嵌入式協同下的合供與縣域治理
——基于尉氏縣“一米團”的案例研究

李晗冰，程傳興

（河南開封科技傳媒學院 鄉村振興大數據研究院，河南 開封 450000）

一、引言

縣域的有效治理為脫貧攻堅的全面勝利奠定了堅實的基礎。當前，我國縣域治理的重心已經轉移到“鞏固脫貧攻堅成果”“有效銜接鄉村振興”上來，縣級政府如何持續提高縣域治理能力是能否平穩做好銜接的關鍵。更長遠地看，縣域治理能力的提升也關系到城鄉融合發展與國家治理現代化。

縣級政府基本以分工明確的科層制完成大部分日常工作。雖然科層制的專業分工可以保持縣域經濟社會的正常運轉，但由于一些職能部門并沒有延伸到廣大農村地區，科層制在處理農村相關治理問題時很難發揮作用［1］。除此之外，縣級政府部門在縣域治理中占據太多主導權，從而削弱了企業、社會組織與民眾參與縣域治理的積極性，并導致部分政策在實施過程中出現偏差。所以，現階段如何總結脫貧攻堅中縣域治理的有益實踐，積極踐行習近平總書記提出的縣域治理“三起來”，并進一步構建具有中國特色的縣域治理新理論至關重要。因此，本文從縣域治理中的科層制困境和多治理主體缺乏有效合供為切入點，結合具體案例進行分析，以期為縣域治理能力提升和鄉村振興戰略順利實施提供理論支持與實踐指導。

二、文獻綜述與理論基礎

（一） 縣域治理中的科層體制與黨政體制

縣域治理主要具有規劃性與集中性兩大特征?？h域治理的規劃性對于政府完成自上而下任務，宏觀把控縣域發展至關重要［2］；此外，規劃性還要求縣域政府各部門間加強協同。集中性表現在重點項目和關鍵領域的發展上，事關縣域治理的成效。兩者的矛盾體現為：在提升治理能力與效率的前提下，縣域各部門間的權力與專業性邊界逐漸清晰；但縣域治理的某些領域需要跨部門、跨領域進行綜合協同治理，各部門間邊界細化后要求處理事務的合法性又影響了跨部門協作的靈活性與適應性。

上述矛盾現象實際上就是縣域治理中科層制缺點的主要表現，所以在面對縣域治理中一些具有時效性、系統性的事務時，需要有更高權威性的黨政體制來解決這一問題［3］。黨政體制雖然不具有治理的職權與資源，但在具體治理中，黨政體制通過黨的組織體系將政治任務分配給下級黨組織，可以很好地完成不同治理主體和資源的有效動員，從而形成跨部門的協同治理。在解決縣級職能部門不能全部延伸到農村地區的問題時，黨政體制下縣委向各職能部門和鄉鎮黨委下達政治任務，要求在時限內完成。實際上，脫貧攻堅的全面勝利就體現了黨政體制在協調各部門間、各部門與農村地區間關系的優越性。

如上所述，縣域治理中的黨政體制既是領導體制，又是治理體制［3］。因此有效的縣域治理應當是在黨政體制與科層制共同作用下運行的?？茖又浦饕獊硗瓿蓪I化的日常治理事務，黨政體制則承擔短時間內多部門協同參與的整體性治理事務。不僅如此，我們也不能忽略了諸如公眾、企業、社會組織等參與主體在縣域治理中的作用。因此，從多主體參與合供的角度分析研究縣域治理問題，對于創新縣域治理具體制度、豐富縣域治理實踐有著積極影響。

（二） 合供：治理中的多元主張分析框架

合供的初期研究集中在公共安全、教育和醫療領域。實際上，從公共管理視角來看，合供強調的是公眾參與，因此，Whitaker（1980） 將合供分為公眾要求政府公務員提供幫助、公眾為政府公務員提供幫助和公眾與政府公務員充分交流調整各自的行為與預期［4］。這實際上表明優質的公共服務離不開公眾的積極參與。Brudney和England（1983）進一步將合供定義為“常規生產者與消費生產者合在一起努力”，并將合供分為個人合供、組織合供與集體合供［5］。Voorberg等（2005）雖根據公眾在合供中的角色將合供的各個環節劃分得更加清晰，但也割裂了它們間的聯系［6］。實際上合供者可以參與合供的多個環節，甚至非營利組織也可以作為集體合供者參與到從參與合供到合作治理的各個環節中（Cheng，2019）［7］。

