異曲同工的開發區人大機構
——基于全過程人民民主的臺州實踐

□ 陳駉躍

加強開發區的人大制度建設不僅有利其自身發展，也對完善地方治理體系和治理能力現代化建設等方面有著重要意義。

開發區泛指省級以上人民政府批準在城市規劃區內設立的經濟技術開發區、保稅區、高新技術產業開發區、國家旅游度假區等實行特殊體制和國家特定優惠政策的一個專門區域，是產業發展的重要載體，是區域經濟的重要支撐，是對外開放的重要窗口，發揮著促進發展方式轉變、引領產業結構升級、帶動地區經濟發展、深化改革擴大開放、加快工業化城鎮化進程等重要作用。

根據各類開發區的不同特點和不同功能定位，各地積極探索開發區管理機構設置，普遍設立開發區黨工委、管委會及其內設機構等組織，但是人大機構的設置卻頗為少見，如有也是形式多樣，較為混亂。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人大機構是一個地方權力機關的必要配置，也是地方治理中的一項重要的政治需求。人民代表大會制度在性質、地位、主體、職能等全方位多角度彰顯全過程人民民主，是全過程人民民主的重要制度載體，是實現好、維護好、發展好全過程人民民主的好制度，保證人民依法有效行使管理國家事務、管理經濟和文化事業、管理社會事務的權力。這一制度性安排為我們在全過程人民民主視野下探索開發區設立人大工作機構，明確了內涵要求，指出了實踐路徑。推進開發區人大工作，是堅持和完善人民代表大會制度、彰顯根本政治制度優勢和作用的必然要求，是加強新時代人大工作和建設、高水平推進地方治理現代化的客觀要求，也是補齊人大工作短板、助力助推“重要窗口”建設的重要舉措。筆者僅從全過程人民民主臺州實踐這一宏觀背景出發，對開發區設立人大機構的有關問題作簡要的分析和探討。需要，設立辦事機構或其他工作機構?！?/p>

2022年新修訂的地方組織法第三十三條規定：“省、自治區、直轄市、自治州、設區的市的人民代表大會根據需要，可以設法制委員會、財政經濟委員會、教育科學文化衛生委員會、環境與資源保護委員會、社會建設委員會和其他需要設立的專門委員會；縣、自治縣、不設區的市、市轄區的人民代表大會根據需要，可以設法制委員會、財政經濟委員會等專門委員會?！痹摲ǖ谖迨艞l又規定：“常務委員會根據工作需要，設立辦事機構和法制工作委員會、預算工作委員會、代表工作委員會等工作機構。省、自治區的人民代表大會常務委員會可以在地區設立工作機構?！?/p>

上述這些規定為在開發區設立人大機構提供了有力的法律依據。

一、在開發區設立人大機構的法律依據

1979年的地方組織法只規定“縣級以上地方各級人大常委會根據需要設立辦事機構”，在法律釋義中一般把“辦事機構”局限為“辦公室或辦公廳”這一類的綜合性機構。此后，我國縣級以上地方各級人大常委會根據工作的實際需要，實事求是地陸續探索設置了多種類型的工作機構，比較常見的是按照專業和履職分工設置的工作委員會或工作室，如法制委員會、選舉任免和代表聯絡工作室等機構，這一與時俱進的改革創新為加強地方人大建設產生了深遠而積極的影響。為了使地方人大設立其他工作機構具有更加明確的法律依據，在1995 年修改地方組織法時根據實際情況明確規定“縣級以上地方各級人大常委會除設立辦事機構外，還可以設立其他工作機構”。這里的“工作機構”，不僅僅是指在人大常委會內部設置，也包括了以派駐形式在外設置的工作機構。2015 年的地方組織法第三十條規定：“縣、自治縣、不設區的市、市轄區的人民代表大會根據需要，可以設法制委員會、財政經濟委員會等專門委員會。各專門委員會受本級人民代表大會領導；在大會閉會期間，受本級人民代表大會常務委員會領導?！痹摲ǖ谖迨龡l還規定：“常務委員會根據工作

