們以服務“三農”和公共服務為導向，是實現老百姓幸福生活以及共同富裕的重要空間，同時也是踐行公平正義、體現幸福生活的重要空間。在縣域農村地區，縣城的發展還可以帶動整個農村地區的公共服務，包括鄉和村的公共服務體系的建構。

第三類縣城是景觀資源比較好的地區。在生態文明、美麗中國的大背景下，景觀資源比較好的地區是發展的重要空間載體、最重要的目的地和服務基地，以歷史文化特色和魅力景觀資源促進城鄉聯動發展。

王凱總結說，中國城鎮化的發展已經走過了初期積累、基礎性發展的階段，進入到成熟、完善、提高的新階段。隨著內外部環境的變化，走出一條自主、健康、可持續的發展道路是歷史的必然選擇，而“縣域·縣城·就地城鎮化”是這一選擇中的重要組成部分。

產業發展、吸引就業是關鍵

有了不同的定位，縣城還應培育發展特色優勢產業?！兑庖姟诽岢?，要增強縣城產業支撐能力。重點發展比較優勢明顯、帶動農業農村能力強、就業容量大的產業，統籌培育本地產業和承接外部產業轉移，促進產業轉型升級。突出特色、錯位發展，因地制宜發展一般性制造業。以“糧頭食尾”、“農頭工尾”為抓手，培育農產品加工業集群，發展農資供應、技術集成、倉儲物流、農產品營銷等農業生產性服務業。根據文化旅游資源稟賦，培育文化體驗、休閑度假、特色民宿、養生養老等產業。

廣大老百姓進城的第一個落腳點一般就是縣城。麥婉華/攝

除此以外，縣城還應提升產業平臺功能。依托各類開發區、產業集聚區、農民工返鄉創業園等平臺，引導縣域產業集中集聚發展。支持符合條件的縣城建設產業轉型升級示范園區。根據需要配置公共配套設施，健全標準廠房、通用基礎制造裝備、共性技術研發儀器設備、質量基礎設施、倉儲集散回收設施。鼓勵農民工集中的產業園區及企業建設集體宿舍。

孫文華認為，這其實正是對縣城的一二三產業結構提出要求。其中，工業是吸收就業崗位的一個重點。

記者在采訪人口大縣之時，一位干部也提到，人口大縣有人口是不夠的。因為縣城還需要有足以支撐這些人口的就業崗位才完善。很多人口大縣雖然有人口紅利，但因為就業崗位不足而導致青壯年人口外流到其他地區工作，留下的很多是老人、婦女和兒童。因此，穩定擴大縣城就業崗位也是人口大縣乃至很多縣域發展的重點之一。

孫文華認為，縣城發展不同于城市發展。城市發展本身具有人口規模，有擴大效應，因此容易吸引人。但是縣城則不一樣，它是需要吸引人?？h城建設歸其本質是區域經濟，需要用區域發展的理念健全產業體系。因此，縣城不是說只要招商、賣地就可以了。

“在這當中需要考慮幾個問題，對于縣城首先應該是要考慮產業空間綜合體的發展。這里面包括了研發、加工、商貿物流、消費等產業空間，它的集群應該是在縣城。其次，縣城產業發展也需要有轉型升級的未來空間。也就是說縣城不能完全固化產業空間布局。比如說，有的地方是工業區，隨著這個縣城發展建設以后，它的成本增加，那么要有產業退二進三等?！睂O文華說。

李敏認為，說到產業，縣城的發展不能只聚焦于工業或制造業的引進，也要因地制宜做好農業現代化產業的發展?！艾F在說到產業，人們很容易首先想到第二、第三產業，但其實作為農業的第一產業也非常重要，而且也是能大量提供就業崗位的。下一步，中國的農業發展不能僅僅停留在農戶承包、小農經濟的基礎上，而是應該逐漸走向規?；洜I。農業規?；?、工業化經營，就能讓農民成為農業工人，使得就業崗位數量擴大?！?/p>

沈遲則表示，人口大縣除了考慮就業的問題外，還要考慮職業教育的問題?？h城要依托職業教育把勞動力素質提高，做好勞動力輸出。

鄉村振興、城鄉融合是縣城發展方向

縣域是鄉村振興、城鎮化和城鄉融合發展的前沿陣地。中國大部分農村在縣轄范圍內，縣域是鄉村振興、城鎮化和城鄉融合發展的前沿陣地。其中，推進縣域城鎮化與十九屆五中全會和2021年中央一號文件提出的“全面推進鄉村振興”、“構建新型工農城鄉關系”、“推進以人為核心的新型城鎮化”等息息相關，是未來中國城鎮化的重點領域之一。

沈遲認為，縣城城鎮化和鄉村振興是共同作用的。鄉村振興一定不是只有鄉鎮發力，而是在城鎮化的大背景下發展鄉村振興。廣大老百姓選擇城鎮化的第一個落腳點就是縣城。因此，縣城是連接城市和鄉村之間的樞紐。對鄉村振興的發展來說，縣城正是農產品的中轉站也是消費地。

中國文化管理協會鄉村振興建設委員會副秘書長袁帥則認為，要注重縣域城鎮化與鄉村振興的協同推進，發揮縣城對鄉村人口的吸納和服務功能，構建合理的縣域城鎮（鄉）村體系，促進城鄉融合發展；要注重縣域一二三產業協調發展、融合發展，構建城鄉一體的商貿流通體系、完善農產品產業鏈、促進城鄉電商、全域旅游發展；緊跟新一輪科技革命，以智慧農業、智慧城鄉建設、智慧服務等智慧應用為抓手，促進縣域城鎮化與農業農村現代化、工業化、信息化同步推進。

縣城可根據文化旅游資源稟賦，培育文化體驗、休閑度假、特色民宿、養生養老等產業。高睿/攝

“縣城往往具備土地和勞動力成本優勢，臨近農產品產地，部分縣城具備一定的特色產業。因此，根據區域分工理論，縣城要以發展符合比較優勢的產業為主，帶動就業和人口集聚?！痹瑤浗ㄗh：一是促進農村一二三產業融合發展。重點要提高當地特色農產品及其加工業的發展質量，完善農產品商貿物流體系和城鄉商貿體系，以農村電商帶動城鄉電商一體化發展，以鄉村旅游帶動全域旅游發展，積極完善農村金融、保險、技術服務等社會化服務體系。

二是對于具備一定產業發展基礎的縣城，要積極促進現有產業轉型升級、綠色發展。按照智慧化、綠色化、補鏈強鏈的發展思路促進建材產業、農副產品加工業、食品制造業等傳統產業轉型升級。

三是積極引進發展其他勞動密集型產業。在全球產業價值鏈轉移的宏觀背景下，各類縣城要積極優化當地營商環境，主動承接發展電子信息、紡織服裝等勞動密集型產業，帶動縣域經濟發展和縣域城鎮化。

四是緊跟新一輪科技革命浪潮，積極引導、鼓勵發展數字經濟，支持新業態新模式健康發展，帶動擴大縣域就業。