基于以上綜述，本文將合供的概念歸納為：公眾個人（組織）與政府一起參與制定和執行政策、生產產品和提供服務，并最終使公眾個人（組織）從中獲益。通過對合供概念的歸納，本文根據相關文獻綜述構建了合供視角下縣域治理的分析框架（見圖1）。在治理中，政府積極吸納公眾、企業、社會組織等主體參與縣域發展政策的制定與執行，多元主體一起參與到公共產品和服務的生產與提供之中，從而形成更具活力的治理實踐。在合供下，縣域治理中單一事務與整體事務都可以得到有效的解決，并形成具有自適應性與精準性的新制度安排，從而提升縣域治理能力，并持續推進縣域經濟的發展與鄉村振興戰略的實施。

圖1 分析框架： 合供下的縣域治理

三、案例選擇與研究設計

（一） 案例選擇

本文基于案例的典型性和完整性原則，選擇河南省開封市尉氏縣“一米團”作為研究對象，具體緣由如下：首先，尉氏縣經濟發展穩健，在優勢的情況下，尉氏縣的GDP總量和增幅在2021年均居開封市第一；其次，尉氏縣具有區位優勢與良好的產業結構，尉氏縣毗鄰鄭州航空港區、鄭開經濟帶，形成了特色突出、競爭力較強的產業集群；最后，“一米團”在精準扶貧與縣域治理中發揮優勢，扎實推進治理方式和治理能力現代化，助力縣域經濟成高原。

因此，以“一米團”作為案例來研究具有很強的代表性，對于鞏固脫貧攻堅成果并有效銜接鄉村振興，進一步構建具有中國特色的縣域治理新理論也具有重要意義。

（二） 研究設計與數據編碼分析

本文的案例資料來源包括研究團隊在田野調查中獲取的一手資料，以及從相關企業、媒體等方面獲取的二手資料。經過整理，項目組共篩選出有效一手資料20萬字左右，二手資料16萬字左右。

針對獲得的數據，研究團隊嚴格遵照扎根理論的研究方法，對數據資料進行歸納編碼（因編碼過程繁雜，本文限于篇幅不再展示），以充分確保編碼的信度和效度。研究團隊在對主范疇進行深入解讀和邏輯梳理的基礎上，結合案例進行分析，并不斷與現有理論進行比較，最終提煉出穩健的研究命題。

四、案例分析與發現

本文從縣域治理中的科層制困境和多治理主體缺乏有效合供為切入點，從“一米團”的產生與發展進行論證分析，結合“一米團”在改善營商環境、促進縣域經濟發展以及有效鞏固脫貧攻堅成果銜接鄉村振興的具體實踐，歸納“一米團”是如何實現各部門間的嵌入式協同，如何與企業、社會組織、公眾進行合供的，并在此基礎上刻畫出“一米團”在縣域治理中的運行機制（見圖2）。

圖2 合供下縣域治理運行圖

（一） “一米團”的出現與發展：黨政體制下的合供實踐

“一米團”的產生實際上是政府針對精準扶貧實施過程中出現的“棚架問題”作出的制度安排。政府與公眾個人（組織）缺乏合供和縣域治理中的科層制缺乏時效性是產生“棚架問題”的主要原因。在以往的縣域治理中，政府占據了更多的主導權，企業、社會組織以及民眾更多扮演的是公共產品與服務的被動消費者角色，而很難參與到政策的制定、公共產品與服務的生產等環節，沒有與政府形成合供，從而不能更好地從合供中受益；同時在科層制下，多數職能部門之間缺乏有效的聯動且各部門沒有延伸到農村地區的分支機構，政策在具體實施過程中很難具有精準性與時效性。除此之外，在鄉村治理中扶貧干部和村干部面對不同部門的諸多扶貧政策不能很好地理解消化。因此，扶貧干部、村干部以及村民之間沒有形成合供機制，政策實施與項目落地更多的是“填鴨式”的，并沒有真正嵌入到貧困村中。

針對上述問題，開封市祥符區政府突破科層制的限制，以縣域治理中更具系統性與權威性的黨政體制進行制度安排，成立了“一米團”?！耙幻讏F”通過從與扶貧密切相關的各職能部門中選調的黨員業務骨干，在區扶貧辦的組織協調下，定期下鄉進行政策宣講；同時，“一米團”將貧困戶反映的困難和問題收集集中并分類整理，由扶貧辦向相關單位下發問題清單，督促及時解決?！耙幻讏F”在推動扶貧政策的宣傳和有效實施的同時通過融洽干群關系，進一步激發貧困群體自主脫貧內生動力、積極參與鄉村治理，為合供有效阻斷返貧奠定了基礎。

