新時代推進行政裁量權基準制度建設的綱領性文件

周佑勇［中共中央黨校（國家行政學院）政法部主任、教授］

行政裁量權基準，是近年來伴隨著裁量權治理轉型而在我國執法實踐中逐步建立起來的一種新興制度，旨在通過細化量化行政裁量權的具體行使標準來實現對裁量權的自我規制。作為一種執法實踐創新，行政裁量權基準植根于中國本土實踐，凝聚了地方基層執法者的智慧，并“自下而上”、迅速成為我國法治建設推進過程中最具價值和生命力的一種新型裁量治理模式。面對我國行政實踐中大量涌現的行政裁量權基準，根據黨中央、國務院部署要求，國務院辦公廳印發了《關于進一步規范行政裁量權基準制定和管理工作的意見》（以下簡稱《意見》）。這是第一部從國家層面統一規范行政裁量權基準制定的綱領性文件，標志著我國行政裁量權基準的法治化建設進入一個新的發展階段，對于深入學習貫徹習近平法治思想，扎實推進法治政府建設，必將產生重大而又深遠的影響。

一、《意見》是落實國家戰略部署和規范裁量權的重大需求

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視法治建設，提出了推進全面依法治國的重大戰略部署，并將全面依法治國納入“四個全面”戰略布局，加快法治中國建設步伐，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，不斷深化法治政府建設。其中，構建行政裁量權基準制度成為我國法治政府建設的重要路徑，是習近平法治思想中法治政府理論的重要內容。

《意見》的出臺是落實國家戰略部署的重要舉措。黨的十八屆三中全會提出：“完善行政執法程序，規范執法自由裁量權?！秉h的十八屆四中全會提出：“建立健全行政裁量權基準制度，細化、量化行政裁量標準，規范裁量范圍、種類、幅度?！秉h的十九屆四中全會提出：“嚴格規范公正文明執法，規范執法自由裁量權?！?021年1月，中共中央印發的《法治中國建設規劃（2020 — 2025年）》提出：“全面推行行政裁量權基準制度，規范執法自由裁量權”。2021年8月，中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2021 — 2025年）》提出：“全面落實行政裁量權基準制度，細化量化本地區各行政執法行為的裁量范圍、種類、幅度等并對外公布”。2020年11月，國務院辦公廳印發《全國深化“放管服”改革優化營商環境電視電話會議重點任務分工方案》，為出臺統一規范行政裁量權基準制度的指導意見規定了時間表，其中提出：“2021年底前制定出臺進一步規范行政裁量權基準制度的指導意見，推動各地區、各相關部門加快明確執法裁量基準”。黨的十八大以來，行政裁量權基準由我國行政管理體制改革的一項具體任務逐步上升為一項國家戰略，即以國家的戰略部署推進行政執法改革，通過行政裁量權基準來規范行政執法活動，在嚴格執法的目標引領下實現行政執法的平等性和正義性?！兑庖姟返某雠_對行政裁量權基準的制定和管理作出了全面、系統的戰略性安排，是對“建立健全行政裁量權基準制度”這一重大國家戰略決策的具體落實。

《意見》的出臺反映了我國基層行政執法實踐對規范行政裁量權的現實需求。習近平總書記指出：“縱觀人類政治文明史，權力是一把雙刃劍，在法治軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使則必然禍害國家和人民?！雹僦泄仓醒胛墨I研究室：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第37～38頁。權力有被濫用的傾向，而這種濫用的傾向在裁量權的行使中尤為突出，因為裁量權通常被狹隘地理解為已經解決了合法性的問題。行政裁量是行政權的核心，貫穿行政權運行的始終?；鶎訄谭▽嵺`中面臨著比較突出的“執法隨意、裁量不公”問題，形成了制度化控制裁量權的現實需求?，F有的控制機制包括立法規制、司法規制與行政的自我規制三種模式。然而，立法不可能窮盡一切，司法控制行政裁量亦具有被動性和滯后性。行政機關自我控制的方式則具有靈活性、主動性和有效性的優勢，體現了裁量治理模式從規范主義向功能主義的轉型。②周佑勇：《行政裁量治理研究：一種功能主義立場》，法律出版社2008年版，第46頁。伴隨著這種裁量治理的轉型,通過設定具體化的裁量權行使標準來實現對裁量權自我控制的方式，為限定、建構和制約行政裁量權提供了新的思路。由于行政裁量權基準制度在規范行政裁量權、體現公平正義上具有較好功效，因此很快獲得了基層執法部門的廣泛認可和青睞，并得以在全國迅速發展，“呈現出多種類、多領域和多層次的發展態勢”。③周佑勇：《行政裁量基準研究》，中國人民大學出版社2015年版，第26頁。但是，各地各部門對裁量權基準的制定僅局限于較為微觀和局部化的角度，缺少體系化設計?！兑庖姟穼π姓昧繖嗷鶞手贫ǖ目傮w要求、制定職責權限、基準內容、制定程序、管理和保障等問題進行了全面系統性規定，回應了統一規范行政裁量權的現實需求。

