呼包鄂城市群街道社區黨建引領基層社會治理路徑研究

李 琦，吳永勝

（1.鄂爾多斯應用技術學院黨委黨校，內蒙古 鄂爾多斯 017000；2.赤峰學院 黨委組織部，內蒙古 赤峰 024000）

一、呼包鄂城市群街道社區黨建引領基層社會治理概況

呼包鄂城市群是內蒙古自治區呼和浩特市、包頭市、鄂爾多斯市在經濟社會發展過程中形成的對內蒙古經濟增長具有重要拉動作用的新興城市群。國務院《呼包鄂榆城市群發展規劃》提出，該城市群在中西部地區具有重要影響力，特別是在高端能源化工基地建設、對外開放戰略、生態文明建設、民族地區城鄉融合發展中具有特殊作用。內蒙古自治區黨委《關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，穩步推進以人為核心的新型城鎮化，重點建設呼包鄂烏城市群，加快推進呼包鄂烏一體化。伴隨呼包鄂城市群快速發展，新的經濟業態、組織形態、階層群體不斷涌現，居民的思想觀念、生活方式、利益訴求、服務需求趨于多樣，交通擁堵、環境污染、發展資源短缺等“城市病”日漸突顯?；鶎由鐣卫韯撔虏粔蛞约坝纱硕鴣淼纳鐣卫硭槠?、邊緣化、業余化的問題也羈絆困擾著城市發展。

街道社區是城市基層社會治理的著力點。街道社區黨組織是黨在城市的執政基礎和最堅實的力量支撐，加強街道社區黨建是推進城市基層社會治理的治本之舉。2017年，全國城市基層黨建工作經驗交流座談會上提出，城市基層黨建要以街道社區黨組織為核心，把轄區內的各單位的黨組織聯系起來，做到組織共建、資源共享，以此推動基層治理創新，提升為民服務水平。呼和浩特市、包頭市、鄂爾多斯市堅持以全面從嚴治黨為統領，按照《呼包鄂城市基層黨建工作協同推進規劃綱要(2017—2020年)》，以服務型黨組織建設為主題,以打造北疆基層黨建亮麗風景線為主線,以實現基層治理法治化和現代化為目標,持續用力推進以“夯實三有、推進一化、網格管理、精細服務”為主要內容的北疆和諧社區建設, 街道社區黨建工作科學化體系基本健全、社區“三有”保障常態化機制基本建立、區域化黨建組織運行機制基本形成、黨組織和黨員作用有效發揮。2018年，呼和浩特市、包頭市、鄂爾多斯市被中共中央組織部確定為“全國城市基層黨建示范市”。三市因地域相鄰、發展互補，黨建引領基層社會治理目標同向,在自治區內成為黨建引領基層社會治理的第一方陣，對中小城鎮方陣發揮先行示范作用。呼包鄂城市群初步形成了上下聯動、條塊結合、資源共享、優勢互補、共駐共建的黨建引領基層社會治理新機制。

二、社會治理理論與黨建引領政策

治理理論產生于20 世紀90年代，逐漸成為公共管理研究與實踐的主要概念，被政治學界、經濟學界、社會學界乃至公司、社會組織大量使用。國內學者指出：“西方治理理論強調多元主體之間的平等合作關系，而中國的基層社會治理一定是在黨的領導下推進和運作的。為此，我們必須走出多中心治理的誤區，確保黨在國家治理體系中的引領作用，以維護基層社會安定和人民幸福安康?！盵1]在我國，基層社會治理是為政治、經濟、文化等事業發展創造有利環境，通過黨政主導、群眾自治組織團體和群眾積極參與，協調各主體間關系規范治理主體行為、解決社會問題的各種社會活動[2]。

黨的十九屆四中全會提出，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體[3]。全國城市基層黨建工作經驗交流座談會提出城市基層黨建要對基層社會治理進行政治引領、組織引領、能力引領、機制引領[4]。黨建引領基層社會治理是中國共產黨領導中國革命、建設、改革過程中積累的經驗在新時代城市管理工作中的新發展。街道社區黨建要把街道社區區域內的機關、國有企業、高校、非公有制經濟組織和社會組織、新興領域機構的黨組織、黨員、人才、群眾動員組織起來，用黨的組織資源盤活閑置資源、挖掘潛在資源、集中分散資源、整合毗鄰資源，從而使各自為營的分散資源轉變為互補短板的共享資源，實現多元參與者的共建共治共享。