隨后，“一米團”在實踐中進一步拓展了其內涵與外延，成為縣域治理能力提升的關鍵環節。本質上講，“一米團”是縣域治理領域中的創新性制度安排，它體現了團隊協同下的嵌入性治理實踐?！耙幻讏F”的有效運行決定了它是一種長效的治理機制并具有廣泛適應性，特別是它體現出的嵌入型改革在縣域治理能力提升中發揮著關鍵作用。尉氏縣正是通過“一米團”逐步推進縣域治理方式與治理能力的現代化，為縣域經濟可持續發展提供了良好的制度環境。

根據以上論述，本文得出以下命題。

命題1：“一米團”在縣域公共事務處理中體現出的嵌入性協同是雙向的。一方面，“一米團”整合政府各部門職能嵌入公共服務末端，從而提高了縣域治理的效能；另一方面，企業與公眾個人（組織）嵌入公共政策從制定到執行的每個階段，并從這種合供行為中受益。

（二） 嵌入式協同下的營商環境優化與縣域經濟發展

在經濟發展新常態下，縣域經濟發展與區域整體發展的聯系越來越緊密?？h級政府在制定經濟發展規劃時，將具體目標嵌入區域發展目標與國家發展目標中，以拓展縣域經濟發展的空間。

尉氏縣充分發揮緊鄰鄭州航空港區的區位優勢，圍繞產業發展、鄉村振興、生態保護等方面與市、省、國家的具體政策相對接，以提高項目規劃的預期性與精準性。尉氏縣進行“目標嵌入”的具體做法主要體現在三個方面：第一，持續提升縣域治理的效率與能力，堅持扎實推進“放管服”改革，將縣域治理目標嵌入到國家治理之中；第二，堅持項目推進，以對接鄭州航空港區服務為目標導向，發揮產業園區的產業集聚效應，延伸補全本地產業鏈，將縣域產業發展目標嵌入到區域產業發展之中；第三，進一步提升鄉村的公共設施，深化土地改革，推動農業產業園發展，將鄉村可持續發展目標嵌入鄉村振興戰略之中。

通過目標嵌入，尉氏縣為產業發展和新制度安排的產生提供了相適應的制度環境。在目標嵌入下，尉氏縣進一步通過產業嵌入吸引企業來此投資，從而通過產業鏈的升級與產業間互補達到了充分發揮產業集聚效應的目標。

基于以上分析，本文得出以下命題。

命題2：縣級政府將提升治理能力、產業發展與鄉村振興的具體目標嵌入到區域乃至國家整體的發展目標中，為縣級各職能部門相互協同形成新的制度安排提供了相適應的制度環境。

產業嵌入是提升縣域整體產業競爭力的關鍵環節。尉氏縣從整體出發，以產業鏈升級與提高產業間關聯性為抓手調整產業結構，從而形成了有特色的現代化產業集群。在此基礎上，尉氏縣以對接鄭州航空港區服務為導向，建設產業集聚園區，通過優化營商環境以進一步提高產業嵌入的質量。特別是經歷了新冠肺炎疫情和自然災害后，企業的生產經營面臨困境，而“一米團”通過業務嵌入在企業復工復產中發揮了關鍵作用。除了為企業提供疫情防控指導和優惠政策落地服務外，“一米團”還直接對接企業，圍繞目標、問題、結果三個導向開展工作、服務企業，使企業在較短的時間內實現正常生產經營。

此外，“一米團”作為“萬人助萬企”活動的主要推手，按照行業設置工業、農業、商貿物流服務業三個服務企業的“專業一米團”，負責各自行業重點企業的政策落實、困難和問題解決等相關工作。各“專業一米團”針對企業提出的問題和實際困難，開展“百企調研”，實地了解企業的生產經營情況并現場辦公，以確保問題及時辦結。

通過上述案例分析可以發現，尉氏縣政府在發展縣域經濟時通過目標嵌入形成良好的制度環境，在這一前提下產業嵌入對政府行政服務提出了更高要求，“一米團”作為新的制度安排，通過業務嵌入滿足了企業在復工復產中的具體要求。同時，新的制度安排又通過目標嵌入進行再次創新，形成“專業一米團”對企業進行精準服務，從而為企業的轉型升級與產業集聚提供良好的營商環境。企業在得到精準優質服務的同時，激發了內部的能動性，更愿意向政府提出自身訴求，以更加主動的姿態參與到政策的制定與服務的提供中，從而與政府形成合供。

