粵港澳大灣區貿易投資便利化的成就、問題與應對

寧紅玲

摘要：“一國兩制”既是粵港澳大灣區建設的制度優勢，也在很大程度上構成生產要素在區域內便捷流動的制度障礙?；浉郯拇鬄硡^肩負“一國兩制”憲政安排下支持港澳融入祖國發展大局、探索現代化國家治理模式的獨特使命，是中國參與乃至引領全球治理的最佳試驗田，貿易投資便利化對于粵港澳大灣區的重要性不言而喻。在中央政府政策支持和廣東省政府銳意創新下，粵港澳大灣區貿易投資便利化取得了一定的成就，但也存在諸多問題。后疫情時代，粵港澳大灣區貿易投資便利化需要以CEPA為基礎，強化區域合作，對標高標準國際貿易投資規則，推進區域法制協同。

關鍵詞：“一國兩制”;粵港澳大灣區;貿易投資便利化;區域治理

《粵港澳大灣區發展規劃綱要》（以下簡稱《規劃綱要>）對粵港澳大灣區的發展定位是建設世界一流灣區?；浉郯拇鬄硡^不同于世界其他灣區的制度特征在于“一國兩制”。如何在堅守“一國”之本的同時，善用“兩制”之利，逐步推進區域經濟一體化，促進生產要素在區域內自由流動，是新形勢下推進灣區建設的重要課題。貿易投資便利化是促進生產要素自由流動的重要制度保障，粵港澳大灣區貿易投資便利化實踐中的成就、問題與應對值得關注。

一、貿易投資便利化全球發展趨勢

1989年10月，美國和墨西哥簽訂的《關于貿易和投資便利化談判的諒解協議》中首次提出貿易投資“便利化”這一概念，但沒有深入到具體的措施。2002年和2007年，APEC兩次提出《貿易便利化行動計劃》。2008年，APEC提出《投資便利化行動計劃》，這是“投資便利化”在國際文件中首次單獨出現，但此時期投資便利化的關注度仍然不高。2013年12月，WTO第九屆部長會議通過了《貿易便利化協定》。受其啟發，投資便利化進入了快速發展的階段。2008年全球金融危機爆發以來，投資政策進入改革調整期，投資規則從“邊境議題”向“邊境后議題”延伸，加強投資監管和投資便利化逐漸成為投資政策框架的新趨勢。投資便利化在單邊、雙邊、區域以及多邊層面逐漸得到重視。

根據LNCTAD的報告，在2010至2016年間國家引入的投資促進和便利化政策中，約20%的措施專門涉及投資便利化;法律政策的透明度、簡化行政程序、提高行政審批效率和爭端預防，屬于投資便利化的核心概念;在108個國家的國內投資法中，約20%的法律包含一站式投資服務，13%的法律包含透明度規則，1%的法律涉及爭端預防規則。

在雙邊層面，在現有的三千多個國際投資協定中，投資便利化條款主要涉及投資相關人員簽證、逗留的便利化條款和投資政策的透明度條款。2015年，巴西發布《合作與促進投資協定》，將投資便利化作為其核心價值，成為積極推進投資便利化、引領投資協定新范式的典型代表。截至目前，巴西已經與印度等十七個國家簽署了《合作與促進投資協定》，對投資政策導向產生了重要影響。

在區域層面，除APEC外，BRICS也積極推動投資便利化進程。2017年9月，金磚國家通過《金磚國家投資便利化合作綱要》，明確提出增強投資政策框架透明度、提高投資相關行政程序效率、提升和投資相關服務能力合作水平等投資便利化的核心要素。晚近締結的區域貿易協定如RCEP等納入了投資便利化條款。

在多邊層面，2016年9月，LNCTAD發布《投資便利化全球行動手冊》，指出投資便利化旨在解決投資的基層障礙，并提出十條行動路線。2017年12月，在WTO第11屆部長級會議上，70個WTO成員方共同簽署《關于投資便利化的聯合部長聲明》，開啟多邊框架下投資便利化的結構化討論。2020年9月，投資便利化多邊協定結構化談判正式開啟，以期達成有法律約束力的具體文本。