二、臺州市域各類開發區及其人大機構的現實狀況

1984 年5 月，中國正式決定開放寧波、溫州等14個沿海港口城市，并在這些城市先后建立了15個經濟技術開發區。此后，浙江省臺州市各縣（市、區）也相繼創辦了各類經濟技術開發區。近年來，臺州市各類開發區以約占市域7%的土地面積，貢獻了約40%的稅收收入、50%的進出口額、60%的實際外資和70%的規模以上工業增加值。目前，臺州市域包含臺州灣新區（臺州高新技術產業園區）、浙江頭門港經濟開發區、臺州現代醫藥高新技術產業園區（浙江椒江經濟開發區）、浙江黃巖經濟開發區、浙江路橋經濟開發區、浙江臨海經濟開發區、溫嶺高端裝備高新技術產業園區（浙江溫嶺經濟開發區）、浙江溫嶺工業園區（浙江溫嶺新城經濟開發區）、浙臺（玉環）經貿合作區、浙江玉環經濟開發區（玉環現代交通裝備省級高新技術產業園區）、浙江天臺經濟開發區（天臺交通裝備制造高新技術產業園區）、浙江仙居經濟開發區、浙江三門經濟開發區等13 個各類省級開發區，約占浙江省級開發區（園區）的10.3%。據了解，溫嶺市、玉環市、三門縣作為全省開發區（園區）人大工作試點單位，按照“黨委領導、人大主導、政府主動、代表主體”的要求先行先試，探索建立了開發區人大機構，其他開發區（園區）雖未設立專職的人大工作機構，但也盡可能設置負責處理人大事務、聯系人大代表的相關內設機構。

三、臺州市域各類開發區人大機構的運行模式

為適應開發區轉型發展要求，臺州市各縣（市、區）各類開發區一直不斷探索建立人大機構，其具體組織形式主要有以下五個類型或五種模式。

2020 年7 月，玉環市成立臺州市首個人大開發區工委，玉環市人大常委會玉環經濟開發區工作委員會作為其人大常委會派駐玉環經濟開發區的工作機構，在玉環市人大常委會和開發區黨工委的雙重領導下，負責聯絡本區域內的人大代表，組織議事會開展活動，反映代表和群眾的建議、批評和意見。開發區工委積極建機構、搭平臺、創機制，全面鋪開對開發區的監督工作，包括開發區工作監督和相關法律法規實施情況監督以及開發區財政預決算的審查及預算執行情況、國有資產管理的監督。開發區人大工委定期跟進開發區預決算和國有資產管理等情況，為常委會審議提供參考。開發區實行議事會制度，開發區議事會成員按照民主協商運行規則和有關工作制度，討論協商發展事項、參與民主管理、落實工作督促，從參會對象、會議形式、履職方式等方面入手，切實加強對開發區收支預算、重大事項等監督。開發區議事會每年聽取玉環經濟開發區管委會上年度工作總結和下年度工作計劃、環境狀況和環境目標完成情況等通報，會商助力開發區管委會完善工作計劃，專門制定出臺《玉環經濟開發區經濟社會實事項目票選辦法》，每年安排若干重點工程和實事候選項目，在開發區議事年會上票選實施。由開發區人大工委對票選出來的年度經濟社會實事項目進行專門分組分工，組織議事會小組實時跟進項目實施和完成情況，并在下一年年會上開展測評通報。

溫嶺市有兩個省級經濟開發區——浙江溫嶺經濟開發區、浙江溫嶺新城經濟開發區。2022 年2 月，溫嶺市在全省率先探索設立市人大開發區專門委員會，這是經市人大常委會黨組向市委常委會提出，市委常委會研究確定，由溫嶺市人民代表大會作出決定的。專門委員會人選由市人大常委會黨組與組織部門共同協商確定，報市委常委會研究提名，由市人民代表大會依法通過，其中主任委員1人、副主任委員5人、委員9 人，組成人員中熟悉經濟、預算、法律和基層社會事務管理等方面的知識。溫嶺市人民代表大會開發區委員會作為市人民代表大會工作機構，閉會期間在市人大常委會的領導下開展工作，其主要職責包括：根據市人大常委會的安排，組織實施對開發區貫徹實施有關法律法規和決議決定情況的監督檢查；協助市人大常委會對市政府直接管理的開發區經濟社會發展情況進行監督；會同市人大財政經濟委員會對市政府直接管理的開發區財政預決算、國有資產管理工作進行審查和監督；依法開展人大代表工作等。同時，建立健全開發區委員會工作制度、運行機制，制訂工作計劃，按照專門委員會運行方式，定期召開主任會議、全體會議，聽取工作匯報，部署工作任務。為更好地推進市人大開發區委員會的工作，2022年3月，該市又建立了溫嶺市人民代表大會開發區新城開發區聯絡處、經濟開發區聯絡處，分別由開發區黨工委一名人大代表的負責人擔任聯絡處主任，并指定一名工作人員為聯絡員，負責組織聯系轄區內人大代表開展活動，以便提高代表活動實效。

