蘇區老區紅色資源保護地方立法研究
——以全國的33部同類地方性法規為藍本

□ 張 欽

兩年前，《荊州市湘鄂西蘇區革命遺存保護條例》開始調研、立項、審議，2021 年4 月1 日，該條例正式施行，這是全國首部以“蘇區”冠名的地方性法規。通過制定這部條例的立法實踐，結合對省內外部分設區的市進行實地學習考察，并利用互聯網搜索其他地方同類立法的相關信息，我們深感蘇區和老區紅色資源保護與利用的立法工作不僅大有可為，而且具有很高的學術研究、實踐研究價值。

一、蘇區、老區紅色資源保護——地方立法的富礦

蘇區是指第二次國內革命戰爭即土地革命戰爭時期，在中國共產黨領導之下建立了蘇維埃政權的革命根據地。從邏輯外延而論，革命老區的范圍要大于蘇區、時間要長于蘇區。為了突出蘇區的主題，我們在此用蘇區、老區的順序來進行表述。本文中的紅色資源系指中國共產黨成立之后，在黨領導下各個歷史時期蘇區、老區具有歷史價值、現實意義、教育作用的革命紀念地、紀念物和革命事件、英烈人物及所承載的革命精神、革命傳統的總和。

我們黨歷來重視紅色資源的保護、利用、傳承、弘揚工作，特別是現在更是如此。習近平總書記有非常濃厚的紅色情結，他擔任中共中央總書記后，首次離京就是帶領黨的十八屆一中全會當選的全體中央政治局常委到上海、浙江嘉興瞻仰中共一大會址和南湖紅船。至2021 年8 月，9 年不到的時間，據不完全統計，總書記就到了21 處蘇區、老區。在那里，他憑吊革命先烈，瞻仰紅色遺址遺跡和革命紀念設施，慰問英烈親屬。他諄諄告誡全黨同志，不能忘記紅色政權是怎么來的，新中國是怎么來的，今天的幸福生活是怎么來的。他反復強調，要把紅色基因傳承好，把紅色資源利用好，把紅色傳統發揚好。

2018 年7 月，中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于實施革命文物保護利用工程（2018—2020）的意見》。為了切實加強這項工作，中央決定將革命文物的主管部門由國家文物局提級至中央宣傳部。2019年3月，中央宣傳部、文化和旅游部、財政部、國家文物局公布《革命文物保護利用第一批片區分縣名單》，確定了首批15 個革命文物保護片區，惠及全國20個省區市的110個設區的市、645個縣區市。

紅色資源保護的方式是全方位、多層次的，涉及政治、經濟、行政、法治等等，而法治保護包括了立法、執法、司法保護。2016 年12 月，中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于將社會主義核心價值觀融入法治建設的指導意見》，這個文件強調推動革命遺址遺跡等紅色資源的保護入法入規。

其實，紅色資源保護立法工作早已開始，2001年6 月，陜西省人大常委會制定的《陜西延安革命舊址保護條例》公布施行，這是我國首部關于紅色資源保護的地方性法規。盡管如此，直到2016 年1 月之前，全國也僅僅只有這么一部紅色資源保護的法規。

契機來自2015年3月15日。這一天，第十二屆全國人大三次會議通過了修改后的立法法，賦予全部設區的市可以在城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護三個方面行使地方立法權。作為歷史文化保護重要組成部分的紅色資源保護立法工作，列入了不少地方人大及其常委會的辦事日程，也開始進入快車道。這些地方的立法機關以高度的政治責任感、強烈的革命事業心投入到這項工作之中。據初步統計，從2016 年1 月至2021 年10 月，全國共制定并施行紅色資源保護方面的地方性法規33 部(由于延安革命舊址保護條例2020 年4 月進行過修訂，為了便于綜合統計分析，我們也將其列入其中)。