新冠疫情發生后，額外的邊境限制措施、運輸和物流相關秩序的混亂導致貿易成本上升，人員、資本和貨物的流動銳減，WTO《貿易便利化協定》中某些條款的應用亟待加強。2020年，全球國際直接投資流量下降三分之一，低于2008年全球金融危機時的最低點。疫情引發了各國政府對國家安全的考量，導致各國特別是發達國家對健康產業的投資加強了監管。根據LNCTAD對70個經濟體的調查，約三分之一的經濟體在健康產業引入了新的或加強了既有的外國投資監管程序;與此同時，至少58個經濟體采取了促進健康產業投資和加強投資便利化的措施。在逆全球化和新冠疫情的疊加影響下，推進貿易投資便利化具有長期性、復雜性、反復性和多樣性。

二、貿易投資便利化推動粵港澳大灣區協同發展的重要性

（一）貿易投資便利化是粵港澳大灣區融合發展的內在要求

粵港澳大灣區包含香港、澳門兩個特別行政區和珠三角九市，相較于紐約灣區、舊金山灣區、東京灣區等世界著名灣區，粵港澳大灣區的最大制度特征是“一國兩制”?！耙粐鴥芍啤毕?，粵港澳大灣區有三個關稅區、三種貨幣體系及三種法律制度體系，客觀上構成各類生產要素在粵港澳大灣區便捷自由流動和優化配置的制度壁壘，影響市場互聯互通水平。貿易投資便利化是促進生產要素自由流動的重要制度保障。與貿易投資自由化旨在解決市場準入問題不同，貿易投資便利化側重解決貿易投資的基層障礙。與貿易便利化停留在邊境措施不同，投資便利化屬于邊境后措施，涉及投資的整個生命周期，范圍更加廣泛。作為以促進生產要素便捷流動為宗旨的政策改革，貿易投資便利化是粵港澳大灣區融合發展的內在要求?！兑巹澗V要》要求提升市場一體化水平，推進投資便利化，促進人員貨物往來便利化，最大程度地消除本地區經貿制度壁壘，加快各市場要素的自由流通。

隨著單邊主義、貿易保護主義的興起以及新冠疫情的嚴重沖擊，香港陷入2008年以來持續時間最長的經濟萎縮，產業結構空心化和社會治理中的矛盾，也成為困擾香港經濟長遠發展的重要因素。澳門發展空間有限，產業結構單一，經濟高度依賴外來投資和穩定的國際環境，需借助內地實現經濟適度多元發展。2020年，受疫情影響，澳門人均GDP由2019年的76萬元下降至30.9萬元左右。為促進港澳特區長期繁榮穩定，習近平同志指出要以粵港澳大灣區建設、粵港澳合作等為重點支持港澳融入祖國發展大局，全面推進內地與港澳互利合作。新發展格局下，港澳融入國內經濟大循環的需求凸顯。但由于疫情防控法律政策的差異，三地長期實施非常態的人員出入境管控，極大影響了粵港澳大灣區生產要素的自由流動，成為當前粵港澳大灣區貿易投資便利化的一大障礙。

（二）區域內貿易投資便利化是中國參與全球經貿治理的重要渠道

國際治理貢獻源于國內治理實踐經驗的總結和輸出，因而中國是否具有有效的治理思路和行動方案非常關鍵。一項議題在多邊層面的推動通常要經歷三個自下而上的階段：首先在單邊層面形成有體系的、統一的國內法律或措施;繼而構建以文本為基礎的雙邊或區域協定;最終推出有約束力的多邊法律文本。目前，中國存在兩類貿易投資便利化制度實驗基地，一是自貿區（港），二是粵港澳大灣區。自貿區（港）可以實踐并檢驗單方行動即可取得成果的貿易投資便利化措施，但卻無法模擬雙邊、多邊治理和國際合作的場景。在“一國兩制三法域”的粵港澳大灣區，推進貿易投資便利化不僅需要單邊改革，更需要合作治理。中國參與全球治理中的“共商、共建、共享”與“一國兩制”港澳高度自治背景下的粵港澳大灣區合作的精神不謀而合?；浉郯拇鬄硡^是兼具國內改革前沿與經濟全球化因素的最佳區域。所以，中國參與乃至引領貿易投資便利化全球治理不可忽視粵港澳大灣區的“先行先試”作用。