二、《意見》是我國裁量權治理基層探索和頂層設計良性互動的產物

《意見》的形成遵循自下而上、再自上而下的規范形成路徑，是我國基層社會治理的實踐創新，是國家的戰略謀劃，體現了“摸著石頭過河”和“加強頂層設計”相結合。

行政裁量權基準根植于我國的本土執法實踐，是一種“自下而上”源自我國基層社會治理中的典型經驗和實踐創造。2004年2月，浙江省金華市公安局在全國率先推出《關于推行行政處罰自由裁量基準制度的意見》，以解決行政處罰裁量權空間過大、畸輕畸重、類案不同罰等問題，減少對公安機關實施行政處罰行為的干擾，取得了良好的效果。自此，全國各地行政機關紛紛出臺各類行政處罰裁量權基準。為統一規范行政處罰裁量權基準的制定和實施，有的地方還專門出臺了統一的地方立法。2015年4月，浙江省人民政府率先以規章的形式出臺了《浙江省行政處罰裁量基準辦法》，對行政處罰裁量基準的概念內涵、制定機關、制定技術、制定程序及適用規則、效力等都作出了較為詳細的規定。然而在實踐中，裁量權基準并不限于行政處罰，而是不斷向行政許可、行政規劃、行政強制等其他具體行政行為領域拓展。湖南省、廣西壯族自治區、廣東省廣州市、大連市等地較早出臺了行政許可裁量權基準，安徽省、云南省等地較早出臺了行政強制裁量權基準。伴隨著這些多樣化的行政裁量權基準的實踐和應用，我國行政裁量權基準法治化的進程不斷得以推進，取得了日益豐富的實踐經驗?！兑庖姟吩谖崭鞯匦姓昧繖嗷鶞手贫ń涷灥幕A上，最終形成了一部全面、系統的指導性文件，是對過去十多年來地方立法探索與實踐的認可與升華，為進一步推進行政裁量權基準的法治化提供了有力的制度保障。

頂層設計體現了國家對行政裁量權治理的戰略謀劃?！兑庖姟凡粌H是地方實踐經驗的總結，也是黨中央、國務院對我國行政裁量權基準制定進行的頂層設計，需要宏大而又具有戰略性的視野，體現為自上而下的頂層謀劃。一是《意見》準確界定了行政裁量權基準制定的行為邊界。劃清裁量權基準的制定與法律、行政法規、地方性法規、規章以及其他規范性文件的制定在規制事項、制定權限和程序方面的區別，不可越權而為?！兑庖姟穼π姓昧繖嗷鶞实囊幹剖马?、制定權限和制定程序進行了體系化而又具體性的頂層設計，形成了與法律文件邊界清晰而又分工協作的生成機制。二是《意見》立足全局的立場而不是單一的地方或部門立場來規范各類具體行政行為裁量權基準的制定。地方和部門制定裁量權基準易陷入“立法”部門化或地方化的本位主義，從而導致行政裁量權基準的公共性缺失，或者說是僅具有局部性或部門化的公共性，而不具有全局性的公共性立場?！兑庖姟妨⒆闳峙c整體來推進行政裁量權基準制定的制度建設，實現了最大化的公共性，避免了地方或部門陷入自身利益或效用最大化的狹隘。三是《意見》對國家層面的監督管理和實施保障作出了部署和安排?！兑庖姟窂摹耙幏哆m用行政裁量權基準”“強化日常監督管理”“大力推進技術運用”三個方面對制定行政裁量權基準的監督管理作出了規定；從“加強組織實施”和“強化宣傳培訓”兩個方面對做好《意見》的實施保障作出部署。國家層面的管理和保障是地方和部門規范、科學制定行政裁量權基準的前提，對于行政裁量權基準制定的不作為、亂作為，行政裁量權基準設定不科學、適用不規范、管理不到位等問題能夠有效防范并及時作出處理。