這33 部法規，按照省域劃分，共涉及17 個省區市，其中山東、廣東各4部；福建、四川各3部；山西、湖北、江蘇、江西、黑龍江、寧夏各2 部；上海、貴州、陜西、浙江、云南、河南、廣西各1部。按照層級劃分，有省級6 部，即山西、山東、上海、四川、貴州、陜西各1部；副省級市1部，即江蘇南京；設區的市26部，有廣東4部：汕尾、河源、梅州、揭陽；山東3部：濱州、臨沂、濰坊；福建3部：龍巖、南平、寧德；湖北2部：黃岡、荊州；江西2部：贛州、吉安；四川2部：巴中、廣元；黑龍江2部：七臺河、牡丹江；寧夏2部：吳忠、固原；山西1部：長治；江蘇1 部：鹽城，浙江1 部：麗水；云南1 部：玉溪；河南1 部：信陽；廣西1 部：百色。按照時間劃分，2001 年1 部：延安；2016 年1 部：百色；2018 年7部：巴中、吳忠、濱州、鹽城、黃岡、龍巖、汕尾；2019年3部：山西、贛州、七臺河；2020年6部：固原、南平、寧德、臨沂、長治、吉安；2021年1至10月高達15部：山東、上海、貴州、四川、南京、廣元、玉溪、河源、梅州、牡丹江、荊州、濰坊、麗水、揭陽、信陽（詳見本文附表《全國紅色資源保護地方性法規統計》）。

從以上情況我們可以看出，紅色資源保護立法的區域在不斷擴大，由主要為設區的市擴大到正副省級地方(該層級已占到總數的18.2%)；數量也在大幅 上 升，2020 年 為6 部(不含延安)，占到總數的18.2%；2021 年前10 個月施行的法規就達到15 部，占總數的比例高達45.5%。這種可喜的局面固然得益于紀念建黨百年的特殊年份，同時也與如今良好的政治環境和清朗的政治生態不無關系。相信今后紅色資源的價值會得到更多人的認同，它的重要作用也會更加彰顯，紅色資源保護立法工作也一定會高潮迭起！

二、紅色資源保護地方性法規的基本特征

通過對上述法規進行梳理分析，可以看出以下特征：

上述條例的標題中，以“革命”“紅色文化”冠名的各11部，“紅色資源”冠名的4部，“紅色革命”“紅色文化資源”“革命老區紅色資源”冠名的各1部，其他的6部。這些法規的政治性還表現在其內容中充分地體現了中國共產黨的領導。過去，除憲法外，只有高等教育法等極少數法律中有黨的領導、黨的組織建設等方面的規定，地方性法規中類似表述十分罕見，而現在有了較大的突破。

法規標題中帶有發生革命活動、革命事件發生地的蘇區、老區的地域特征明顯，如《濱州市渤海老區革命遺址遺跡保護條例》《百色起義文物保護條例》《七臺河市東北抗聯文化遺存保護利用條例》等。

法規標題中保護對象表述為“遺址”的9 部、“舊址”和“遺址遺跡”的各3 部、“遺存”的6 部，“起義文物”和“紅軍文物”的各1 部，其他的10部。

上述條例的標題中，除貴州省的《長征國家文化公園條例》外，其他的都有關于“保護”的表述，其中使用了“保護利用”的5 部、“保護傳承”的4部、“傳承弘揚和保護利用”的1部。

除以“遺址（舊址）”“遺跡”“遺存”等物質載體為保護對象的之外，其他一般都有關于紅色精神、紅色文化傳承弘揚的內容。特別值得一提的是，進入2020 年之后至目前，單純以“遺址（舊址）”“遺跡”為保護對象的法規逐步減少，只占同期的1/3，而還有2/3的是以紅色資源、紅色文化保護傳承方面冠名的。而以“紅色文化”“紅色資源”為對象的“保護利用”“保護傳承”的法規，其外延要更加寬泛。上海、四川兩個省市的法規中就明確其保護傳承對象為紅色文化的物質資源、精神資源；貴州、山西、山東3 個省級條例中，更是分別把弘揚“長征精神”和“遵義會議精神”，發揚“太行山精神”“沂蒙山精神”明確地寫入了法規。

