淺談對全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點工作的認識（下）

文/付月

三、工作設想

（一） 工作設想

按照理論源于實踐并經過實踐檢驗不斷完善的原則和規律，筆者認為試點工作可以按照“學習國家文件-深入調研-理論研究-建章立制-成立管理機構-制度試運行-完善制度和理論”的思路去具體實施。國家方案著眼于頂層制度設計，著重在“面”上下功夫；各試點地區負責具體組織實施，梳理全鏈條的業務管理流程，著重在“點”上下功夫。

第一步，學習國家文件，吃透文件精神。試點涉及的體制機制建設任務以課題形式由社會專家學者進行研究。因為試點在全國范圍內進行，參與度非常高。各門類自然資源管理領域、法律領域、財務領域的專家學者都高度關注，運用自身的專業知識，從各個角度研究探討，基本在全社會形成了百花齊放、百家爭鳴的局面。每一位專家的觀點都有一定的合理性，那么，我們在試點工作中應該何去何從呢？我想，我們應該依據國家關于試點工作的一系列文件和材料進行取舍和判斷。從2013年十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，到2015年中共中央 國務院《生態文明體制改革總體方案》提出“加快建立系統完整的生態文明制度體系，加快推進生態文明建設”，再到2019年中共中央辦公廳國務院辦公廳《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》提出“加快健全自然資源資產產權制度，進一步推動生態文明建設”，再到國家方案等一系列部署和開展試點工作的文件，再到自然資源部權益司關于自然資源資產所有權的一系列培訓材料、調研報告等等，有的雖然在國家方案之前，但是體現了國家方案的由來，都是需要學習的。通過對這些國家文件的學習，了解試點工作的由來、意義和價值，更主要的是，在學習中把準國家方向和脈絡。準確把握國家方向，是我們開展好試點工作并取得實效的前提和保障；同時，也是我們提升業務水平的良好契機，為后試點階段開展好權益工作奠定堅實的理論和業務基礎。

第二步，深入實際開展大量調研，調全調透。這里的調研，一方面要結合管理實際根據全民所有自然資源資產的分布情況和數量進行有針對性的調研，特別是在試點期間需要重點探索的問題。比如，土地儲備問題。當前的儲備，大多是國有建設用地的儲備。那么，我們要到土地儲備做得好的、數據量大的市縣區（包括省外）進行調研。再比如，研究國有農用地問題，要到國有農用地分布集中、數據量大的市縣區進行調研。另一方面，要高度重視市縣區等基層領導干部的業務經驗和意見建議。我們都知道，市縣區的工作人員非常緊張，有的科室只有一兩名工作人員，而且還要承擔多類業務。從試點工作推進的角度來說，市縣區的工作壓力很大，高質量完成試點工作任務存在較大難度。但是，我們換一個角度看，在市縣區，每一名工作人員都懂好幾塊業務，在科長的位置上有著十幾年甚至二十多年的工作經驗，都是復合型業務人才。在具體業務工作中，他們對哪里有問題、哪里有空白、哪里有交叉重疊，甚至哪里管得好以至于將來可以上升為整個自然資源管理的一般規定，都有著獨到的見解。他們對試點工作要探索的一些具體問題一定有著切合實際的意見和建議。這是等待我們挖掘的寶藏??！

第三步，開展理論研究。本次試點工作任務具體、目標明確，每一項具體任務都作為一個課題進行研究。在通過調研獲取現狀、問題和現有業務流程之后，深入分析，研究形成新的關于某一資源類別的資產所有權管理方式、處置配置方式、收益管理、支出比例、投入機制、對管理人和用益物權人的監督、資產收回等全鏈條的業務流程，以及資產報告制度、考核評價、損害賠償等一系列配套制度。理論研究是對調研所得的匯總分析和升華。中央更加側重理論支撐，地方更加側重理論如何落地。

第四步，建章立制。經過調研、理論研究之后，將梳理好的業務流程以制度的形式固定下來，形成資產保護和使用規劃、資產處置配置規則、資產收益管理制度等三項核心制度和監督制度、考核評價、損害賠償、資產報告等四項配套制度。這些制度的總和構成資源變資產的制度體系即權益體系。