2021年，三門縣人大常委會綜合考慮縣域內開發區規?？偭坎淮?、分布不集中等客觀因素，探索建立人大代表小組監督機制，推動人大監督開發區工作在三門更好落實落地。出臺三門縣人大常委會監督開發區工作規定，明確人大監督工作的對象、內容、原則和方式。同時，依據監督法、代表法等有關規定，建立由省、市、縣三級代表組成的開發區監督代表小組，下設四個專業監督組，分別對開發區的規劃、資金、項目、管理等四方面重點工作進行“一對一”監督。按照縣人大常委會監督開發區工作方案、代表小組工作方案和三門經濟開發區管理委員會做好接受人大監督工作方案，確定人大監督開發區工作推進計劃，對監督活動組織形式、監督頻次、增強監督活動實效和提升代表監督能力等方面提出了明確要求，對開展監督時的依法履職、活動經費、后勤服務等保障進行了細化規定；代表小組工作方案根據各專業監督小組的分工，明確年度監督重點內容和時間安排，及各組具體的監督方式；接受人大監督工作方案由三門經濟開發區管理委員會根據縣人大常委會要求制定，專門組建了接受人大監督工作聯絡機構，并對接受監督的事項進行了具體明確。同時，在開發區內建立1 個代表聯絡站，作為日常開發區聯系人大工作和代表小組接待選民的固定場所。代表們定期進站接待選民，收集、交辦企業和群眾對開發區工作的意見建議。

1993年2月溫嶺縣創立錦屏經濟技術開發區管委會，規劃開發區用地243 公頃，人口規模為25000人。1994 年8 月浙江省政府批準溫嶺經濟開發區（即原錦屏經濟技術開發區）為省級經濟開發區，規劃面積4.85平方公里，分別作為溫嶺市委、市政府派出機構的開發區黨工委、管委會為正科級單位，與錦屏鎮黨委、政府合署辦公，推行“區鎮合一”模式，即“兩塊牌子、一套班子”，按照“三定”方案明確職能職責、機構設置和人員編制，實行人員統一使用、分類管理，建立健全“精簡、統一、高效”的行政管理體制，優化內部機構設置，在審批權限、規劃建設、經濟發展、財政結算、組織人事、社會事務等方面統一管理。開發區黨政領導與錦屏鎮黨委、人大、政府領導職務實行交叉任職，實現開發區與錦屏鎮管理職能上完全融合。1996年3月溫嶺市錦屏鎮第一屆人民代表大會選舉產生鎮人大主席、副主席各1 人；1999年1 月錦屏鎮第二屆人民代表大會選舉產生鎮人大主席（由開發區黨工委書記、鎮黨委書記兼任）、副主席2 人。2001 年2 月溫嶺市區行政區劃調整撤銷錦屏鎮，成立城東街道辦事處?！皡^鎮合一”模式因機構調整從此終止，人民代表大會組織形式也隨之消失。

在一些開發區尚未設立人大常委會派出機構或專門人大機構的情況下，健全和強化開發區內鄉鎮、街道人大組織，通過放大和增強鄉鎮、街道的人大工作內容和力量，來盡量匹配和適應開發區人大工作的基本需要。比如，2020年7月設立的臺州灣新區，是浙江省設立的第6 個省級新區，是臺州市建設現代化灣區和高質量發展新時代民營經濟的重大戰略平臺，初步建成了宜居宜業的品質新城。近年來，該新區尚未設立開發區（園區）人大機構，人大相關工作僅由新區黨工委、管委會內設機構——辦公室（掛政策研究室牌子）負責人大、政協聯絡工作，牽頭承辦人大建議、黨代會和政協提案。而轄區內的人大工作，即由臺州灣新區代管的椒江區三甲街道、海虹街道等兩個街道人大工委來發揮作用。人大街道工委在椒江區人大常委會和街道黨工委的領導下開展工作，依法履行工作職責：宣傳和貫徹憲法、法律、法規和地方人大及其常委會的決議、決定；聯系街道轄區內的人大代表，反映代表的建議、批評和意見；加強代表聯絡站建設，為代表聯系群眾提供服務保障；組織街道轄區內的人大代表，對街道轄區內經濟社會文化發展方面的重大事項、社會普遍關注的問題開展視察和專題調研；為街道轄區內的人大代表出席人民代表大會提供服務保障，協助代表提出議案、建議、批評和意見；督促街道辦事處和當地人民政府有關部門、司法機關派駐街道工作機構辦理人大代表建議、批評和意見；對街道預算草案提出意見；組織成立街道居民議事組織，組織召開街道居民議事組織會議，聯系街道居民議事組織成員；受理和接待來信來訪，反映群眾的建議、批評和意見；依法承擔的其他工作。