基層黨建是基層治理的政治保障和根本前提，能夠保證社會治理的發展方向，確保社會治理成果惠及廣大人民群眾[5]。街道社區黨建引領基層社會治理把服務群眾、造福群眾作為出發點和落腳點，采用“一中心兩機制”模式?！耙恢行膬蓹C制”模式以黨的基層組織體系（黨工委、黨總支、黨支部、黨小組等）作為中心，以街道社區群眾對公共產品的需求信息的征集反饋機制和街道社區及轄區內黨的基層組織和黨員發揮組織優勢為群眾提供所需公共產品的解決機制為兩翼，實現街道社區黨建對基層社會治理的引領?！靶《钡慕值郎鐓^黨建引領“大而廣”的基層社會治理的關鍵是發揮好基層黨組織的戰斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用。

包頭市昆都侖區“三化六好三中心”工作通過突出街道社區黨組織的領導核心作用，全面加強了對轄區內地域性、群眾性、社會性工作的領導和指導，實現了街道社區黨組織基層社會治理向區域型、服務型、專業型轉變。呼和浩特市玉泉區充分發揮共產黨員在基層社會治理中的模范帶頭作用，轄區街道配備路長、片長，及時發現和協助處理社會治理問題。

三、呼包鄂城市群街道社區黨建引領基層社會治理的路徑

新時代黨建引領社會治理，是基于治理邏輯而實行社會治理重心的下移，要探索一條既激發社會發展活力又保持社會秩序的現代化新路[6]。街道社區黨建引領基層社會治理的路徑包括核心路徑、基礎路徑、機制路徑和引導路徑。

（一）核心路徑

黨的建設是街道社區黨建引領基層社會治理的核心路徑。習近平總書記強調，要把加強基層黨的建設、鞏固黨的執政基礎作為貫穿社會治理和基層建設的一條紅線。立足中國社會發展實際，走中國特色基層社會治理之路，最根本的就是毫不動搖地堅持和加強黨對基層社會治理的引領。以黨的建設作為核心紐帶，把街道社區、機關、國有企業、高校、非公有制經濟組織和社會組織、新興領域機構的黨組織聯結起來、黨員組織起來，以強大的組織力量、組織資源、組織網絡促進改革、化解壓力、維護穩定。街道社區黨組織必須發揚“支部建在連上”的優良傳統，加大黨組織的組建力度，擴大黨組織覆蓋面，把黨的組織推進到街道社區內的樓宇、商圈、市場、網格內，消除“兩新”組織和新興領域機構的黨建“空白點”。包頭市老城區改造突出黨的組織引領的做法曾作為典型經驗在全國城市基層黨建工作經驗交流座談會上被提及。包頭市在總結完善北梁棚改中建立片區黨支部、發揮黨員作用的做法的基礎上,在全市各居民區大力加強黨建網格建設,以“地緣、業緣、趣緣”為紐帶,建立了358 個非建制性特色黨支部和2764 個樓棟黨小組，探索推行社區黨委(黨總支)、小區黨支部、樓棟黨小組“小三級”組織架構；在新興領域，包頭市在工業園區、樓宇街區、專業市場等新興領域組建1393 個黨組織，全市非公企業和社會組織的黨組織覆蓋率分別達到43.6%和73.2%。嚴緊密實的組織網絡和無所不在的黨建工作整合了服務資源，成為推進基層社會治理的關鍵制勝一招。