三、《意見》為制定行政裁量權基準提供統一的規范基礎和制度保障

習近平總書記強調：“制度是關系黨和國家事業發展的根本性、全局性、穩定性、長期性問題?！雹芰暯剑骸对趹c祝改革開放 40 周年大會上的講話》，《人民日報》，2018年12月19日。作為行政裁量的控制技術，行政裁量權基準生成于我國基層社會治理實踐，目前地方各類行政裁量基準的數量達到了5200多個，31個?。▍^、市）基本都有規范裁量權基準制定的文本，但是裁量權基準的制定缺少統一的規制，《意見》的出臺為裁量權基準的制定提供了統一性規范和根本性保障。

（一）《意見》兼具“指導性”與“規范性”的制度品格

指導意見一般是黨政機關或其職能部門，針對某項工作中的薄弱環節或存在的具體問題，提出改進和提高的思路和措施，通常認為指導意見具有很強的指導性和執行的靈活性。裁量權基準在具體行政行為的應用上呈現出不均衡性，具體行政行為復雜而又多樣，具體行政行為的差異性導致裁量權基準在構造、效力等方面存在區別，以指導意見形式提出對裁量權基準制定的統一性要求，能夠關照到具體行政行為的差異性和基準制定的復雜性。同時，以指導意見形式出臺行政裁量權基準制定的綱領性文件，體現了對制定裁量權基準行為進行統一規制的制度探索?！兑庖姟返某雠_是首次從國家層面對行政裁量權基準的制定和管理作出統一性要求，是對31個?。▍^、市）行政裁量權基準制定經驗的總結，體現了現有制度的最大公約數，是對裁量權基準制定統一性要求的制度探索，并為下一步制度完善和制度提升奠定基礎和提供空間。應全面理解指導意見的“指導”要求：一是指導和規范本身密不可分，按照指導意見執行就達到了規范性的效果；二是指導意見意為“參照執行”，在沒有其他執行依據的條件下則需要執行；三是指導意見要求原則上各地各部門制定裁量權基準應當按照指導意見規定的原則、措施和方式實施，也允許特殊條件下的“逸脫”，這是基于靈活性和具體制定條件差異性的考慮。

（二）《意見》建立了全面性的行政裁量權基準應用場域

行政處罰是應用裁量權基準的天然場域，因為行政處罰的情節和效果具有較為寬泛的空間，能夠形成較為清晰的情節細化和效果格化的結果?，F有的裁量權基準一般理論和制度是以行政處罰裁量權基準為例證而建立起來的，帶有濃厚的“處罰基準”的色彩。其他具體行政行為是否適用裁量權基準要視具體行為的情節和效果的結構而定，學界對此持較為審慎的態度。但是，從基層執法實踐以及地方關于裁量權基準的制度供給來看，裁量權基準已經適用于其他具體行政行為，如行政許可、行政征收征用、行政確認、行政給付、行政強制和行政檢查等，在31個?。▍^、市）中，已經有11個?。▍^、市）對其他具體行政行為裁量權基準作出規定?！兑庖姟芳韧怀龌貞诵姓幜P裁量權基準制定中存在的重點問題，又不拘泥于行政處罰裁量權基準，而是以全面而又多樣化的具體行政行為為對象，建構起一般性的裁量權基準制定的適用規則。隨著其他具體行政行為裁量權基準的制定和應用以及《意見》的出臺，必然會不斷修正和完善裁量權基準的一般理論和制度，實現基準、理論和實踐的良性互動。

（三）《意見》界定了行政裁量權基準制定的“基本要素”

制定權限、制定程序、裁量幅度和動態調整是行政裁量權基準制定的“基本要素”，《意見》全面客觀地指出了我國裁量權基準制定中存在的主要問題，包括制定主體不明確、制定程序不規范、裁量幅度不合理、動態調整不及時等問題，提出科學制定行政裁量權基準應包含的“基本要素”。從行政執法活動的性質、基層執法活動的制度需求以及現實可能性的維度確立行政裁量權基準的制定主體，包括國務院有關部門，?。▍^、市）、設區的市（自治州）、縣級人民政府及其部門，基于縣級政府及其部門的行政執法地位和制定資源的考量，限定其僅具有合理細化量化裁量權的權限。行政裁量權基準的制定程序依據文本性質分別參照適用：以規章形式發布的，按照《規章制定程序條例》規定的立項、起草、審查、決定和公布的程序制定；以行政規范性文件形式發布的，按照《國務院辦公廳關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》規定的評估論證、公開征求意見、合法性審核、集體審議決定、公開發布的程序制定，其中公開性成為不容爭議和討論的要求。裁量幅度即裁量權基準的具體裁量內容，裁量幅度合理是裁量權基準在制定中較難把握的一個重點問題?！兑庖姟凡粌H規定了各類具體行政行為的裁量目標，如行政處罰“適當”，行政許可“便捷高效”，而且分別提出了各種具體行政行為裁量合理性的要求。動態調整是對裁量權基準變動性張力的回應，裁量權基準具有穩定性和變動性的雙重品格。相對于法律規范，裁量權基準的穩定性較弱而變動性較強，變動的緣由可以是裁量權基準本身出現“明顯不當”或“顯失公平”的內容，也可以是“客觀情況發生變化”。對行政裁量權基準進行動態調整是保持裁量權基準生命力的源泉，具體措施主要有設立裁量權基準的時效規定，建立定期清理機制等。

