北京節水型區創建成效與對策分析

趙志剛 陰亞軍 舒靜雯

（北京市節水用水管理事務中心，北京 100142）

北京既是特大型缺水城市，也是全國節水水平較高的城市，水資源嚴重緊缺的狀況逼迫北京加快節水型社會建設步伐。如何進一步提升北京節水水平，突破現有節水管理模式，全面推進節水型社會建設已成為支撐首都經濟社會可持續發展的必然要求[1]。 為深入落實習近平總書記視察北京工作和關于保障水安全的系列講話精神，貫徹節水優先方針，2016年北京市政府印發了《關于全面推進節水型社會建設的意見》,制訂了節水型區創建考核標準，并要求到2020年全面完成節水型區創建工作[2]。2017年水利部也印發了《關于開展縣域節水型社會達標建設工作的通知》，要求各地在總結節水型社會建設試點經驗的基礎上，全面開展縣域節水型社會達標建設[3]。

截至2019年底，北京市16個區均已按照節水型區創建考核標準要求完成節水型區創建工作，節水型社會建設取得了顯著成效。節水型區創建工作不是一勞永逸，隨著國家對節水工作提出新要求，為貫徹落實國家節水行動的決策部署[4]，開展節水型區創建實踐總結與對策研究，對繼續做好新時期節水型區創建活動，挖掘節水新潛力，因地制宜，全面提升首都節水水平，更好滿足廣大人民群眾對美好生態環境需求，增強首都經濟社會可持續發展能力，促進國際一流和諧宜居之都建設具有重要的現實意義。

1.北京節水型區創建前總體現狀及標準制定

1.1 節水型社會建設總體現狀

2011年至2015年，北京市在GDP年均增長7.5%、地區生產總值達2.3萬億元，年均地區生產總值增加1770億元的情況下，萬元GDP水耗已從2011年的22.13m3下降至2015年的16.63 m3，累計下降24.85%，是全國唯一連續10年超額完成國家節能減排目標的省份。與此同時，社會單位積極開展節水創建?！笆濉逼陂g，全市共創建節水型單位（企業）1863個，截至2015年底，全市累計創建節水型單位（企業）10000多個，節水型單位覆蓋率達到 25.83%，遠遠超出國家節水型城市標準要求[5]。

北京市節水總體水平相對全國較高，但是地區間差異很大，部分地區尤其是遠郊區節水效率不高，仍然存在水資源浪費現象，節水的潛力還有待深入挖掘[6]。

1.2 節水型區創建標準制定

以制訂節水型區標準為切入點，大力開展節水型區創建工作，引導各區因地制宜地開展節水型社會建設。在參考國內外一系列節水相關評價指標體系和評價方法的基礎上[7～8]，結合北京市的特點，考慮指標的針對性、規范性、數據易獲取程度等方面因素，研究制定了北京市節水型區創建考核標準。該標準共11條，總計100分，其中基礎指標（節水管理、節水投入）20分、管理指標（計劃用水、節水設施、節水型企業（單位）覆蓋率、節水型社區（村莊）覆蓋率）30分和技術指標（萬元GDP新水用量年下降率、人均生活用水量、工業用水定額達標率、城鎮節水器具普及率、節水灌溉比率）50分。并對考核方式、申報時間、申報程序、申報材料、考核評定程序和復驗管理進行了明確要求。

1.3 節水型區創建前試評價及分析

按照節水型區創建標準對北京市各區節水型區創建前基本情況進行試評價，結果表明，各區節水型區創建基礎現狀層次不齊，存在較大差異。就單項指標而言，各區在節水管理基礎工作、節水型社會建設投入水平、節水設施正常運行、萬元GDP新水用量下年下降率、人均生活用水量、主要工業行業用水定額達標率、城鎮節水器具普及率等七項指標上失分較少，這與近些年北京在節水管理強化、節水資金投入、節水設施建設維護、最嚴格水資源管理制度落實、人口調控、工業疏解、高效用水器具推廣等措施保持了較好的相關性，體現了較高的工作成效。而在計劃用水（覆蓋）率、節水型企業（單位）覆蓋率、節水型社區（村莊）覆蓋率、綠地林地及農業節水灌溉面積比率等四項指標上均有所差距，需要加大工作力度，這也與北京在城市精細化管理、節水載體創建、發展“兩田一園”高效農業節水，全面建設節水型社會、落實生態文明建設的城市總體發展方向保持了一致。