第五步，成立機構?！皠撔滤袡喙芾矸绞健边@一任務的目標，就是明確管理人。而這個管理人，是上述制度體系的具體執行和操作者。新業務管理流程明確了，新制度建立起來了，由誰來具體執行和操作呢？要通過創新所有權管理方式研究，來新設或者整合一個管理機構，作為具體的管理者。否則，新業務流程無法實現，新制度也無法運行。

第六步，制度試運行。全社會專家合力研究出來的新制度新體制新機制是否能在實際操作中滿足自然資源資產管理的現實需要，要經過一段時間的制度試運行。制度試運行，既是對理論研究成果的實踐，也是通過實踐對理論研究成果是否符合實際的檢驗，同時，也是在試運行中不斷發現問題、不斷優化完善的過程。

第七步，完善制度和理論。經過實踐檢驗之后的制度體系，需要對試運行中發現的不通不暢之處進行修改完善。優化制度體系的過程即是對制度和理論的完善。

經過以上七個步驟，試點任務將會取得初步的成果。能否完全達到預期目標和成果質量，還需要有力的組織保障，建立縱橫聯動機制等等各方面的保障。

（二） 幾點建議

1.所有者職責。明確所有者職責的具體內容，是構建資源變資產制度通道的核心內容。國家方案中對所有者職責的界定是首次以國家正式文件的形式對所有者職責的內涵予以明確。因此，國家方案中的“所有者職責”內容是試點期間確定所有者職責具體內容的根本依據。建議各試點地區在工作中將國家方案中的“所有者職責”進行梳理，形成所有者職責提綱，不同層級試點單位根據自身工作職責的側重和不同資源類別的特點進行細化，形成符合自身實際的具體的所有者職責。

2.清單編制思路。清單以表格形式呈現，包括資源種類、清單范圍、履職主體、所有者職責、清單范圍確立依據和所有者職責確立依據六項內容。確定清單范圍和所有者職責以明確管理對象和管理內容是清單編制的兩大難點。清單范圍和所有者職責不但要按照要求各自填寫，還要兼顧二者之間在邏輯上的對應關系。既然確定清單范圍即是明確管理對象的空間范圍和數量（包括實物量和價值量），確定所有者職責的具體內容即是明確管理內容，那么，二者之間必然存在邏輯上的對應關系，即某一項所有者職責的具體內容必然對應一定的清單范圍，一定的清單范圍也必然對應一項或者幾項所有者職責的具體內容。以省級清單為例，在省級所有者職責中必然有一部分是為了貫徹落實國家相關要求而需要在全省范圍內履職的，這時，這部分職責對應的清單范圍就應該是全省行政區域范圍，清單范圍與所有者職責的這種對應關系即“面對面”；在省級所有者職責中也必然有一部分是為了解決某些問題而將部分事項歸省級來進行實際操作，這時，這部分職責對應的清單范圍就應該是一個具體范圍，這種對應關系即“點對點”。所以，清單范圍與所有者職責之間的對應關系應當“面對面”、“點對點”，即“面”上的職責對應“面”上的清單范圍，“點”上的職責對應“點”上的清單范圍。

3.項目招標方式的確定。部署試點工作的國家方案帶密級，即此次項目的立項依據帶密級，那么，項目走涉密政府采購程序還是走公開招標程序？因為立項依據帶密就決定走涉密政府采購程序，顯然不妥。要按規矩辦事，依據文件確定。

為規范涉密政府采購項目管理，確保國家秘密安全，財政部和國家保密局聯合發布了《關于印發<涉密政府采購管理暫行辦法>的通知》（財庫[2019]39號，以下簡稱《辦法》）。根據《辦法》第二條之規定，“本辦法所稱涉密政府采購，是指各級國家機關、事業單位和團體組織（以下簡稱采購人），使用財政性資金采購集中采購目錄以內或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務，因采購對象、渠道、用途等涉及國家秘密，需要在采購過程中控制國家秘密的知悉范圍，并采取保密措施的采購活動”，此項目屬于服務類涉密政府采購項目。

根據《辦法》第十條之規定，“涉及下列服務的采購項目，可以確定為涉密政府采購項目：（一）國家秘密載體的制作、復制、維修、維護、銷毀；（二）根據本辦法第八條規定的涉密貨物的維修、維護、銷毀；（三）涉密信息系統集成有關服務項目；（四）涉及國家秘密的法律咨詢、技術咨詢、財務審計等；（五）法律法規和保密事項范圍規定的其他涉及國家秘密的服務”，此項目符合第十條第四項或者第五項之規定，可以確定為涉密政府采購項目。