三、粵港澳大灣區貿易投資便利化的進展

（一）頂層設計推動貿易投資便利化政策落地

1.單邊層面的成就?；浉郯拇鬄硡^建設是習總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的重大國家戰略，中央出臺了諸多支持政策。2019年11月6日，中央發布便利香港居民到大灣區發展的十六項措施，范圍涉及人員貨物通關便利，簽注居留便利，金融、醫療以及其他專業服務的貿易與投資便利，旨在加強粵港澳大灣區內的人流、物流、資金流等便捷流通。在金融領域，2020年5月，中國人民銀行等部委聯合發布《金融支持粵港澳大灣區建設意見》，從促進粵港澳大灣區跨境貿易和投融資便利化、促進金融市場和金融基礎設施互聯互通等方面提出26條具體措施。

在中央政策支持和引導下，廣東省積極作為，在貿易投資便利化改革實踐中銳意創新。2019年7月，廣東省先后發布《廣東省推進粵港澳大灣區建設3年行動規劃（20182020）》和《中共廣東省委廣東省人民政府關于貫徹落實<規劃綱要>的實施意見》，將《規劃綱要>的要求予以細化落實。在稅收方面，廣東稅務局跨越邊境壁壘，推廣V-Tax遠程可視化自助辦稅服務等線上辦稅方式，并在2020年實現港澳納稅服務專區與粵澳工商服務中心的跨境聯動，極大提升了港澳納稅人在內地辦稅的便利度。在粵澳兩地車輛往來方面，廣東省出臺《澳門機動車入出橫琴管理暫行辦法》，澳門單車牌入出橫琴的配額，己從最初的400個增至2021年的1萬個。在區域合作方面，廣東自貿區橫琴片區探索“跨境”對澳合作新舉措，為澳門企業在橫琴發展提供空間和各種便利化條件。

2.雙邊與區域層面的成就。在中央政策支持、廣東省積極推進和港澳特區配合下，粵港澳大灣區內生產要素的自由流動取得了一定成效。在醫療服務方面，2019年11月，粵港澳大灣區建設領導小組第三次會議宣布接納香港特區政府的建議，容許在大灣區內地城市的指定港資醫療機構，使用己在香港注冊的藥物和常用的醫療儀器。2020年11月，中央政府公布《粵港澳大灣區藥品醫療器械監管創新發展工作方案>，允許在粵港澳大灣區內地九市開業的指定醫療機構經廣東省審批后使用臨床急需、己在港澳上市的藥物，以及使用臨床急需、港澳公立醫院己采購使用、具有臨床應用先進性的醫療器械。在金融服務方面，2021年9月，《粵港澳大灣區“跨境理財通”業務試點實施細則》正式發布，提升了大灣區居民跨境投資便利化水平，推進了人民幣國際化進程?？缇忱碡斖ㄊ悄媳毕蛲瑫r開放，需要粵港澳三地金融管理部門共享信息，協調合作，為區域經濟一體化進程注入了生機，使粵港澳大灣區成為以高水平開放推動高質量發展的區域合作典范。2021年9月，《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》出臺，橫琴粵澳深度合作區將實施“一線放開，二線管住，通關便利”政策，橫琴口岸將會采取“大一站式”通關系統，讓跨境車輛在創新通關模式下，便利地進出兩地。