（四）《意見》規避了行政裁量權基準制定象征性“立法”問題

象征性立法最早是針對立法目標不明的問題而提出的，認為有悖立法目的而為的立法僅具有象征性而失去了立法的必要性。象征性立法不是為了實現法的調整功能，而僅僅是為了達到“規范申明”的效果。這類問題同樣存在于行政規范性文件的制定中，如將非行政裁量權基準等同于行政裁量權基準、行政裁量權基準文本內容虛化等就屬于象征性“立法”。究其原因在于制定者往往以制定裁量權基準的方式作為應對風險的手段。德國社會學家貝克認為現代社會是風險社會，這一觀點深入人心。行政執法過程隱藏著各種風險，對行政執法機關而言，通過制定行政裁量權基準提供裁量指引，可以有效防止裁量權恣意，也可以為社會詰難提供責任“逸脫”的論據。一方面，《意見》提出了裁量權基準制定“確屬必要”的要求，從而排除了行政機關是否存在行政裁量權基準設定義務的爭議。無論是在制度上或是在學理上都有對行政裁量權基準設定義務的實踐或倡導?！吨貞c市規范行政處罰裁量權辦法》第42條規定：“沒有制定行政處罰裁量基準的，應當在2010年12月31日前制定?！庇袑W者也提出：“行政機關就應有義務去設定裁量基準，盡力將裁量規范具體化，以減少對不同相對人的差別對待，達到良好行政?！雹萃踬F松：《行政裁量的構造與審查》，中國人民大學出版社2016年版，第103頁。另一方面，《意見》準確規定了行政裁量權基準的內容從而避免陷入象征性“立法”的窘境?！兑庖姟凡粌H對行政裁量權基準的內容進行了較為詳細的規定，而且對裁量權基準如何細化、量化提出了具體的要求。

（五）《意見》提出了行政裁量權基準制定銜接和協調的要求

行政裁量權基準作為具體執法標準，是對法定“原則性規定”或“具有一定彈性”的執法內容進行的細化量化。行政裁量權基準應具有一定的差異性，因為各部門各地區制定裁量權基準的條件不同，差異化的行政裁量權基準更能實現對行政裁量權問題的針對性施策，更何況統一性的執法標準完全可以由法律標準來承擔，沒有必要由各個行政機關費時費力地分別制定。但是，相似條件和相同執法事項的行政裁量權基準應建立銜接和協調機制，以解決行政執法畸輕畸重、類案不同罰的問題?！兑庖姟肪托姓昧繖嗷鶞手贫ǖ你暯雍蛥f調作出規定：一是針對行政裁量權基準制定的橫向銜接協調，提出兩個“參考”。參考“與本地區經濟發展水平、人口規模等相近地方”、參考“其他部門已制定的相關規定”來制定本地區本部門的行政裁量權基準。二是針對行政裁量權基準制定的縱向銜接和協調作出規定。裁量權基準制定的縱向銜接和協調是通過行政規范性文件的效力位階來實現的。同一執法事項，上級行政機關制定有行政裁量權基準，下級行政機關必須適用且必須在上級劃定的階次和幅度內對行政裁量權基準進行細化量化，下級機關制定的行政裁量權基準不得和上級機關相沖突。銜接和協調制定行政裁量權基準提出了“制定協作”的命題，可以通過共同制定、交互備案和基準示范等多種形式實現行政裁量權基準制定的銜接和協調。

行政裁量權是行政法的精髓所在，制定行政裁量權基準是法治政府建設的題中應有之義。作為行政裁量權的規制技術，通過制定行政裁量權基準對行政裁量權進行限定、建構和制約，能夠有效防止行政裁量權的濫用，并能保持行政裁量權的靈活性?！兑庖姟窞樾姓昧繖嗷鶞实闹贫ㄌ峁┝私y一性、根本性和全方位的指引，是新時代指導行政裁量權基準制定的綱領性文件，做好《意見》的學習、宣傳和貫徹工作是當前我國法治政府建設的一項重要任務。