2.節水型區創建成效及典型做法

2.1 創建成效及分析

在創建工作期間，各區對創建節水型區工作能夠做到領導重視，協調到位，措施得力，并對照節水型區創建標準扎實開展各項工作，切實做到政府有統籌、規劃有目標、資金有保障、實施有手段、落實有效果，16個區的11項指標完成情況良好。從指標完成情況看，節水設施正常運行率、主要工業行業用水定額達標率、城鎮節水器具普及率、綠地林地及農業節水灌溉面積比率基本達到或接近100%；資金平均投入水平約為4.61‰、實現翻番，最高達到11.1‰；計劃用水平均覆蓋率約為98.06%，近半區實現全覆蓋；節水型企業（單位）平均覆蓋率約為54.04%，比創建前提升了近一倍，最高的通州接近80%；節水型社區（村莊）平均覆蓋率50.76%，最高的豐臺達到92%；在城市經濟高速發展和人口增多的情況下，萬元GDP新水用量年平均下降率約為9.38%，人均生活用水量平均控制在180L/人·d，降幅明顯。

2.2 典型做法

2.2.1 節水管理體系逐步完善

節水管理體系是節水型區建設的核心。全市16個區政府均首次印發編制了《“十三五”時期節水型社會建設規劃》和《節水型區創建實施方案》，成立區節水型社會建設領導小組，建立部門聯動機制，強化部門管理責任和街道（鄉鎮）政府主體責任，每年至少召開了一次節水工作專題會。以《規劃》和《實施方案》為依據，制定節水型區創建年度工作計劃，將節水型區創建任務分解，明確各個部門分工管理的目標和任務?？茖W統計是精細化管理的重要基礎，16個區均全部建立了區-鄉鎮（街道）-村（社區居委會）三級節水統計隊伍，各級設有專（兼）職的統計人員，職責明晰。節水執法是節水管理的重要抓手，各區均積極推進落實節水執法檢查工作，采用全面排查、現場檢查、問卷調查等多種形式，借助網格化管理平臺，屬地管理實現節水檢查全覆蓋，100%處理浪費水等相關舉報信息[9]。同時嚴格建設項目節水“三同時”的審批和驗收，制度落實率均能達到100%，服務保障了北京世園冬奧、城市副中心建設、首都大興機場等綠色工程，并創新發展在線的聯合審批機制，實現大數據、云計算的高效審批手續，形成了一套從規劃到實施，從建設到驗收，從宣傳到執法的全過程節水管理體系。

資金投入是各項工作的基礎保障。16個區均能滿足節水型社會建設投入水平不低于本級財政支出2‰的考核要求，最高的通州區達到了11.165‰。有7個區超出了4‰的兩倍要求，這些區均是北京市近年來城市發展迅速的新區，尤其是通州城市副中心的建設[10]，政府在重大項目和工程的建設過程中，更加重視節水綠色發展理念，投入更多的資金用于節水項目建設。

2.2.2 節水管理水平顯著提高

計劃用水管理一直是節水管理的重要手段。16個區的計劃用水覆蓋率均達到95%以上，其中有7個區達到100%，實現用水戶全覆蓋。究其原因，一是加強重點企業取用水管理，二是多個區開發研制了區屬“用水計劃管理信息系統”，計劃用水管理工作自動化、信息化和精細化，實現了智慧水務的管理雛形[18]。

加強節水設施運行管理是節水效果得以實現的重中之重。各區對節水設施實行嚴格管理，根據節水設施所處位置、投資渠道等情況，對設施的所有權、使用權和管護權進行合理劃分，確保節水設施產權明晰。建立了節水設施管理臺賬以及設施運維管理制度，定期開展節水設施自查、抽查工作，檢查設施有無跑冒滴漏、淤積、堵塞、銹蝕等損壞和廢棄情況。創新運行維護機制，委托第三方公司進行節水設施的統一規范化管理及運營維護。

節水型載體創建是節水管理的最有效抓手，是節水型社會在微觀層面的最直接示范單元，也是宣傳節水的窗口。加強重點用水行業企業創建，例如朝陽區針對CBD核心區域寫字樓多的特點，打造了“制度完備、設施完善、用水高效、國際一流”的中服模式。推進節水載體創建，配套機制保駕護航，堅持節水培訓“一貫制”。要求新入駐的企業（單位）要按照節水型企業（單位）的創建標準進行節水設施的配套建設，并進行水平衡測試，確保新增企業（單位）全部達到創建標準。

2.2.3 節水技術優勢更加突出

各區采取各種技術手段，全面實施節水。在工業節水方面，加快調整經濟結構和空間布局，逐步清退高耗水企業或生產工藝，鼓勵工業企業進行節水改造，嚴控用水定額；在生活節水方面，加強節水器具的推廣、研發、生產、銷售等方面的鼓勵和監督，重點做好老舊小區居民換裝節水型生活器具工作，切實提高了公共機構和居民生活節水器具的普及率；在綠地林地和農業節水方面，不斷優化農業和園林種植結構，大力發展噴灌、微灌、低壓管灌、精準灌溉等工程，加強農業和園林用水精細化管理。