曕2021 年8 月8 日，新華社播發了國家文化公園建設領導小組《關于制定印發〈長征國家文化公園保護規劃〉》的消息。而貴州省制定的這個《長征國家文化公園條例》，在新華社消息1 個月前的7 月1 日就已施行。此種立法的超前意識和工作效率值得贊賞，這無疑在長征國家公園的立法保護方面作出了表率，也為今后長征沿線省市立法提供了借鑒。

各地法規在“法律責任”一章中，規定的處罰總體來講都還是比較平衡的，但是，省級法規的法責規定的處罰額度要重一些。如上海、四川的法規都規定，對違反本條例的可以給予五萬元以上五十萬元以下的罰款，前者還有“違反本條例的規定的行為，除依法追究相應法律責任外，相關部門還應當按照規定將單位和個人的信息向本市公共信用信息平臺歸集，并依法采取懲罰措施”。當然，也有法規將最高罰款額度規定為十萬元的，這可能與當地經濟發展水平相一致。

盡管近些年來我國紅色資源保護地方立法工作進展較快、成效明顯，然而不足也顯而易見。首先，是立法的地方偏少。中央宣傳部等4 部門公布的革命歷史文化保護片區(第一批)涉及20 個省市區、110 個設區的市和自治州(包括2001 年已有法規的延安市)，而這些地方出臺了該類地方性法規的只有33 個，僅占總數的30%。也就是說即使不算以后還要推出的第二批乃至第三批片區，上述130 個有地方立法權的省市區和設區的市、自治州中還有77個未立法，占到總數的70%。其次，是立法的數量偏少。截至2021 年8 月，全國地方性法規約為1.2 萬部，而紅色資源保護方面的法規僅為0.28%左右。其三，是法規的運用偏少。紅色資源保護地方性法規列入普法規劃、計劃的事例，進入行政執法的案例并不多見，至于使用這類法規進行司法判決案的更為稀少。

上述問題的產生，因素是多方面的，一是思想認識不高。有的片面強調中心工作任務繁重，經濟指標壓頭，加上這兩年還有新冠肺炎疫情的肆虐，有些地方還有重大自然災害等影響，一些地方的領導者和相關人員認為，立法應當先急后緩、先大后小，先完成與經濟發展、民生福祉關系密切的立法項目，紅色資源保護立法可以讓一讓、緩一緩。二是擔當精神不夠。有的地方人大常委會對立什么法完全聽由政府的建議，自己沒有主見。有個重點蘇區所在的市本來已將革命遺址遺跡保護列入2019 年的立法計劃，后來因為市政府不同意，只得作罷。三是經濟狀況不佳。蘇區、老區一般財政狀況比較緊張，有的對爭取革命遺址、遺跡保護建設資金興趣不大，有的甚至害怕上級有關項目資金來了后本級政府無法給予配套；有的擔心立法之后軟任務變成了硬指標，害怕自己給自己“挖坑”；有的唯恐投入這方面的資金或拿出配套資金后財政更吃緊。

三、紅色資源保護地方立法應當正確處理五對關系

一方面，要端正思想認識。在紅色資源保護立法中，有些地方之所以工作滯后，主要是當地負責人認識上有誤區。唯物辯證法認為，物質與精神是對立的統一，在一定條件下可以互相轉化，物質可變精神，精神可變物質，精神對物質有巨大的反作用。我們千萬不要把紅色資源保護立法與經濟發展、民生福祉對立起來。其實，紅色資源保護地方立法會有效促進紅色旅游的興起，提升當地的影響力、美譽度，推進經濟的整體發展，給老百姓也會帶來實惠。如果我們的立法僅僅強調對物質資源的保護，而忽視精神層面重要功能的發揮，至少這樣的法規是不完整的。另一方面，要堅持科學立法。以遺址（舊址）遺跡為保護對象的法規，是否應當有紅色精神弘揚的內容？筆者認為是完全可以的。在立法上千萬不要刻板，在這方面，《英雄烈士保護法》給我們提供了一個很好的借鑒。該法不僅對英雄烈士本人包括姓名權、名譽權、人格權的保護作了清晰規定，也有對英雄烈士精神褒獎的內容。在立法資源不足、立法選項很多的情況下，一般不可能在已經制定了遺址(舊址)、遺跡保護法規的前提下，再來制定紅色精神傳承發揚的地方性法規。

