社區項目制的構建邏輯
——基于政府購買公共服務項目的案例分析

南京工業大學浦江學院 竇博聞

一、社區項目制的研究

政府購買公共服務是指政府將原來直接提供的公共服務事項，通過撥款或者公開招標方式交給有資質的社會服務機構來完成，政府根據公共服務的數量和質量來交納服務費用（Salamon,2004）。一般而言，購買公共服務的內容具有公益性、獨立性和民間性等特點，社會組織是主要的服務承接者。（Young2000；salamon2002）。政府購買公共服務被認為是現代社會治理的重要發展方向。社會服務的需求在不斷增加，但是由社會組織承接公共服務具有政治合法性和行政合理性（Minogue，2002）。尤其在基層社區，外包的公共服務直接面對居民，優于內容有限、質量不高、社區組織和居民的評價低，成效不理想(陳家建，2018)。

通過服務外包，有助于提升服務效率，激發社會活力，為社會治理能力提升拓展新的空間（葉敏，2016）。因此，政府購買公共服務在整個國家治理體系中被賦予了重要的地位，政策和資金支持明顯。當前，政府公共服務外包的實踐在基層，特別是城市街區?；鶎淤徺I公共服務，區和街道政府是購買主體，決定購買的形式和內容；服務面向居民，落地社區，社區居委會與管委會承擔配合管理的職責（陳家建，2019）。社區項目制以社區居委會、街道為主體，社區居民和公共場景為客體，依托項目制的組織形式在社區內提供公共服務和開展環境營造。隨著社區的進一步發展，社區項目制的主體進一步涵蓋了以社工組織為主的社會服務機構。社區項目制的推行是政府漸進性政策試錯和調整的結果，其中財政自主和政治晉升激勵是其主導要件因素（張國富，舒全峰，2018）。社區是社會治理的基層范圍，是基層政府、社會組織與社區居民等多元主體共同治理社區的場所，社區項目制鏈接社區的各層主體與客體，以項目來引導和激勵從而實現有效治理成為地方政府甚至中央政府社會治理的重要手段。社區項目制作為基層治理體制，其運行也依附于科層體系，無法發揮項目治理扁平化、靈活性、透明化以及有效性等優勢（杜春林,張新文，2015）。

二、社區項目制構建的比較分析

隨著社會與市場關系的不斷調整，定位于服務型政府的建設成為政府職能轉變的目標，但是快速發展的城市社區促使基層政府提供有效而多樣化的公共產品與社會服務，因而促使政府通過向社會組織購買公共產品及服務成為基層政府社區治理的新要素。項目制的治理模式也因其工具介入的有效性廣泛應用于政府購買社會服務領域，基于平衡區域發展、提供普惠公共服務的目標，中央政府以“項目”的方式向地方政府和基層社會分配經費資源，并且把中央—地方—基層有機統籌起來，形成“項目治理”的模式?；鶎淤徺I公共服務的過程，歷經了從崗位制到項目制再到社區服務中心的動態演進過程（張國富，舒全峰，2018）。在社區項目制構建過程中，不同地區的社會組織與基層政府的關系存在張力，其運行方式具有共性，但其關系維度存在差異。

通過調研S省H市的A社會組織與J省N市的B社會組織，兩家組織位于不同區域，但均為4A級社會組織，通過訪談與觀察發現，兩家組織通過項目制的方式鏈接社區與基層政府，但是在具體的承接政府分包的公共服務方式與提供公共服務的自主權方面存在不同的張力。本次調研選取了A、B兩組織在2020年參與政府購買公共服務的案例中進行探究，發現在政府購買公共服務的流程上，購買社區公共服務均為以街道為主體公開招標，在政府購買社區公共服務的客體上均以社會組織參與為主進行公開競標。但是在具體的執行層面，由于街道領導者的工作方式和上級單位的要求不同，A、B兩組織參與的公共項目招標體現了不同的工作流程與結果。