（二）貿易投資便利化尚存諸多待解難題

“兩種制度、三種貨幣、三個關稅區”的差異在某種程度上限制了粵港澳大灣區的深度融合發展，粵港澳大灣區貿易投資便利化進程存在如下問題：

1.區域協同立法不足?；浉郯拇鬄硡^建設首先面臨規則銜接、制度對接問題。香港特區沿襲英國法律制度，實行判例法;澳門特區傳承葡萄牙法律制度，屬于大陸法系?！耙粐鴥芍啤毕?，港澳特區享有獨立的立法、司法和行政管理權，法律制度的差異既給粵港澳大灣區建設帶來制度互補優勢，也給粵港澳大灣區貿易投資便利化帶來制度摩擦。例如，盡管澳門和內地取消了普遍性的強制隔離措施，實施精準防控，由于內地與港澳之間傳染病防治法規和疫情防控政策的差異，粵港澳大灣區內的人員流動一直未能恢復到疫情前狀態，粵港澳大灣區貿易投資便利化進程嚴重受阻。自然人流動的自由化是實現粵港澳大灣區各類生產要素高效便捷流動的基本要求，需要在三地間擴大自然人流動的市場準入范圍、消除自然人流動的各種不合理限制。在2020年全國兩會上，港區代表、委員建議加強粵港澳大灣區公共衛生聯防聯控機制，但聯防聯控不僅僅涉及行政管理問題，更涉及公共衛生法規的協調和防疫措施的互認，面臨諸多挑戰。

2.港澳雙向便利缺失?；浉郯拇鬄硡^的融合發展離不開港澳特區的積極融入，粵港澳大灣區貿易投資便利化既需要內地對港澳提供便利，也需要港澳對內地提供便利。當然，由于三地開放程度不同、行政管理體制差異等需要做出的調整不可能對等，但港澳也需要逐步開放，參與國家治理實踐。當前，粵港澳大灣區建設以內地高水平自我開放和向港澳服務提供者、投資者提供便利為主。除“跨境理財通”外，港澳在服務業等方面尚未對等開放，在貿易投資政策的諸多方面，雙向便利缺失。以車輛通行為例，從2016年12月實施澳門單車牌進出珠海橫琴至2018年12月，珠海共受理牌證申請業務2436宗，為786輛澳門機動車核發了臨時入境牌證;但珠海的私家車尚不能進入澳門。在自然人流動方面，澳門《出入境管控、逗留及居留許可的法律制度>法案建議，居留許可持有人不在澳門擁有日常居所，可被廢除相關的居留許可，這與珠海橫琴澳門新街坊項目的宗旨——鼓勵澳人融入大灣區建設背道而馳。

3.貿易投資便利化程度低于國際水準?；浉郯拇鬄硡^貿易投資便利化在諸多方面低于國際標準。以貨物便利通關所涉及的原產地證書為例，目前，港澳在CEPA框架下的原產地證書仍由特定機構集中簽發，而在《中國瑞士自貿協定》、《中國澳大利亞自貿協定》等中，己采用原產地聲明來代替傳統由官方簽發的原產地證書。在投資便利化方面，APEC、LNCTAD等國際組織已經提出了較為具體的行動路線，以巴西為代表的國家已經在雙邊和區域層面踐行投資便利化改革，受到聯合國高度認可，而粵港澳大灣區區域層面的投資便利化尚未超出《CEPA投資協議》的框架，無論在廣度還是深度上均與國際標準存在明顯差距。

