論監察對象的身份認定

江蘇省常州市天寧區紀委監委 周雄

在國家監察體制改革全面深化的時代背景下，如何進一步推動“法法銜接”仍是監察執法實踐中需要不斷探索的重要課題?！胺ǚㄣ暯印奔劝o態的實體法律規范的銜接，如《監察法》與《刑法》《刑事訴訟法》等法律的銜接協調，也包括動態的實務工作對接，即監察執法與刑事司法的銜接。其中較為值得關注的問題是，在規范與事實之間，如何正確認識監察對象，并認定涉罪監察對象的主體身份。因此，有必要厘清監察對象的概念與內涵，在實務中準確界定監察對象與國家工作人員，從而暢通監察機關調查職務犯罪的工作機制。

一、監察對象的內涵與認定原則

《監察法》第十五條首次從立法層面對監察對象的種類和范圍予以明確。2021年9月施行的《監察法實施條例》，作為監察體制改革以來的首部監察法規，對六類監察對象的范圍進一步細化，解決了理論和實踐中的諸多爭議。監察對象的本質特征是“行使公權力”。據此，可將監察對象定義為接受監察機關監察的行使公權力的公職人員和有關人員。通說認為，“公權力”涵蓋國家權力和公共權力，是法律法規規定的特定主體基于維護公共利益的目的對公共事務管理行使的強制性支配力量。申言之，認定監察對象應堅持 “行使公權力”這一實質判斷標準，只要行為人依法實施了涉及公共事務的組織、領導、管理、監督等行為，或者有監督、管理國有財產行為的，均符合“行使公權力”的要求。

為避免羅列不全，《監察法》第十五條第（六）項對監察對象作出了兜底規定，筆者認為，此項的“其他依法履行公職的人員”，即屬于所謂的 “有關人員”，應當理解為本身不具有公職人員特定身份的人，在參與、從事某項“行使公權力”的公務活動時即成為監察對象。對于“履行公職”，不能機械理解，應當堅持動態識別原則，聚焦相關人員之行為的“公權力”屬性，而不能僅關注其身份和職務。例如公立醫院的醫生、公辦學校的普通老師或公辦科研單位的科研人員，當其從事日常的診療、教學、科研活動時一般僅被視為專業技術人員而不宜認定為監察對象，只有當其參與招投標、采購、招生等公務活動或被臨時委托從事有關管理工作時，方可成為監察對象。對于理論和實務界以往經常討論的關于人大代表、政協委員是否屬于監察對象這一問題，《監察法實施條例》作出了明確的回應，即履行人大職責的各級人大代表、履行公職的各級政協委員屬于監察對象中的“其他依法履行公職的人員”。然而，在實踐中還是要堅持動態分析：若公職人員以外的人擔任人大代表、政協委員，只有在其從事與人大代表、政協委員職責相關的事務中方可成為監察對象，在閉會期間參與、從事與人大代表、政協委員職責無關的其他事務，則不屬于監察對象。

二、監察對象的范圍：兼與職務犯罪主體之辨析

《監察法》第十五條從六個方面對各領域的公職人員范圍作出規定，《監察法實施條例》則對六類監察對象范圍進行逐一細化，在《國家監察委員會管轄規定（試行）》等文件基礎上，確定了監察機關的管轄范圍，據此，監委管轄的罪名有101個，然而該101個職務犯罪的主體與監察對象之間的關系仍需厘清，以便在實務中準確識別相關人員的主體身份，準確把握涉嫌犯罪的罪名，同時確定管轄。

（一）監察對象與國家工作人員

有學者認為，《刑法》中構成職務犯罪的主體主要是國家工作人員，監察對象是否都能構成職務犯罪的主體，值得進一步研究。事實上，作為典型的職務犯罪主體，《刑法》中的國家工作人員具有內涵和外延的相對固定性，而監察對象是一個動態的、有彈性的概念，涵蓋所有行使公權力的公職人員，其范圍和外延更大，在制度層面實現了全覆蓋。國家工作人員毫無疑問屬于監察對象。比如，在各級國家機關中從事公務的公務員，是國家機關工作人員，屬于《監察法》第十五條規定的“第一類監察對象”。對于在國家機關中從事公務但無編制（如聘用人員、勞務派遣人員等）的人員，在其行使公權力時，也應視作國家機關工作人員，典型的如編制外的警務輔助人員（包括輔警、協管員等），根據相關司法解釋，合同制輔警在從事公務的過程中，以國家機關工作人員論，這類人員即屬于“第六類監察對象”。

（二）監察對象與涉嫌職務犯罪的單位主體

職務犯罪主體的類型包括自然人、單位兩種，其中《刑法》第八章中涉及單位職務犯罪的有單位行賄罪、單位受賄罪等五個罪名。由于《監察法》未將單位主體列入監察對象范疇，因而職務犯罪的單位主體不屬于監察對象。但這并不意味著監察機關無法對相關單位主體予以監督、調查，如單位涉嫌有關職務犯罪，其直接負責的主管人員或其他直接責任人員仍然可以成為監察對象或監察機關調查的對象。有學者指出，監察立法沒有把所有的職務犯罪主體都納入監察視野，存在一定缺漏。筆者認為,當下在具體的個案中有較大的程序空間可予彌補。