A組織參與H市的項目招標主要通過在招標網站上獲取相應的信息與要求，篩選符合機構使命與服務內容的項目騰挪資源進行重點申報，對于與組織服務內容相關度相對較低但是使命相近的其他新領域，通過整合部分資源進行嘗試性申報。A組織的負責人陳述，在6月份的招標過程中， 其機構重點關注到的項目在項目專員著手申報材料時，也收到了街道相關負責人的電話，對于A組織近年相關項目開展情況進行了解并鼓勵其參與此次招標（訪談20201013）。項目組成員在做好社區調研與了解競爭機構的主要工作方向后，結合組織多年助殘經驗，制定了一份撬動三方資源分層助力社區養老服務的方案。雖然結果是最后另外一家組織中標，復盤發現沒有中標的原因是項目助理與項目主管的信息溝通不暢，申報項目組任務分配存在一定的問題，導致調研的數據出現問題沒有及時發現與確認（訪談20201013）。A組織在現有的業務板塊內容中，在中標之后除承擔標書中指定的工作任務之外，也需要承擔社區建設的部分行政工作，與社區居委會成員協同完成上級檢查任務。

通過對B組織所在街道項目招標負責人的訪談，了解到其項目招標是以區為單位，結合上級單位的工作重點，區政府社會組織管理部門就重點領域的工作內容與街道進行預溝通，明確街道所轄區域的具體需求，根據1:3的標準尋找符合要求的社會組織在盡量不流標的基礎上進行公開競標（訪談20201009）。街道對B社會組織進行邀標，表明所需標的服務內容與需求，并建議組織B尋找另外兩家符合競標要求的社會組織共同參與競標。組織B負責人尋找到兩家陪標社會組織，并鼓勵其共同參與投標（訪談20210306）。最終由于組織B尋找的其中一家社會組織沒有參與投標，而導致街道的公益創投項目流標，最終受到了上級單位批評，稱該街道在今年內的助殘項目指標不能完成（訪談20210609）。B組織在其他項目的運行中，社區服務不僅要承擔標的所要求的服務內容，同樣需要承擔標的內容之外的社區與街道的行政任務。街道在向社會組織分配資源的同時，也將部分標的之外的隱性任務分配社會組織，作為其承擔公共服務的附加任務，幫助街道應對自上而下的任務指標與工作要求。在疫情爆發階段，B組織中斷了其承接的社會組織公共服務內容，轉而承擔了社區防疫的組織與建設工作，使用了大量人力物力，但是在項目終結階段，街道不會將疫情工作作為工作內容的研判標準，而是按照既定評估指標對項目內容進行評價，同意追加部分預算和項目交付延期（訪談20210913）。社會組織在實際運作中具有一定的行政色彩，與社區行政工作內容緊密相關，在社區建設的過程中圍繞項目內容本身的同時，根據社區實際情況與工作內容的調整，靈活承擔社區的常規性與靈活性工作，提供的服務其資源依托于項目本身，而提供的服務內容卻超脫于項目之外。

街道作為基層政府的派出機構，其承擔的主要工作內容由區或鎮政府委派，并對其直接負責。街道通過公益創投或項目招標的方式將分包所轄區域內的公共服務，公益創投多為不固定主題的公開投標而項目招標主要以固定主題的方式進行公開競標。社會組織作為公開競標的客體通過公益創投或項目招標的方式爭取公共服務項目，在以社區為單位的場域開展公共服務。中標的社會組織一般選用直接委派工作人員駐守社區開展日常工作或者借用社區活動場地階段性入駐社區的形式對負責區域內的居民提供服務，對所轄區域內的環境進行營造。項目制作為行政體制與民間組織的中介機制，鏈接街道與社會組織，彌補市場失靈的不足，為政府職能簡化、簡政放權與提供優質服務提供有益補充。

三、社區項目制建構存在的問題

社區項目制現存的建構一定程度上影響社會組織自治性。社會組織注冊的組織形態一般以民辦非企業單位為主體，作為非營利組織其運行符合非營利組織的基本特征，涵蓋民間性與自治性的特點（Salamon,2002），非營利組織的民間性是指其在制度上獨立于政府，獨立于國家的制度身份，不是政府的組成單位不行使政府職權。非營利組織在運行過程中具有自治性的特點，自己控制自己的活動。然而在其運行過程中，由于資源上依賴于政府及其派出機構，所以社會組織享有的自治屬于彈性自治，依賴行政資源的同時也對其自身自治性產生一定的威脅，以草根組織為代表的社會組織在其提供與使命相關的公共服務之余，也有部分資源作為行政資源的衍生而偏離組織使命運行，影響社會組織的穩定的自治。