四、提升粵港澳大灣區貿易投資便利化的對策

新發展格局下，粵港澳大灣區需要增強暢通國內大循環和融通國內國際雙循環的功能。具體而言，粵港澳大灣區提升貿易投資便利化需要在幾個方面取得突破：

（一）升級CEPA，加強區域合作

粵港澳大灣區建設是通過珠三角九市先行先試，最終促進港澳與內地全面融合發展。CEPA作為內地與港澳經濟合作的區域自由貿易協定，構成粵港澳大灣區建設的制度基礎。由于香港、澳門是WTO單獨關稅區，內地與港澳之間的貿易政策受到最惠國待遇原則的制約，這意味著粵港澳大灣區建設必須在區域貿易協定框架下進行，才能在貿易投資等領域展開深層次經貿合作。CEPA的最大價值是從法律上為內地、香港和澳門在“一國兩制”框架下充分利用一國的優勢、擺脫WTO最惠國待遇原則的束縛開展經貿往來提供了充分的法律保障，是破解WTO制度約束不可或缺的制度平臺。但CEPA對貿易投資便利化的制度設計非常簡略，遠低于國際標準。而且，CEPA框架下的區域合作機制薄弱。目前，內地與香港、內地與澳門、香港與澳門之間分別簽署CEPA，缺乏一體化的合作平臺?？梢試L試搭建三方合作治理平臺，優化區域協調機制，實施區域一體化合作治理?；浉郯拇鬄硡^發展戰略是中央政府的頂層設計，“一國兩制”背景下，應激勵、引導港澳與內地雙向便利，積極參與國家治理實踐。唯有港澳積極投身粵港澳大灣區建設，才能整合區域優勢，完成建設世界一流灣區的使命。

（二）對標高標準國際規則

目前，在貿易投資便利化領域，國際規則已經存在并持續演進，如前述WTO《貿易便利化協定》和在WTO框架內正在進行的投資便利化結構化討論?；浉郯拇鬄硡^貿易投資便利化實踐首先要對標高標準國際規則，然后在此基礎上融入中國智慧。在投資便利化方面，無論是APEC、LNCTAD等國際組織提出的行動方案，還是巴西簽署的《合作與促進投資協定》，都賦予投資便利化廣泛的內涵，如投資爭端預防被視為投資便利化的核心內涵之一。目前，港澳大灣區建設中的投資便利化實踐聚焦簡化行政程序和提高透明度，尚未將投資爭端預防視為投資便利化的核心要素，在廣度上與國際標準存在較大差距。從長期看，粵港澳大灣區貿易投資便利化應當向歐盟看齊，研究粵港澳大灣區生產要素自由便捷流動的可行性和實施方案。

（三）加強區域法制協同

港澳均為法治社會，區域法制協同是克服制度壁壘，促進粵港澳大灣區貿易投資便利化的必要載體?；浉郯闹g應充分協調彼此的檢驗檢疫制度、居留許可制度、傳染病防治和公共衛生法規、防疫政策等，建立職業資格、疫苗等互認機制，統籌推進粵港澳大灣區公共衛生治理和貿易投資便利化。區域法制協同應以粵澳合作聯席會議制度、粵港合作聯席會議制度等行政合作機制為基礎，從信息互通向資格互認推進，從政策框架向項目合作深入，從合作執法向協同立法發展。推動區域協同立法一方面需要在官方層面建立“一國兩制”下三法域常態化交流和聯動機制，另一方面應與私營部門保持密切對話和溝通，重視私人對法制協同的推動作用。以投資便利化為例，巴西簽署的雙邊《合作與促進投資協定》，摒棄傳統的投資爭端解決機制，強化機構治理，注重與私營部門的常態對話，使私人投資者充分參與、推動投資便利化治理實踐，值得粵港澳大灣區借鑒。

（四）強化三地通關政策協調

通關便利化是生產要素自由流動的先決條件，是粵港澳大灣區貿易投資便利化的重要方面和突破口?；浉郯娜亟煌ㄅ涮自O施互聯互通日趨完善，通關便利化的障礙主要在于“一國兩制三個單獨關稅區”背景下簽注、通關政策的差異。協調三地通關政策，關鍵在于實現信息共享、監管互認、執法互助。具體而言，在貨物通關便利化方面，近期可以擴大“跨境一鎖”試點，進一步精簡手續、提高效率，更深層次的協調還涉及檢驗檢疫、標準、關稅政策等的協調。在人員通關便利化方面，應逐步由橫琴口岸的“合作查驗、一次放行”的通關模式向“一次申報、一次查驗、一次放行”轉變。需求更為迫切的是協調港澳放寬內地人員入境政策，特別是對于在珠海、深圳居住的跨境生活、就醫、商務、求學等人員，應規定更加寬松、便利的出入境簽注或免簽政策，便利粵港澳大灣區內的人員流動。疫情防控常態化背景下，與新冠疫情相關的出入境限制政策已經成為通關便利化的最大阻礙，亟需三地加以協調。

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