3.對策與建議

通過對已完成的節水型區綜合考核評價和創建過程中發現，各區在工作計劃執行和規劃落實方面還存在不足，部分區在節水資金的投入仍然不夠；節水設施正常運行率不足，部分區的節水設施管護仍然存在不到位、不規范、不能正常運行的情況，各區節水型企業（單位）、社區（村莊）覆蓋率差異巨大，發展不均衡；仍然存在大水漫灌，灌溉制度不科學，非常規水利用不足，節水先進技術推廣不夠等問題。針對這些問題，提出以下幾點建議：

3.1 完善創建評估標準，加強規范化管理

圍繞國家節水行動方案的最新要求，對比國際國內先進水平[11]，尋找差距和短板，突出工作重點，補充評價公共供水管網漏損率、非常規水利用率和社會節水意識等指標；調整考核的部分指標，比如適度的將節水載體創建覆蓋率提高，促進覆蓋率較低的區加強節水載體創建，并由水量指標向數量指標傾斜[12]，加強各級節水部門對小水量單位的關注度；細化“節水執法檢查”等考核指標，進一步提升考核評估的精準性；增加鼓勵各區創新的節水獎勵指標[12]，確保創建標準的引領性，以高標準倒逼各區推進節水型區創建工作的延續性。

達標創建工作仍需進一步規范，在節水型區創建過程中，發現各級單位工作習慣、開展方式、區域情況不同，對各項政策的理解或有所區別，部分區達標創建技術支撐材料還存在不完善、不規范等現象。要更加注重目標導向和過程管理，加強各部門節水相關數據統計對接。應加強創建工作交流，探索可借鑒、可復制、可推廣、可操作的經驗和做法。建立標準化協調推進機制，提升標準實施效果，形成各個部門共同參與，落實相關政策，協同推動標準實施的工作格局，解決申報區創建申報材料存在不完善、不規范等現象。

3.2 加強節水管理監督體系，建立長效化機制

通過節水型區創建，各區已初步建立多部門協調聯動機制。但是仍然存在體制機制不順，水利單兵畸進，相關部門責任落實不夠，下一步節水型區創建仍需要政府各部門共同推進，水行政主管部門主辦而不能包辦，還要加強與自來水集團、排水集團等供、排水企業的信息共享機制，加強與行業協會、社會組織等專業性強、影響力廣的團體的溝通，持續推進節水型區建設。

建立節水型區創建工作進展情況定期總結和督查制度，制定考核辦法，強化節水型社會建設工作的監督考核，定期對各區節水型區創建工作進展情況進行督導檢查、評估通報。節水型區創建完成后，應強化動態管理，加強復查工作，改變目前重創建輕監管的工作狀態。

3.3 補強節水管理技術短板，提升整體節水水平

強化區政府對節水工作重視程度，加大財政支持發揮引領作用，探索建立節水投資穩步增長機制，鼓勵和引導社會資本投入，積極推行PPP、BOT、合同節水等項目融資和經營模式[13]，積極探索“以獎代補” 等方式給予資金補助，解決部分區節水投入水平偏低問題。當前，節水型區創建工作涉及多部門、多行業，存在范圍廣、內容多、難度大的特點，然而節水管理的各項事務多為人工統計，仍存在部分內容底數不清、信息更新慢、統計口徑未統一等問題，需要加強節水管理精細化、信息化、科技化水平，以科技的手段提高計劃用水覆蓋率，深化與供水企業的溝通合作，繼續加強對漏管戶全面排查，實現計劃用水覆蓋率100%。

全方位開展節水工程技術體系建設，各區要根據區域功能定位，分區域挖掘和總結節水工作區域發展方向，如新機場建設、副中心建設、冬奧會、懷柔科學城、永定河流域綜合治理中典型的節水工作做法作為北京的節水亮點進行總結，抓重點突破，抓水平提升。鼓勵工業用水單位對比國際國內同行業、同類型企業或單位的用水水平，對比分析不足，提高用水定額標準[14]。積極開展水效領跑者引領行動，鼓勵工業集聚區用水效率達到更高標準[15]；深入推進農業和園林節水，在節水規劃建設、城鄉節水管理、科技節水等方面開展一盤棋謀劃，促進各區城鄉節水工作得到統一規劃和管理，將城市先進的節水技術和節水意識更好地推廣到農村。

4.結語

創建節水型區已取得階段性的成果，但是節水工作是一項長期、系統的工程。北京市未來應依據創建工作探索的路徑和方法，因地制宜，靈活應用，確保節水型社會建設水平穩步提升。各區應逐步落實國家節水行動方案，以節水型區復驗為著手點，尋找差距和短板，以問題為導向，完善體制機制建設，促進發展方式轉變、不斷提升用水、節水管理水平，形成科學的用水體系，實現社會效益、環境效益和經濟效益的有機統一，真正把數據達標轉化為發展成果、惠民成果，推動城市可持續發展。