社區居委會的實質空心化。社區公共服務的提供在“單位制”-“街道制”-“社區制”轉化過程中不斷發展（張國富，2018），承接社服務的社會組織在社區提供的公共服務，受到街道與居委會工作理念、領導個性等因素的影響，形成一種邊界模糊的嵌入關系（黃曉春，周黎安，2018）。社會組織開展服務的方式與內容在街區政府介入的同時，也會受到社區居委會的制約。社會組織在開展社會服務的過程中不僅要承擔標的所要求的服務內容，同樣需要承擔標的內容之外的社區與街道的行政任務。街道在向社會組織分配資源的同時，也將部分標的之外的隱性任務分配社會組織，作為其承擔公共服務的附加任務，幫助街道應對自上而下的任務指標與工作要求。社會組織在參與了街道分包的公共服務的同時，也需要為入駐社區匯寫行政材料、參與社區常規活動或其他臨時性工作，且此類內容與其承擔的項目本身無直接關系甚至部分毫無關系。除此以外，社區的黨建工作、節日活動等常規活動或臨時活動都會通過社區傳導至社會組織，完成大量工作之外的任務，造成資源的過度利用。對于要在社區開展公共服務的社會組織，其利益相關者眾多，街道與社區居委會作為主要利益相關者，對于社會組織獲取資源和開展服務至關重要，所以社會組織受到多方鉗制。隨著社區居委會規模的不斷精簡，社會組織在社區中通過項目制的形式與社區建立聯系，在社區開展服務，而其同樣承擔了社區建設的本職之外的其他工作進而分擔居委會的工作任務，這種任務的分化又進一步導致了社區居委會的空心化。同時，多重利益主體下的模糊邊界關系分散了社會組織的資源利用效率，影響社會組織提供服務的成效。

社區項目制具體運作流程地域差異大。社區項目制在實際運作過程中存在多重運作邏輯，社會組織數量越多，政府在購買公共服務的過程中透明度越高。政府的信息化、透明度越高，項目制運行流程更趨公開。但是在具體的政策執行過程中，由于區域內社會組織數量不足或者對于標的較小的項目參與意愿不強導致流標的現象也常有存在。對于特困人員供養等公共項目，公開招標的流標意味著需要再次進行招標或通過邀標等方式選擇相應的社會組織提供服務，針對同一項目重復招標可能會造成資源浪費與服務成效存疑等問題的存在。

四、社會組織嵌入社區項目制的建議

社會組織作為第三部門，要抓住機遇，在維護與政府合作關系的同時，撬動企業、社會資源，構建多元化的資源來源渠道，在保住使命與財務雙重底線的同時，平衡組織的自治性。2019年11月，中共十九屆四中全會通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》指出，重視發揮第三次分配作用，發展慈善等社會公益事業。2021年8月，中共中央財經委員會第十次會議提出構建初次分配、再分配、三次分配協調配套的基礎性制度安排。政策的利好撬動社會資源的全面釋放，社會組織在拓寬資源來源渠道的同時，社會組織需要不斷厘清獲取資源與專注使命的界限，明確組織雙重底線限度，通過平衡多主體的利益訴求，進一步維護組織建設的自治性。

社會組織參與社區公共服務要把握社區項目制的特點，注重需求評估與關系建立階段的工作開展。社區社會組織在需求評估階段要采取由上而下和由下而上兩種方式開展工作，通過街道和社區網格的介入增加社會組織開展社區項目的合法性，通過群眾調查厘清社區居民的切實需求，在提供服務之前將社區的工作重點與工作需求相結合，避免單方面按照街道要求承接行政性工作忽視社會組織本身具有的民間性特點，也進一步避免開展工作與居民實際需求脫軌的誤區。在社區工作前調查階段，通過多方位評估需求，從而能夠融洽地切入工作重點與服務過程，與居民建立良好的信任關系，為后續服務開展奠定良好的合作基礎。

社會組織需要在獲取資源時要制定投入與產出的量化指標，全過程評估項目成效。社會組織在社區項目制的關系鏈條中屬于服務提供者，接受外部評估，依靠外部資源，自身發展的獨立性受到制約。

在擴寬外部資源渠道的同時，加強自身能力建設，關注組織公信力建設，在專注領域中提供專業化服務，構建組織自身核心競爭力，增強組織獨立性。