地方立法要堅持與上位法不抵觸的原則，下位法規應當無條件地服從上位法。雖然我國有《文物保護法》《英雄烈士保護法》，但是，嚴格地講，我國紅色資源保護的上位法并不完備。地方立法具有實施性、配套性、補充性作用。法律層面不完備的短板可以通過地方立法予以彌補，如紅色資源中有一部分革命文物，依據文物保護法規定有的納入了文物保護的范圍，而有的則不能納入，這類對象就可以通過制定地方性法規將其列入保護對象之中。同時，地方立法也為今后國家立法摸索經驗，為國家制定相關法律打好基礎。

就紅色資源保護立法而言，每個地方既要符合科學立法、民主立法、依法立法的要求，又要緊密聯系實際，體現時代特征，彰顯本地特色。紅色資源保護地方立法是否有特色，應當在三個方面體現：一是地位特殊。黨的誕生地上海，就把2021 年7 月1 日施行《上海市紅色資源傳承弘揚和保護利用條例》作為向建黨100 周年的重要獻禮。特別值得一提的是，本年度制定的紅色資源保護方面的地方性法規，黨的生日這天施行的就有5部(其中省級3部、副省級市1部)。贛南、閩西曾是中央蘇區的中心區域，而《龍巖市紅色文化遺存保護條例》《贛州市革命遺址保護條例》也早已出臺，還有井岡山所在的吉安以及最早進行地方立法的延安也是如此。二是對象特有。像廣西百色、四川巴中、黑龍江七臺河就分別將百色起義文物、紅軍文物、東北抗聯文化遺存作為立法保護對象。三是環境特定。立足本地不同于其他地方的獨特環境，盡量不與其他地方雷同。如廣東汕尾就緊扣本地實際制定了本市的“革命老區”紅色資源保護條例。此外，未列入我們這次統計范圍的紅色資源保護法規中的《嘉興市南湖保護條例》，就將中共一大會址、南湖革命紀念館作為保護對象。