基于上述分析，本文得出以下命題。

命題3：縣級政府在縣域治理實踐中通過目標嵌入、產業嵌入和業務嵌入，優化營商環境，在為企業發展提供良好環境的同時激發企業參與縣域經濟發展的內生動力，企業主動參與產業發展政策的制定，企業間也互補性提供具體的服務，從而形成了良好的合供。

（三） 嵌入式協同下的鄉村治理

在縣域治理中，農村的可持續發展也不可忽視。2022年中央一號文件明確指出要堅決守住不發生規模性返貧底線，聚集產業促進鄉村發展，扎實穩妥推進鄉村建設，突出實效改進鄉村治理。這無疑對縣域治理提出了更高要求。本質上講就是，在鄉村建設中要發揮農民自己建設自己美好生活的能動性，進一步對農民進行賦能，提高其積極參與鄉村振興的愿望，即讓廣大農民積極參與合供，與村級組織一起制定村規民約，共同商議村莊發展規劃，參與鄉村治理，并從中享受發展帶來的紅利。

尉氏縣通過“一米團”進行黨建嵌入全面推進鄉村振興進程：在基層組織方面，縣級政府通過整合相關行業部門資源來組建“一米團”，以政策宣傳、技能培訓和樹立典型進行示范帶動等方式，充分激發貧困群體的脫貧內生動力；在人才隊伍建設方面，尉氏縣在基層大量補充高學歷人才以及村中“能人”，為農村發展提供活力；在特色產業發展上，尉氏縣積極創建現代農業產業基地，并充分發揮“一米團”的服務作用，為村民進行技術指導，積極構建現代農業的生產、經營及產業體系。

不難看出，“一米團”在確保脫貧穩定性與鄉村振興中依然發揮著重要作用?！耙幻讏F”通過賦能嵌入完成了農村發展所需的人力資本積累，并通過黨建嵌入吸引農民積極參與鄉村治理與鄉村發展規劃，保障了農村高質量發展的穩定性與可持續性。

基于上述分析論述，本文得出以下命題。

命題4：新的制度安排（即“一米團”）通過賦能幫助村級組織完成農村發展所需要的基礎資源積累后，可以激發農民參與合供的內生動力，從而促進鄉村發展向著良好的方向持續推進。

五、結論與政策建議

（一） 研究結論

基于合供的分析框架，本文以尉氏縣的“一米團”為案例進行研究，并運用扎根理論提煉出縣域治理、合供與嵌入性協同的關鍵要素和主要構念，然后在此基礎上構建出嵌入性協同下的縣域治理合供理論模型，最后得出以下結論：縣域治理中黨政體制通過合供完成科層體制無法承擔的治理事務，為新制度安排的產生提供了可能?！耙幻讏F”在縣域公共事務處理中體現出的嵌入性協同是雙向的：一方面，“一米團”整合政府各部門職能嵌入公共服務末端，從而提高了縣域治理的效能；另一方面，企業與公眾個人（組織） 嵌入公共政策從制定到執行的每個階段，并從這種合供行為中受益。整體來看，“一米團”這一制度安排，本質上將縣域治理中的各個參與整體通過嵌入性協同整合到一個合供框架下，并通過合供過程提升了縣域治理能力、保持了縣域經濟高質量發展以及鄉村振興有序實施。

（二） 政策建議

本文根據研究發現提出以下政策建議。

第一，縣級政府在縣域治理上要借鑒當前的有益經驗，并結合自身實際情況進行創新。特別要充分發揮黨建引領作用，持續推進“放管服”改革，促進政府職能轉變，不斷創新治理機制，逐步實現社會治理的科學化、精細化、信息化、普惠性和協同性。

第二，應建立聯動機制，促進協同發展。要加速建立起縣域治理與鄉村振興一體化發展機制、縣域經濟—生態—社會耦合發展機制和產業之間與區域之間的協同發展機制。積極開展省內或跨省的多層次、多形式、多領域的區域合作，積極創新區域合作的政策協調、組織保障、規劃銜接、利益協調和信息共享。

第三，應發揮多元治理主體的治理優勢，讓更多主體參與到縣域范圍內的合供中去。政府、企業、社會組織等要有效協同，通過拓寬參與的路徑和渠道來引導公民參與公共服務。同時應促進各主體協調發展，提高治理的韌性，進而提升縣域治理體系和治理能力的現代化水平。