三、關于國家出資企業中監察對象的認定

實踐中，在查處國家出資企業領域職務違法和職務犯罪案件中，判斷相關人員能否構成監察對象或國家工作人員極容易陷入認識誤區，進而影響案件管轄與罪名確定，因此有必要引起重視?！侗O察法》中的“國有企業管理人員”，是監察對象，但在實務中往往難以準確把握國有企業中監察對象的范圍。在界定此類人員時，應當首先明確何為“國有企業”，有學者認為，基于刑法語境中的“國有公司、企業”是國家獨資或全資的公司、企業，因此確定“國有企業”的概念與內涵應當堅持刑法立場，理由是監察機關調查完畢以后，可能經由司法機關追究相關人員的刑事責任，若認識不一致，可能會違反罪刑法定原則，導致無法追究責任?！侗O察法實施條例》第四十條實則將國有企業解釋為“國家出資企業”?！皣页鲑Y企業”的定義源于2009年《企業國有資產法》，是指國家出資的國有獨資公司、企業和國有資本控股、參股公司。隨著經濟社會發展，貪污、受賄等職務犯罪案件在國家出資企業中呈現出多發性、復雜性，為此“兩高”于2010年11月聯合頒布了《關于辦理國家出資企業中職務犯罪案件具體應用法律若干問題的意見》，對國家出資企業中職務犯罪案件的法律適用作出了相對細化的規定，有助于認定國家出資企業中職務犯罪主體的范圍。實務中，認定國家出資企業中的監察對象的范圍，應當以該司法解釋為依據，抓住“行使公權力”這一核心特征，并準確把握經企業內部“負有管理、監督國有資產職責的組織”（典型的如黨委、黨政聯席會等）批準或研究決定這一關鍵要素，在此基礎上確定其是否具有“國家工作人員”身份，則應注重收集相關人員的任免文件、人事部門或者組織部門出具的任職證明及所在單位（部門）出具的關于其具體職責的證明文件等證據材料，同時結合相關司法解釋的規定綜合予以認定。根據2001年5月《最高人民法院關于在國有資本控股、參股的股份有限公司中從事管理工作的人員利用職務便利非法占有本公司財物如何定罪問題的批復》，國有資本控股、參股公司中的管理人員未經依法委派的，不屬于國家工作人員；2003年11月《全國法院審理經濟犯罪案件工作座談會紀要》則對“委派”的內涵與形式作出了具體說明；2005年8月最高人民法院《關于如何認定國有控股、參股股份有限公司中的國有公司、企業人員的解釋》，明確了國有公司、企業委派到國有控股、參股公司從事公務的人員身份，以國有公司、企業人員論，這里的國有公司、企業是指國有獨資公司、企業。上述司法解釋以及《監察法實施條例》第四十條，可以作為國家出資企業中監察對象的判斷依據。據此，受法定主體（如國家機關、國有公司、企業、事業單位）委派（包括任命、指派、批準、提名等形式）到相關國家出資企業中從事公務的人員，可以認定為國家工作人員。在此種情形下，委派的主體是特定的，實務中若查明委派的主體不適格，則被委派的人員不宜認定為國家工作人員。對于國家出資企業中經營管理國有資本的人員，宜認定為監察對象，經營管理的形式包括主管、保管、監管、經手、控制、支配等?？傊?，只要國家出資企業與公權力產生聯系，企業內部行使公權力者都應屬監察對象范疇。對于在國家出資企業中從事不涉及公權力行使的勞務活動、服務工作的人員，如保潔人員、駕駛員、保安等，不是監察對象，但在受委托從事管理工作時，可以成為監察對象。

四、關于基層自治組織和黨組織中監察對象的認定

作為“第五類監察對象”，“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”主要指農村村委會和城市社區居委會等基層自治組織中的管理人員。在《監察法實施條例》出臺之前，理論界對 “從事管理”有不同理解。有觀點認為，這里的“管理”主要是指協助政府從事的七類特定事務。顯然，該觀點是以2000年4月全國人民代表大會常務委員會關于《刑法》第九十三條第二款的立法解釋為依據，與立法解釋對《刑法》中“其他依照法律從事公務的人員”的認定具有內涵上的一致性。有不少學者認為，將該類人員限縮解釋為國家工作人員，并不合理。事實上，基層群眾性自治組織中工作人員的身份具有雙重性，一般不屬于國家工作人員，只有在協助政府從事行政管理工作時方可認定為國家工作人員。由于村委會工作人員日常承擔著大量與集體事務相關的工作，如村自治事務、集體資產管理等，實踐中也肩負協助基層政府若干行政管理工作的職責，這些基層群眾性自治組織中的工作人員在從事公務和集體事務管理的過程中，都存在利用職務或工作之便實施違法犯罪行為的條件和可能，如果將該類監察對象限定為協助政府從事有關行政管理工作的人員，則有違《監察法》的立法初心。