法規標題與法規內容之間的關系要均衡，且法規名稱應當簡潔明了，切忌拖泥帶水。根據立法技術規范，法規標題通常為“效力范圍+規范事項+體例類別”三部分組成。效力范圍由立法機關根據制定法規定的管理權限來確定，從上述33 部地方性法規的標題來看，有29 部采用的是“制定地+保護對象+體例”的方式，基本上為“XX 省(市)革命(或紅色或紅色文化或紅色資源)遺址遺跡(舊址)保護條例”。使用這種標題的好處在于，可以從時空上一目了然地界定其所保護的客體，與法規內容也能較好地進行邏輯上的重合。但是筆者認為，用“有特色”的地方立法原則來衡量，似乎也還有值得商榷的余地。在制定《荊州市湘鄂西蘇區革命遺存保護條例》時，圍繞著該條例標題是否使用“湘鄂西蘇區”和“遺存”的概念爭議較大，以至于條例在市人大常委會會議進行第一次審議時，相關專門委員會向會議的正式報告中，明確反對使用該標題，而主張使用常見的“革命遺址遺跡保護條例”。專委會的理由，一是從地域范圍上看，湘鄂西蘇區包括湘鄂2 省10 余個設區的市、自治州，計8 塊紅色根據地，而荊州只占1塊+2個半塊，不能在地域上形成全覆蓋。二是從時間跨度上看，湘鄂西蘇區存續的時間不到7 年，而荊州革命史和需要保護的紅色資源的時間跨度長達90 余年，不能在時間上形成全鏈條。三是從保護對象上看，“遺存”不如“遺址遺跡”通俗易懂。經過反復調研、論證，甚至爭論，最后還是堅持使用了原來的標題，理由也有三。其一，時間空間立得住。荊州是湘鄂西蘇區的中心和首府所在地，是紅二軍團的誕生地(紅二軍團后與紅六軍團合編成紅二方面軍)，地位特殊。從時間跨度而言，湘鄂西蘇區時期的紅色資源、革命文物分別占到了荊州全市總量的82%、83%，屬于絕大多數。其二，“不能窮盡”易解決。除上述兩個較高的百分比外，確實尚有18%、17%的不能窮盡的時間段。運用立法技巧，在該條例的附則中設立了一個兜底條款解決了這個問題。退一步說，即使荊州所有的湘鄂西蘇區的革命文物和其他紅色資源達不到82%、83%這么高的比例，為了體現地方特色，也可以使用一個較大的概念，而絕不意味著使用了大概念，就是要對整個區域行使管轄權。如果按照這種邏輯理解，長江沿線11個省市(更不用說設區的市和自治州了)，誰都不能使用“長江大保護”這個詞，哪怕像湖北這個長江干線唯一超過千公里的省份也是如此。假若如此類推至立法領域，貴州省的法規標題也不能用“長征”、濱州市的條例更不能用“渤海老區”這些詞匯。顯然，時空上沒有全覆蓋、全鏈條就不能使用地域大概念的觀點是站不住腳的。其三，使用“遺存”無問題?！斑z存”就是遺址遺跡，不懂就問、一查就知，這不是什么難題。

現在有一種值得注意的現象，就是無論寫什么文章（含發文件、印簡報，當然也包括立法），都要盡可能把內容在標題中反映出來，面面俱到，生怕不如此就會有人對遺漏的地方提出批評。我們比較了一些地方性法規，感到有些標題還是偏長，如《上海市紅色資源傳承弘揚和保護利用條例》，就可以壓縮4 個字，其中“傳承”與“弘揚”意思相近，只要一個即可。保護性的法律一般都有利用的成分，如長江保護法中大量涉及利用的內容。荊州境內的荊江分洪工程是新中國成立后建設的全國第一個大型水利工程。毛主席、周總理為工程題詞（兩位偉人為同一個工程題詞，這是沒有過的事）。周總理的題詞是“要讓江河都對人民有利，”以表達對利用長江的希望。用哲學的觀點來看，保護就是利用，而且是最好的利用。因此，在法規標題中既要求保護還強調利用，就有重復之嫌。還有《鹽城市革命遺址和紀念設施保護條例》中的“紀念設施”是否有必要也值得研究，因為“紀念設施”是“革命遺址”的衍生物，就是說前者是后者的自然延伸，完全可以不寫進標題。這里，英雄烈士保護法也為我們作了一個立法示范，因為“紀念設施”同樣是該法規定要重點保護的對象。當然，不僅僅是立法和寫文章是這樣，我們的機構名稱也是如此，有些人恨不得把所有的工作職責都寫進單位名稱中。最典型的是上輪中央國家機關機構改革方案建議設立“國家新聞出版廣播電影電視總局”，長達14 個字，如果對外還要用國名居然長達21 個字，后來雖然把“廣播電影電視”改為“廣電”，但仍顯得冗長。在這些方面，要好好學學我們的老祖宗。中國古代盡管機構比現在少很多，但是古人把名稱取得多好，“吏、戶、禮、兵、刑、工”六部，每個部就一個字，簡潔明了，并沒有人產生歧義。我們在立法中除了要多使用法言法語，也應當精煉用語，做到言簡意賅、準確無誤。

（編者注：本文附表見下頁）

[1]見《上海市紅色資源傳承弘揚和保護利用條例》第三條。

[2]見《牡丹江市紅色文化遺存保護利用條例》第三十二條。