根據《辦法》第十二條第一款“涉密政府采購項目確定應當堅持最小化原則。采購項目的涉密部分與非涉密部分能夠拆分的，只能將涉密部分確定為涉密政府采購項目”和第二款“在采購過程中對國家秘密信息作出隱蔽處理后，可以通過公開方式進行采購的項目，不得確定為涉密政府采購項目；涉及工作秘密或者其他敏感信息的，應當在采購過程中對相關信息進行隱蔽處理”之規定，涉密政府采購項目確定應當堅持最小化原則，并且在采購過程中對國家秘密信息作出隱蔽處理后，可以通過公開方式進行采購的項目，不得確定為涉密政府采購項目，此項目不宜定密，而應在對國家秘密信息作出隱蔽處理后，通過公開方式進行采購。

4.收益管理制度。收益管理是資產管理的重中之重。誰來收，依據什么標準收，中央地方按什么比例分配，支出結構如何調整，怎樣加大生態修復和環境保護的力度，怎樣建立穩定的投入機制等等，都是收益管理要研究解決的問題。

收入部分主要關注兩個問題。一個是怎樣使收益更加合理的問題。目前的收益沒有充分體現所有者權益，也沒有體現對環境保護、生態修復的需求。我們要去研究現有的收益與資源的實際資產價值之間的差距有多大，怎樣彌補，使自然資源的資產收益更加合理，更能體現資產的實際價值。另一個是中央和地方的收益分配比例問題?，F有的收益分配比例沒有體現所有者權益，所有者即國家。在現有的收益分配中，國家的權益沒有得到充分的體現和保障。要提高國家即中央的收益分配比例。

有些省市一看到“調整中央和地方收益分配比例”，可能會想到：我要提高地方的收益分配比例，以緩解地方的財政壓力，增加財政收入以發展地方經濟建設。這一想法是好的，為了地方能有更好發展的初衷也是值得肯定的。但是，我們是社會主義國家，無論經濟發展，還是社會建設，都是全國一盤棋。我們必須在黨中央的集中統一領導下開展各項工作，我們一切的工作都要與國家的政策要求和總體方向保持一致。就收益分配比例的調整來說，我們首先就要清楚，國家的要求是提高中央的分配比例，而不是提高地方的分配比例。把握好這個方向，是開展好后續工作的基本前提。圍繞提高中央分配比例的總要求，結合地方的實際情況，我們要去研究當前的地方收益分配比例有多大的下調空間，換句話說，地方的收益分配比例降到什么程度就不能再降了?；蛘?，更科學一點，地方研究出一個合理的分配比例范圍，一方面是降到什么程度不能再降，另一方面是提高到什么程度最優。

這樣一來，有些省市也許會感到泄氣：那我地方沒有積極性了，本來財政就緊張。這種想法很正常，但是，是錯誤的。因為國家方案明確提到，要保護中央和地方兩個積極性。這就是說，一方面，國家要提高中央的收益分配比例，以維護所有者權益。另一方面，國家要保護地方的積極性。既然提高中央的收益分配比例，必然要降低地方的收益分配比例。那么，在這種情況下，如何保護地方的積極性呢？這就涉及到支出結構的調整問題。國家提高收益分配比例之后，這部分收益將用來加大對生態環境修復的投入。說到底，還是要用在地方的?？梢?，調整中央與地方的收益分配比例，調整支出結構，歸根到底，是為了全國各地更好的發展。

支出部分主要關注支出結構的調整和建立穩定的投入機制問題。為了適應生態文明體制改革的需要，全民所有自然資源資產收益的支出要加大生態修復的投入力度。

另外，關于支出還要明確兩點。一個是用于落實全民所有自然資源資產保護和使用規劃，對規劃確定的重點區域給予相應的資金支持，從整體上對自然資源資產進行保護。另一個是建立專項基金，建立第五本預算——全民所有自然資源資產收益預算。目前的財政預算是政府性基金預算、一般公共預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算四本賬。構建全民所有自然資源資產收益管理制度后，財政將單獨建立一本賬，即全民所有自然資源資產收益預算，并將其作為第五本賬納入國家財政管理體系。這第五本賬將用于支撐一般公共預算和社會保險基金預算，以體現資產收益全民共享的內在要求。