關于 “基層群眾性自治組織中從事管理的人員”包括村委會、社區居委會中從事集體事務管理和協助政府從事行政管理工作的人員，實務界早已達成共識?！侗O察法實施條例》第四十二條的規定，徹底解決了此前的爭議，有助于正確認識和把握該類監察對象。至于相關人員能否認定為國家工作人員，監察機關在實務中應結合具體人員的工作性質、利用何種職務便利、有無協助政府從事行政管理工作的行為以及涉案款物的性質等方面予以綜合判斷。關于村民小組組長是否為監察對象，筆者認為，村民小組作為村委會下設的行政編組和更低一級的村民組織，可以理解為基層群眾性自治組織的延伸，其與村民的關系更加緊密，并且承擔著協助村委會管理農村集體事務的職責，因此當村民小組組長從事集體事務管理時，應當認定為監察對象；當村民小組組長在協助政府從事行政管理工作時，應以國家工作人員論，可以成為貪污罪、受賄罪等職務犯罪主體。

此外，對于村、社區基層黨組織中的工作人員，如書記、副書記和委員是否能夠成為監察對象，學界鮮有探討，筆者認為應當具體情況具體分析?，F實中，由于村、社區兩委人員存在不同程度的交叉任職，比如根據“一肩挑”政策，村支書往往同時兼任村委會主任，副書記、委員有時也參與或者兼負責具體的村務工作，因而當村、社區基層黨組織的工作人員協助政府從事行政管理工作或從事集體事務管理時，應認定為監察對象；對于基層黨組織中負責日常黨務工作如黨員組織關系的管理、黨務臺賬等事項的工作人員，因其本職工作不具有行使公權力的屬性和從事管理的內容，一般不涉及公共利益，不具有公共性，通常不宜認定為監察對象。

五、監察人員涉罪身份初探

執紀執法者必先遵紀守法。監察機關辦案人員也屬于監察對象的范疇，當監察人員嚴重違法涉嫌犯罪，將直接影響案件辦理的公正性，進而損害監察機關和監察工作的權威性和公信力。為保障權力不被濫用，確保監察權始終在法治的框架內規范運行，《監察法》對監察法律關系中相關主體的法律責任予以明確規定，并在責任追究上實施“一案雙查”機制，即追究當事人的直接責任和相關失職領導的領導責任。以《監察法》第六十五條為例，該條分九項列舉了監察機關及其工作人員違法行使職權的具體情形，包括八項具體違法行為以及一項概括兜底性的違法行為?！侗O察法》第六十六條則是關于構成犯罪追究刑事責任的籠統規定，《監察法實施條例》亦未能具體指明如何追究相關刑事責任。筆者認為，監察人員嚴重違反監察法律法規涉嫌犯罪的，視具體情形可以構成濫用職權罪、玩忽職守罪、非法拘禁罪、徇私舞弊罪、泄露國家秘密罪等。不可否認的是，現行《刑法》與《監察法》在這一點仍無法實現有效銜接，由此將帶來法律適用中的窘境，

例如，《監察法》第四十條第二款和第六十五條第（四）項都對監察人員在調查過程中的若干行為設置了明確的禁止性規定，以保障人權、維護程序正義，然而當監察人員實施刑訊逼供、暴力取證、虐待被調查人或涉案人員等非法行為造成嚴重后果，涉嫌犯罪，卻難以依據《刑法》相關條文定罪處罰，理由是《刑法》中雖有刑訊逼供罪、暴力取證罪、虐待被監管人罪與之相對應，但上述職務犯罪主體為司法工作人員或監獄、看守所等監管機構的監管人員，并不包括監察人員。據此，在目前的法律體系下，作為監察對象的監察人員如實施了以上幾種違反《監察法》禁止性規定的行為，情節嚴重，造成相關人員傷殘、死亡的，理論上只能結合具體的危害行為和危害結果視情形認定為故意傷害罪或過失致人死亡罪，涉罪的監察人員卻無法當然成為相應的職務犯罪主體。針對上述問題，目前理論和實務界已提出若干具有可操作性的解決方案，比如通過立法修改或者立法解釋的方法，將監察人員擬制為司法工作人員；或者通過出臺刑法修正案的方式，對《監察法》涉及到的刑法罪名予以重新調整。筆者認為，以上建議都有可取之處，歸根結底，立法者應當始終秉持罪刑法定原則，將監察人員在履行職務過程中可能涉及的相關罪名以法定程序和形式納入《刑法》的具體規范當中，以實現與《監察法》等相關責任條款之銜接，這既是“打鐵必須自身硬”的自我約束，也是監察全覆蓋的立法追求，更是以法治思維和法治手段治理腐敗的題中應有之義。

六、結語

“公職人員”與“國家工作人員”在概念與內涵上并不一致，某些公職人員不具有國家工作人員的身份，其在履行公職過程中涉嫌職務犯罪的，應精準定性。判斷相關人員是否為監察對象時，應當聚焦“行使公權力”這一核心特征，分析行為的管理屬性，結合靜態的身份職務與動態的行為予以合理認定。判斷涉罪的監察對象能否構成《刑法》中的國家工作人員時，目光應當游離于《刑法》規范與客觀事實之間，同時結合相關證據材料準確界定監察對象的主體身份。