（二）基礎路徑

街道社區黨建引領基層社會治理的基礎路徑是有人管事、有錢辦事、有場所議事的“三有”保障。截至2019年，自治區內的城鎮社區已經基本實現“三有”保障，社區工作人員達2.5 萬名以上，社區的活動經費年均達到25 萬元以上，99%以上的社區活動場所達到300 平米以上?！叭小北Ｕ系暮诵氖恰坝腥斯苁隆?，呼和浩特市將社區招聘大學生列入事業編制做法也在全國城市基層黨建工作經驗交流座談會作為典型經驗被提及。呼和浩特市通過選拔優秀大學生作為社區黨組織書記隊伍后備力量、選派優秀機關干部充實基層骨干隊伍以及健全完善激勵機制讓高素質的中青年干部成為街道社區黨建引領社會治理的核心力量和最大資源?！坝腥斯苁隆边€體現在街道社區黨組織有意識地引導轄區居民群眾參與基層社會治理。包頭市北梁新區充分調動群眾參與基層社會治理的積極性，積極邀請退休教師及熱心公益的幼教志愿者主動加入社區，建成“第二課堂”，并與轄區幼兒園、濱河養老院開展共駐共建活動。居民從“坐等靠”狀態蛻變成為社區治理的中堅力量，并促使居民成長為具有公共精神的社區公民[7]。

（三）機制路徑

1.多級縱向聯動機制

街道社區黨建引領基層社會治理是自上而下的動體制、動權力、動利益的過程，各級黨組織對基層社會治理的重視程度以及街道社區能否獲得推進基層社會治理的權力直接影響著街道社區黨建引領基層社會治理能否取得實質性進展。在基層社會治理改革中，構建人往基層走、錢往基層投的政策導向，為基層黨組織賦權、賦能、減負，使得各級基層黨組織真正具備領導基層治理的能力和資源[8]。按照自治區健全多級聯動體系和推動權力向街道黨工委合理下放的要求，鄂爾多斯市健全了市、旗區、街道、社區黨組織四級聯動體系，發揮市級“總調度”作用，設立了市直部門參加的聯席會議制度；發揮旗區黨委“一線指揮部”作用，實行黨建聯席會議制度；發揮街道黨工委“軸心”作用，與轄區單位、企業設立“大工委”；發揮社區黨組織“戰斗堡壘”作用，在社區設立“聯合黨委”,建立網格黨小組。為了做到事權匹配，鄂爾多斯市還增加了街道黨工委規劃參與權、派駐機構的指揮調度權。

2.多元橫向聯動機制

街道社區黨建引領基層社會治理必須形成街道社區、機關、國有企業、高校、非公有制經濟組織和社會組織、新興領域機構的黨組織的橫向聯動機制，實現街道社區區域內各類資源和要素合作共享，推動服務資源和要素跨界配置與有機融合，積聚黨組織和黨員力量，引領群眾主動參與治理。黨建引領推動多元共治的重要形式是依托黨建網絡構建跨組織協同機制[9]。包頭市青山區綜合考量駐區單位、非公企業、社會組織、醫院、高校等服務資源分布情況，劃分形成“東南西北”4 個區域集團黨建“共同體”。每個區域集團把基層社會治理需求與黨建、教育、醫療、文體場所設施、人才隊伍等資源進行對接，形成了街道社區黨建引領各方力量共同推進基層社會治理的模式。在應急管理狀態下，多元橫向聯動機制能夠迅速協調人財物，動員效果十分顯著?！叭珖箵粜鹿诜窝滓咔橄冗M集體”和“全國先進基層黨組織”的鄂爾多斯市康巴什區神華康城社區吹響“防疫哨”的第一時間內，10 個包聯單位、6 個駐區單位、8 個社會組織立即響應，組建8支防控隊、8 個網格臨時黨支部，筑牢了人民群眾生命安全和身體健康有效防線[10]。

3.多方毗鄰聯動機制

街道社區黨建引領基層社會治理的毗鄰聯動機制來源于街道社區黨組織的地域相鄰性、業務關聯性、資源互補性、目標一致性。毗鄰聯動機制能夠使互不隸屬的社會治理參與者在服務資源上取長補短，實現基層社會治理的共贏。包頭市昆都侖區打造了50 個有特色的、硬件設施一流、軟件管理過硬、居民滿意度高的示范社區，并與青山區20 個精品社區結對共建，分享基層社會治理資源，形成了跨行政區域的街道社區黨建引領基層社會治理的毗鄰聯動模式。