綜上所述，各地各類開發區經濟體量和區域范圍參差不齊，人大機構的建設模式和運行方式也不盡相同。應該說，以上這五種類型或模式是臺州市各縣（市、區）人大在實踐中根據不同情況而探索建立的，各具優勢，也各有成效。

四、臺州市域各類開發區設立人大機構的對策建議

由于現有法律法規沒有開發區人大工作方面的規定，開發區人大機構設置、人員編制、工作職責等缺少法律依據和制度化安排，需要地方各級人大研究創新、探索實踐。

根據浙江省人大常委會《關于有序推進我省開發區人大工作的指導意見》精神，建議各地人大及其常委會和有關方面將開發區人大工作和建設盡快納入議事日程，按照政府工作的邊界在哪里、人大的監督就到哪里的原則，積極探索在開發區設立人大機構，盡快扭轉開發區人大機構覆蓋率較低的現實問題。對一些區域面積較大、發展較為成熟、與行政區管轄范圍有較大重合的開發區，可調整行政區劃，實現開發區與行政區“合二為一”，由開發區黨工委、管委會有關領導干部分別兼任行政區黨委、人大、政府領導職務。對于一些規劃面積較小、難以與行政區合一的開發區，可抓緊研究出臺設立人大工作機構的辦法。在機構定位上，應當明確開發區人大機構是上級人大的專門機構還是人大常委會的派出機構。在機構編制上，應本著務實、高效、優化原則，合理設置工作部門，配備專職工作人員。

從20世紀80年代開始大量出現各種各樣的開發區，如今幾十年過去了，這些開發區仍沒有納入地方組織法規范的范疇。地方組織法之所以規定了在地區和街道設立人大機構，主要是和地方同級政府派出機構相對應的。但是，隨著跨鄉鎮和街道乃至跨縣市的開發區設置，實施對等監督的必要性成為各級人大的共識，由人大常委會在相應開發區設立人大機構，就顯得尤為必要。希望在法律層面對開發區設立人大工作機構進行規范，對應目前地方政府設立開發區管委會作為派出機關的現狀，應立法賦權設區的市或不設區的市、市轄區、縣在其特定區域包括開發區可以設立人大機構。2022 年全國人大修改地方組織法時，增加了“縣、自治縣的人民代表大會常務委員會可以比照前款規定，在街道設立工作機構”的規定。參考這一做法，建議在地方組織法第五十九條相關條款“市轄區、不設區的市、縣、自治縣的人民代表大會常務委員會在街道設立工作機構”，同時增加“地方各級政府派出機構的開發區也可以設立工作機構”的內容。建議在監督法、預算法中明確規定開發區管委會的上級人民政府應當向同級人大及其常委會報告開發區工作情況，將開發區年度經濟社會發展計劃和財政預算單列，提請人大及其常委會審查批準，從根本上解決開發區人大監督缺位的問題，實現人大監督全覆蓋。

開發區中的人大監督，不一定都要設立人民代表大會，但是用什么樣的形式監督，是由它所在行政區劃的人民代表大會派出機構監督，還是自己設立類似的人大主席團之類的監督，值得各地深入研究與探求，但人大監督不能缺少，全過程人民民主在開發區中不能成為空白。地方人大及其常委會要全面鋪開對開發區的監督工作，積極開展法律監督和工作監督，包括開發區財政預決算的審查及預算執行、國有資產管理等方面的監督，充分發揮人大代表作用，推動開發區治理效能大幅提升，為開發區經濟社會高質量發展作出人大貢獻。目前，各地開發區人大工作都在摸索之中，沒有可以遵循的工作模式、工作制度和工作程序。為此，要明確開發區人大機構的功能定位、人員編制、職責權限，建立完善的開發區人大工作制度。如建立健全開發區人大機構向上級人大常委會報告工作的制度，并進一步健全工作交辦、督辦、辦結報告制度；探索建立開發區人大監督工作制度，提高人大監督的權威性、正確性、有效性；進一步完善開發區人大代表學習培訓、視察調研、履職考核、意見建議辦理等工作制度。