4.信息收集反饋機制

信息收集反饋機制是基層社會治理的靶向機制，突出以人民為中心，強調問需于民憂、問計于民智、問效于民意，直接影響著街道社區黨建引領基層社會治理的效果。2018年入選第四屆全國基層黨建創新優秀案例的“鄂爾多斯全面推行街道社區‘一核心三融合’黨建工作機制”中的“365”精細化服務法就是信息收集反饋機制的成功實踐。社區黨組織“365”精細化服務法是以“三條途徑掌握民情、六個步驟辦理民事、五種方式滿足民需”為主要內容的工作方法。三條途徑掌握民情是指通過干部了解、群眾反映、信息化手段采集等途徑，全面了解和掌握社情民意；六個步驟辦理民事是指通過分析民情、建立臺賬、及時辦理、反饋結果、群眾評議、動態考核六個精細步驟，切實為居民辦實事、解難題；五種方式滿足民需是指推行組團服務、數字服務、代辦服務、預約服務、錯時服務等五類精細化服務，充分滿足居民多層次多樣化需求。

（四）引導路徑

1.引導群眾核心利益領域治理

街道社區黨建引領基層社會治理必須從群眾最關心的利益問題入手，主動提供滿足人民群眾公共服務需求的項目。呼和浩特市玉泉區為轄區老年人、青少年、殘疾人、失業人員、黨員提供“五色服務”，事事聚焦人民群眾核心利益領域，“五色服務”急群眾之所急，讓廣大群眾共享社區治理成果。包頭市北梁新區通過就業實訓基地、巾幗創業就業孵化基地、婦女手工業創業坊等促進新區居民創業、就業，實現了萬人就業。

2.引導非公組織參與治理

在城市基層社會治理中，非公組織對解決街道社區群眾就業、創造積累社會財富、幫扶弱勢群體等問題發揮著重要作用，是基層社會治理的重要參與者。街道社區黨組織既要把非公組織內的黨員組織起來，又要幫助非公組織把黨建資源轉化為發展資源，助力非公組織成長。有研究指出，黨組織通過規制嵌入和政治價值融入，將基層社會建設成為政黨引領型的社會，使得黨組織自身能夠真正發揮政治核心作用[11]。呼和浩特市大力培育和引進社會組織，加強黨對社會組織的領導,市區兩級全部建立社會組織“孵化”基地,幫助初創期的社會組織發展壯大。包頭市推行“社區黨組織+專業組織”工作模式,累計推動262 個社區黨組織與312 個專業組織建立了長期合作關系。鄂爾多斯市2018年度政府購買服務中，社會組織中標金額占到了自治區民政廳購買社會力量服務資金的四分之一，位居全區前列。政府購買服務、專業組織承接、街道社區黨組織管理監督、轄區居民群眾受益成為呼包鄂城市群街道社區黨建引導非公組織有序參與基層社會治理的成功模式。

3.引導公益活動助推治理

在基層社會治理中，公益活動能夠撬動街道社區閑置的服務資源，發揮重要補益作用。通過街道社區黨組織引領，把以志愿服務者為主體的社會公益力量匯聚到黨旗下，引導到群眾最需要的服務領域，既滿足了群眾的服務需求，又提升了黨組織的號召力和影響力。包頭市昆都侖區開展“小小幸福夢，點亮微心愿”等活動，促進在職黨員8 小時以外志愿服務常態化，全區近萬名在職黨員深入社區開展志愿服務3 萬多次。鄂爾多斯市95%以上的社區建立了志愿服務工作站，引導1727 支志愿服務隊、12 萬名城市志愿者，通過“云平臺”認領社區“微心愿”。

四、結束語

在城市街道社區黨建引領基層社會治理中，各城市結合自身實際情況積極探索能夠有效推動發展的社會治理路徑，顯現出極強的社會實踐性。呼和浩特市、包頭市、鄂爾多斯市的城市街道社區黨建引領基層社會治理的典型案例為研究城市街道社區黨建引領基層社會治理的實踐路徑提供了豐富的樣本。雖然各城市的街道社區黨建引領基層社會治理的具體路徑不一而足，但是，堅持黨的領導，突出人民中心地位，發揮街道社區黨組織的引領作用，構建縱向到底、橫向到邊、毗鄰協作的黨的組織工作網絡，實現基層社會治理有人管事、有錢辦事、有場所議事，鼓勵街道社區黨員群眾和各類組織共同參與治理成為城市街道社區黨建引領基層社會治理的共性路徑。這些共性路徑推動各城市的街道社區黨建引領基層社會治理取得備受矚目的豐碩成果，也為城市街道社區黨建引領基層社會治理研究提供了體系和框架。